Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1941248

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 października 2015 r.
VI SA/Wa 1785/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.).

Sędziowie WSA: Pamela Kuraś-Dębecka, Izabela Głowacka-Klimas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. P.i kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...), na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej u.d.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., Dz. U. z 2010 r. Nr 249, poz. 1656, Dz. U. z 2011 r. Nr 159, poz. 945 - zwanej dalej u.t.d.), utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr (...) z dnia (...) października 2011 r. o nałożeniu na M. P. (zwanego dalej "skarżącym") kary pieniężnej w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu (...) października 2011 r., o godzinie (...), po autostradzie A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ decyzją I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 (słownie: dwanaście tysięcy) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu (...) października 2011 r. po drodze krajowej nr 4, na odcinku Tywonia (początek obwodnicy Jarosławia) - Rzeszów oraz za przejazd w dniu (...) października 2011 r. o godzinie (...) po autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I- węzeł Szarów, a także za przejazdy w dniu (...) października 2011 r. o godzinie (...) i (...) po autostradzie A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie.

Od decyzji organu I instancji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, iż nie sposób uznać, iż swoim działaniem naruszył cztery odrębne normy prawne, zatem niezasadne było wymierzenie kary w powiększonej czterokrotnie wysokości. Ponadto, w jego ocenie, organ nie wziął pod uwagę, iż kierujący pojazdem w chwili kontroli realizował obowiązki służbowe, a pracodawca nie poinformował go odnośnie opłat i korzystania z dróg krajowych w Polsce. W jego ocenie, to nie kierowca jest podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie, tylko podmiot wykonujący przewóz drogowy (przedsiębiorca lub podmiot nieposiadający takiego statusu, ale na którego rzecz jest wykonywany przewóz) lub podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem.

W dniu (...) listopada 2012 r. organ wydał postanowienie nr (...) na mocy którego sprawy w zakresie nałożenia decyzją nr (...) z dnia (...) października 2011 r. kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu (...) października 2011 r. o godzinie (...) po autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice 1- węzeł Szarów, a także za przejazdy w dniu (...) października 2011 r. o godzinie (...) i (...) po autostradzie A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie wyłączono do odrębnych postępowań.

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem nr (...) z dnia (...) listopada 2012 r. wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w zaskarżonej decyzji, bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

Organ ponownie rozpoznając sprawę uznał, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie i utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Ustalił, że w dniu (...) października 2011 r., na drodze krajowej nr 4, inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki (...) o nr rej. (...) wraz z przyczepą marki (...) o nr rej. (...). Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie zarejestrowane w elektronicznym systemie poboru opłat jako brak komunikacji, powstałe w dniu poprzednim tj. (...) października 2011 r. o godzinie (...) na 65,2 km autostrady A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa)-węzeł Bielany Wrocławskie, na stacji kontrolnej (...) oraz o godzinie (...) na 131,5 km autostrady A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa)-węzeł Bielany Wrocławskie, na stacji kontrolnej (...) Organ podkreślił, że odcinek drogi krajowej, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

W toku postępowania odwoławczego organ wystąpił do podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - K. Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazdy określone w protokole kontroli została uiszczona. K. sp. z o.o. wskazała, iż w dniu (...) października 2011 r. o godzinie (...) i (...) opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o nr rej. (...) po autostradzie A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie nie została uiszczona. Ponadto operator systemu elektronicznego poboru opłat zawarł umowę z użytkownikiem pojazdu o numerze rejestracyjnym (...) w dniu (...) października 2011 r. o godzinie (...). Organ uzyskał również od operatora dokumentację fotograficzną przejazdu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz podkreślił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tym przepisie stan faktyczny.

W ocenie organu odwoławczego, z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. jasno wynikało, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Dopuszczalna masa całkowita to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 54 ww. ustawy, dopuszczalna największa określona właściwymi warunkami technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Organ wyjaśnił, że przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego (niezależnie czy jest to samochód osobowy czy samochód ciężarowy) i przyczepy lub naczepy (niezależnie od tego, czy znajduje się na niej ładunek czy nie). W niniejszej sprawie skarżący poruszał się zespołem pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej powyżej 3,5 t. Z ustaleń kontrolujących wynikało, że został naruszony przez kierowcę obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., co skutkowało nałożeniem na kierującego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalający na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści sic w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ podkreślił, że obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, tzw. viaBOX. Brak zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po drogach wskazanych w ww. załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., skutkuje tym, iż oplata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe kierujący pojazdem, niezaopatrzony w urządzenie viaBOX nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Stosownie bowiem do art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a więc niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślenia wymaga, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Stosownie zaś do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem ponad trzyletni okres vacatio legis. Strona miała zatem wystarczający czas na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że otrzymał karę stanowiącą wielokrotność 3000 zł, organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej kierującemu pojazdem samochodowym wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Wskazany przepis stanowi, że kara przewidziana w ustawie należna jest za każdy przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czterema przejazdami po odcinkach płatnych dróg krajowych. Wobec powyższego słuszne było wymierzenie kary trzy razy po 3000 zł za każdy z odcinków.

Zdaniem organu, zarzut skarżącego, którego zdaniem to jego pracodawca nie wyposażył kierującego pojazdem w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych jest bezzasadny. Obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznym jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. W takiej sytuacji kierujący nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna, a w przypadku wydania polecenia przez pracodawcę powinien odmówić jego wykonania jako sprzecznego z prawem. Inaczej naraża się na konsekwencje wymierzenia kary pieniężnej.

Twierdzenie skarżącego jakoby z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych (...) wynikało, że ich uiszczanie jest wprost przewidziane jedynie dla przedsiębiorców jest nieuzasadnione. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia przez użytkownika należy rozumieć podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej. W myśl przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty jest "korzystający z dróg publicznych". Zatem przepisy u.d.p. oraz powyższego rozporządzenia nie określają podmiotu obowiązanego do uiszczania opłaty przez wskazanie jego cechy szczególnej jaką byłoby prowadzenie działalności gospodarczej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Z pism K. Sp. z o.o. z dnia (...) i (...) lutego 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że za ww. przejazd opłata elektroniczna nie została uiszczona, gdyż klient nieposiadający umowy w systemie viaToll nie ma możliwości w inny sposób uiszczenia opłaty elektronicznej. K. Sp. z o.o. jest podmiotem odpowiedzialnym za obsługę krajowego systemu poboru opłat. Skoro zaś podmiot odpowiedzialny za obsługę powyższego systemu ustalił, że opłata nie została uiszczona, to należy dać wiarę tej informacji pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1)

przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ I instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 3.000 zł, za każdy płatny odcinek drogi krajowej, kierującemu pojazdem skarżącemu, który poruszał się po drodze krajowej pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej;

2)

naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. naruszenie zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 256/13 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 737 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną.

W uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że zarówno ustawa o drogach publicznych jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. określają drogi płatne lub ich odcinki za przejazd którymi należy wnieść stosowną, indywidualnie naliczoną opłatę elektroniczną (zależną m.in. od rodzaju pojazdu samochodowego). Z tego względu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia czterech odrębnych przepisów (norm) prawnych - wielokrotny przejazd bez wniesienia opłaty elektronicznej - co uzasadnia stanowisko, że każde z tych naruszeń stanowi odrębną sprawę administracyjną, która powinna być załatwiona odrębną decyzją administracyjną. Stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącego, dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej stanowiącej wielokrotność (mnożnik) wyodrębnionych w powołanym rozporządzeniu odcinków drogi, za które nie została uiszczona opłata. Jednakże Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 13i ust. 6 u.d.p., minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej został zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, 2) szczegółowych wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3, 3) daty udostępnienia europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2. Sąd I instancji podniósł, że jego zdaniem przepisy objęte delegacją nie zostały dotychczas wydane, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Wskazał, że zarówno w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w innych przepisach wykonawczych stanowiących źródło prawa obowiązującego w RP nie zostały określone szczegółowe wymagania techniczne i operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz dla stosowanych w tym procesie urządzeń. Sąd podniósł również, że jakkolwiek nie może nie zgodzić się z wyodrębnieniem w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów odcinków autostrady A4, na których ma być pobierana opłata elektroniczna, to jednak zauważa, że egzekucja tych opłat, za każdy wyodrębniony odcinek, w oparciu o dane uzyskane ze stacji kontrolnych (bramownic), nie ma wystarczających podstaw w obecnym porządku prawnym RP.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów dotyczącego określenia podmiotu odpowiedzialnego za spowodowanie naruszenia, Sąd wskazał, że w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., w którym jest mowa o obowiązanych do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych, obowiązek ten ustawa odnosi do korzystających z dróg publicznych. Natomiast z art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., stanowiącego o karach za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, jednoznacznie wynika, że kary te nakłada się na kierującego pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z kolei w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek krajowego Funduszu Drogowego mowa jest o użytkowniku.

Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że organ nie udowodnił w niewątpliwy sposób, że nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał natomiast zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt 256/13, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi strony ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił zarówno naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tekst jedn.: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) a także naruszenie przepisów prawa materialnego (tekst jedn.: art. 13 ust. 1 pkt 3, 13 hc ust. 1, art. 13i, art. 13k ust. 1 pkt 1, § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2011 r.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1844/13 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od M. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego propozycja Sądu I instancji odnośnie rozstrzygnięcia rysujących się na ich tle spornych zagadnień, a mianowicie po pierwsze wymogów technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń w relacji do dopuszczalności nakładania kar pieniężnych, po drugie zaś podmiotu odpowiedzialnego za przejazd po drodze płatnej lub jej odcinku, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, nie jest prawidłowa. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby przepisy ustawy o drogach publicznych uzależniały możliwość oraz dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty od wymogów technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń, których to wymogów prawodawca nie określił. Przepisy art. 13i ust. 2 i 6 u.d.p. dedykowane zostały stanowi rzeczy mającemu nastąpić w przyszłości a związanemu z koniecznością dostosowania wprowadzanego nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. systemu elektronicznego poboru opłat do wymogów interoperacyjności z innymi tego typu rozwiązaniami funkcjonującymi w UE w celu wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz decyzji Komisji Europejskiej z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych (2009/750/WE). Poza tym niesporna jest okoliczność, że w pojeździe, którym poruszał się skarżący nie było zamontowanego urządzenia służącego elektronicznemu poborowi opłat. Z tego powodu również NSA stanowisko Sądu I instancji uznał za nieracjonalne. Argument, przedstawiany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako istotny z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji mógłby być bowiem ewentualnie rozważany wyłącznie w sytuacji, gdy zamontowane w pojeździe urządzenie bez zawinienia czy jakiegokolwiek innego przyczynienia się jego użytkownika, działało wadliwie a wadliwość ta miała bezpośredni wpływ na prawidłowość wskazania przez system, że nie doszło do uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się też z twierdzeniem sądu I instancji, że organ administracji wadliwie wskazał adresata decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty. Z treści przepisu 13k ust. 1 u.d.p. wynika, że kara pieniężna nakładana jest na kierującego pojazdem samochodowym. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia aby decyzję o nałożeniu tej kary kierować do innego niż tak określony, podmiotu. Zatem organ administracyjny nakładając karę pieniężną na skarżącego, który w danym dniu kierował pojazdem nie naruszył prawa materialnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. Sąd uznał skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn dla których sąd I instancji pierwotnie rozpoznając sprawę uchylił zaskarżoną decyzję i które to przyczyny, jako zarzuty kasacyjne, były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja, w ocenie sądu ponownie rozpoznającego sprawę, narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z ustalonego i niekwestionowanego przez stronę stanu faktycznego w sprawie potwierdzonego protokołem kontroli nr wynika, że kierujący pojazdem tj. M. P. w dniu (...) października 2011 r. o godz. (...) poruszał się po odcinku płatnym A-4 Zgorzelec (granica państwowa) - Bielany Wrocławskie bez posiadania w pojeździe zainstalowanego urządzenia do elektronicznego poboru opłat (viaBOX), tym samym bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Zespół pojazdów, którym kierował skarżący przekraczał 3,5 tony zaś odcinek drogi, którym się poruszał został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433). W myśl obowiązującego w dacie kontroli art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy i naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W niniejszej sprawie stwierdzone zostało, że należna opłata nie została uiszczona, albowiem w pojeździe nie było zamontowane urządzenie Viabox, z tego względu nałożenie kary pieniężnej na skarżącego w wysokości 3000 złotych w świetle art. 13k ust. 1 pkt 1 było w pełni uzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., że przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13I ust. 1 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl art. 13I ust. 1 pkt 2 u.d.p. - do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Z protokołu kontroli nr (...) wynika, że w dniu (...).pażdziernika 2011 r. odnotowano brak opłaty elektronicznej za następujące przejazdy wykonywane przez skarżącego, a mianowicie o godzinie (...) i (...) po autostradzie A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie.

Zdaniem Sądu organ niewłaściwie zakwalifikował przejazdy o godzinie (...) oraz o godzinie (...) jako dwa odrębne przejazdy, za które wymierza karę w wysokości po 3000 złotych. Wspomniane przejazdy odbyły się po tej samej autostradzie A4 na tym samym odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie. Przejazdy te różniły się tylko godziną oraz numerem bramownicy. Za te dwa przejazdy zostały nałożone na skarżącego dwie kary pieniężne w wysokości po 3000 zł Z urzędu należy zaznaczyć, że skarga M. P. na decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za przejazd w dniu (...) pażdziernika 2011 r. godzinie (...) na autostradzie A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/WA 1440/15 i wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. oddalona.

Według oceny Sądu nieuprawniony jest przyjęty przez organ sposób rozumienia ww. przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. nie jest, zdaniem Sądu dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni tego rodzaju przepisu.

Tak więc w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13h ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakładając na skarżącego dwukrotnie karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej.

Uwzględniając przedstawione argumenty, uprawnionym jest wniosek, że wykonywany w dniu (...) października 2011 r. przez M. P. przejazd płatnym odcinkiem autostrady A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie był (jednym) przejazdem stanowiącym jeden czyn, który podlegał jednej karze pieniężnej w związku z brakiem uiszczenia za ten przejazd opłaty elektronicznej. Tym samym, fakt zarejestrowania tego przejazdu, charakteryzującego się cechą jednorodności, przez dwie bramownice usytuowane w dwóch różnych punktach tego samego płatnego odcinka autostrady nie uzasadniał dwukrotnego wymierzania kary pieniężnej za ten jeden przejazd. Ustawodawca konsekwentnie operuje terminem "przejazdu", a nie "przejazdów", odnoszonego do terminu "drogi lub jej odcinka" - że jej celem jest penalizowanie określonego przepisem obowiązującego prawa zachowania, a mianowicie wykonania przejazdu określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty za ten przejazd. Chodzi więc o konkretne zachowanie, stanowiące konkretny i jeden czyn. Cechę jednorodność tego czynu, ponad wszelką wątpliwość, rozpatrywać zaś należy z punktu widzenia lokowania danego przejazdu w konkretnej przestrzeni czasu i miejsca jego wykonywania. Tym samym, z oczywistych względów, ustalanie cechy jednorodnego charakteru przejazdu nie może pomijać takich jego elementów, jak zwłaszcza przejazd daną drogą krajową lub jej płatnym odcinkiem oraz czas przejazdu. (por wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. II GSK 1588/13).

Dlatego też zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 20 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.