Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 października 2007 r.
VI SA/Wa 1375/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Grzelak, Olga Żurawska-Matusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) stycznia 2007 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek C. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. Niepodległości rej. ul. Domaniewskiej na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. pod nośnik reklamy o pow. 18 m-. Co do warunków zajęcia pasa drogowego wnioskowano o określenie ich w tym samym zakresie, jak ustalonych w załączniku do decyzji (...).

Dyrektor ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich w W., działając na podstawie upoważnienia Prezydenta (...) W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia (...) marca 2007 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego Al. Niepodległości rej. ul. Domaniewskiej o pow. 8,64 m-pod nośnik reklamy o pow. 18 m-. na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 9 marca 2007 r. odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 10 marca 2007 r. oraz ustalił opłatę za trzydzieści siedem dni zajęcia pasa drogowego na kwotę 1.465,20 zł. Decyzji w punkcie odmawiającym zajęcia pasa drogowego od dnia 10 marca 2007 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podano, że uprzednie zezwolenie wygasło z dniem 31 stycznia 2007 r. Rozpatrując sprawę o wydanie kolejnego zezwolenia, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) organ stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wziął pod uwagę fakty powszechnie znane o wzroście natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. Ruch ten w latach 2004 r. - 2005 r. posiada przyrost na poziomie 6-7% z tendencją wzrostową generując wzrost wypadków drogowych na poziomie 8,8%. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. W opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzącego pojazd. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. Natomiast przy prędkości 70 km/godz. odpowiednio 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. W miejscu posadowienia reklamy natężenie ruchu drogowego w szczycie popołudniowym wynosi 1410 pojazdów na godzinę, a zgodnie z opinią Instytutu w miejscach, w których natężenie ruchu drogowego przekracza wielkość 1400 pojazdów na godzinę, reklamy należy likwidować. W tym miejscu organ podkreślał, iż w Al. Niepodległości ma nastąpić stała zmiana organizacji ruchu w zakresie podniesienia limitu prędkości pojazdów z 50 km/godz. do 70 km/godz. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się w odległości 17 m od przystanku autobusowego, natomiast w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nie powinno zezwalać się na umieszczenie takiej reklamy w odległości mniejszej niż 30 m. Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Zezwolenie na dalsze, czasowe funkcjonowanie reklamy podyktowane było tym, by w okresie wskazanym w decyzji strona mogła reklamę usunąć.

Od decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez sporządzenie jej przez osobę nieposiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane i art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych.

Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu niezłożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie miało podstaw w świetle art. 108 § 1 k.p.a., albowiem nie występowało realne zagrożenie o jakim mowa w tym przepisie. Za niezrozumiałe skarżąca uznała stanowisko organu, iż zagrożenie takie nastąpi dopiero po 9 marca 2007 r. i jakie to okoliczności zaistnieją po tej dacie powodujące powstanie tego zagrożenia. Zdaniem spółki nośnik reklamowy nie powodował powstania zagrożenia wcześniej, zatem nie będzie go powodował również w okresie objętym wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji nie podano konkretnych dowodów na stwierdzenie zagrożenia dla kierowców reklamą skarżącej. W treści uzasadnienia decyzji nie wskazano również jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Opinię podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Opinia nie ma nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe określane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace stadialne". Tymczasem z treści opinii nie wynika by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń.

W ocenie skarżącej, powszechnie jest wiadome, iż przyczyną wypadków jest przede wszystkim nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów ruchu drogowego i prowadzenie pojazdów pod wpływem alkoholu. Natomiast rozproszenie uwagi kierowcy przez przedmiotową reklamę powinno zostać przez organ konkretnie wykazane, gdyż to na co powołuje się organ administracji, to ogólniki i uśrednione dane, obejmujące całą W.

Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżąca podnosiła, iż organ administracji wydaje zezwolenia innym inwestorom, których nośniki reklam funkcjonują na ulicach W. i organ administracji nie uważał za uzasadnione cofnąć zezwolenia tym przedsiębiorcom. W tym miejscu zwrócono uwagę na reklamy firmy CLEAR CHANNEL, która spółka ta umieszcza na słupach oświetleniowych i na wiatach przystanków komunikacji miejskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym punktu pierwszego dotyczącego określenia końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, punktu drugiego, trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłat, orzekając o końcowym terminie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 30 kwietnia 2007 r. Punktowi drugiemu nadano brzmienie "uchylony". Punktowi trzeciemu nadano brzmienie "uchylony" oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 3.524,40 zł W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja załatwiała sprawę pozytywnie, aczkolwiek jedynie w części, co do wnioskowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Organ ten bowiem uznał, że słuszny interes strony przemawia za udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez okres od dnia 1 lutego do dnia 9 marca 2007 r., tj. przez czas prowadzenia postępowania administracyjnego. Działanie organu miało na celu uchronienie strony od konieczności uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Mając na uwadze takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy orzekł w sprawie reformatoryjnie, przedłużając okres zajęcia pasa drogowego do dnia żądanego we wniosku.

C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia decyzji i wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podkreślono, iż decyzję otrzymano w dniu 2 lipca 2007 r. oraz zarzucono jej naruszenie art. 35 w związku z art. 7 k.p.a. i art. 7 w związku z art. 104 § 2 k.p.a.

W ocenie skarżącej decyzja Dyrektora ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich w W. została wydana bez umocowania, dlatego żądano również uchylenia tej decyzji.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Kolegium została stronie doręczona po dwóch miesiącach od daty zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kolegium rozpoznało sprawę z naruszeniem art. 35 k.p.a., czym naruszyło interes strony, która może być obecnie pociągnięta do odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres od 30 kwietnia 2007 r. do dnia otrzymania decyzji.

Zarzucono nierozpatrzenie zarzutów dotyczących opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W tym zakresie spółka ponownie podkreślała, iż opinia ta, z uwagi na jej sporządzenie przez osobę, która nie była umocowana do reprezentacji Instytutu oraz z uwagi na brak walorów dokumentu naukowego, nie mogła być uwzględniona przez organ jako rodzaj dowodu o walorach, który mu nadano.

Żądanie wstrzymania zaskarżonej decyzji motywowano koniecznością poniesienia znacznych kosztów oraz zawartymi kontraktami, które skutkiem wydania decyzji spółka będzie musiała wypowiedzieć. Spowoduje to dla niej dodatkowe koszty, a jednocześnie brak wpływu z reklam, na które liczyła w związku kampanią wyborczą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. - tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Stąd zarzut skarżącej o braku waloru dowodu opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w (...) W. Sąd uznał za nietrafny.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w (...) W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych. Organ oparł się też na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w Al. Niepodległości rej. ul. Domaniewskiej w popołudniowym szczycie, opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w (...) W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego okresu funkcjonowania zezwolenia.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyka, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjąć za pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a niezwiązane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Organ administracji, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc mieć na uwadze, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, nie powinien budzić wątpliwości. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał na uwadze następcze skutki dla spółki wynikające z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż w konsekwencji wydania decyzji przez organ odwoławczy, spółka otrzymała zezwolenie na wnioskowany okres. Istotnie organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad z art. 35 k.p.a., co było zarzutem skargi, jednakże, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, zakreślone żądaniem skarżącej zawartym we wniosku z dnia 19 stycznia 2007 r.

Spółka żądała udzielenia zezwolenia do dnia 30 kwietnia 2007 r. i w rezultacie otrzymała zezwolenie na wnioskowany okres, a sprawa dotyczy wyłącznie wniosku zakreślającego ten termin. Z powyższą datą jej zezwolenie wygasło co zobowiązywało skarżącą do usunięcia się z dniem 30 kwietnia 2007 r. z zajmowanego pasa drogowego. Ewentualne kwestie zajmowania pasa drogowego po dniu 30 kwietnia 2007 r. bez zezwolenia lub żądanie strony o udzielenie zezwolenia na dalszy okres po tej dacie nie mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu w tej sprawie, gdyż granice sprawy zakreślały decyzje w niej wydane, w tym decyzja ostateczna z dnia 31 maja 2007 r.

Organ pierwszej instancji działał na podstawie upoważnienia Prezydenta (...) W. z dnia 6 grudnia 2006 r. i był, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, należycie umocowany. Za takim rozumieniem skuteczności kwestionowanego przez skarżącą pełnomocnictwa przemawia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/2007). Trybunał podnosił, iż proces wygaśnięcia mandatu, skutkiem nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego, między innymi przez prezydenta miasta, nie sprowadza się wyłącznie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.), który został uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP. Jak podkreślał bowiem, to Rada ocenia i rozstrzyga o tym, że zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Natomiast ustalenie konsekwencji tego stwierdzenia nie jest objęte tym rozstrzygnięciem, ponieważ następuje z woli ustawodawcy. Faktem jest natomiast to, że Rada (...) W., oceniając złożenie oświadczenia majątkowego przez Prezydenta nie przyjęła, że wystąpiła przesłanka z art. 26 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, skutkiem czego uznała, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanego mandatu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.