Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 października 2007 r.
VI SA/Wa 1374/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka.

Sędziowie WSA: Ewa Marcinkowska (spr.), Zbigniew Rudnicki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 19 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację w pasie drogowym ul. B. w rej. ul. P. urządzenia reklamowego o powierzchni 36 m2 na okres od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r.

Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym ww. reklamy na okres do dnia 31 stycznia 2007 r.

Rozpoznając niniejszy wniosek Dyrektor d/s Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich, działający w imieniu Prezydenta (...) W., decyzją z dnia (...) marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) i art. 104 k.p.a. oraz Uchwały Nr (...) Rady (...) W. z dnia (...) marca 2005 r., w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze (...) W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (...), poz. 2036) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) - ul. B. w rej. ul. P. o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 6 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 7 marca 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w (...) W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiary.

W oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ wskazał, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Na poparcie tych argumentów organ wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Organ podkreślił jednocześnie, że pas drogowy ulicy B. pełni ważną rolę w układzie drogowym (...) W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Ponadto wnioskowana reklama usytuowana jest w odległości 10 m od przystanku autobusowego, a jej odległość od krawędzi jezdni wynosi 4 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na uwadze organ doszedł do wniosku, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

C. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP tj. konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa.

W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta Miasta (...) W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta Miasta (...) Warszawy (...) w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 1 lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 6 marca 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji (...) w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od dnia 1 lutego do dnia 7 marca 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. B. oraz ul. P. w W., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma ponadto waloru dokumentu naukowego. Brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Zarzucono ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia (...) maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 30 kwietnia 2007 r.; nadało punktowi drugiemu brzmienie: "uchylony"; nadało punktowi trzeciemu brzmienie "uchylony"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 7.048,80 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) podkreśliło, że organ I instancji mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony w części załatwił pozytywnie wniosek skarżącej udzielając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego do dnia 6 marca 2007 r. Działanie w interesie strony oznacza w tym przypadku uchronienie jej przed koniecznością uiszczenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Powołane przez organ I instancji zasady powinny być respektowane także przez organ odwoławczy, a więc zasadnym było orzeczenie przez SKO w przedmiotowej sprawie reformatoryjnie i przedłużenie okresu zezwolenia do czasu doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Z uwagi jednak na to, że sprawa rozpoznawana jest w drugiej instancji po terminie, na który strona wnioskowała wydanie zezwolenia, czyli po dniu 30 kwietnia 2007 r. zezwolenie obejmuje pełny okres wskazany we wniosku tj. od dnia 1 lutego do dnia 30 kwietnia 2007 r. W związku z tym koniecznym było ustalenie nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, a jednocześnie organ odwoławczy uchylił klauzulę nadającą zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W skardze na tę decyzje skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. C. Spółka z o.o. zarzuciła organowi naruszenie:

-

art. 35 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., wskutek czego nie uwzględniono czasu rozpoznania przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy administracyjnej, obejmującego okres od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 2 lipca 2007 r.;

-

art. 7 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO zarzutu dotyczącego wadliwego oparcia decyzji w I instancji na materiale dowodowym w postaci opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej.

Skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie został objęty pozwoleniem na zajęcie pasa drogi w okresie rozstrzygania przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy administracyjnej, w części obejmującej okres od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 2 lipca 2007 r. (data doręczenia decyzji organu odwoławczego). SKO jako organ II instancji, rozpoznawało przedmiotową sprawę przez okres ponad 2 miesięcy, a więc z rażącym uchybieniem terminu z art. 35 k.p.a., co w świetle judykatury i doktryny stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego istotnie wpływające na wynik sprawy. Powyższe działanie organu skutkuje zaś dla skarżącej brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogi i funkcjonowanie w nim urządzenia reklamowego w wyżej wskazanym okresie implikujące możliwością nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotowa kara obejmowałaby okres od dnia 1 maja do dnia 2 lipca 2007 r.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w treści zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania w przedmiocie braku mocy dowodowej Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument organ I instancji przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Przedmiotowa opinia podpisana została przez pracownika Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego mgr inż. (...). Zdaniem skarżącej osoba ta nie posiada uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, co wynika z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388) oraz przepisu § 4 pkt 1) Statutu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Wobec tego przyjąć należy, iż przedmiotowa opinia nie stanowi aktu woli, ani wiedzy Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i nie ma waloru dokumentu naukowego. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii tej dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Ma ona charakter dokumentu pseudonaukowego, razi subiektywnością charakterystyczną dla ekspertyzy wykonanej na "zamówienie" i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie. Do zarzutów tych SKO nie ustosunkowało się jednak w zaskarżonej decyzji, a w związku z tym należy postawić organowi odwoławczemu zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy, co do jej istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że zaskarżona decyzja w całości uwzględnia wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. Okres po dniu 30 kwietnia 2007 r. nie był natomiast objęty wnioskiem strony, a więc nie był przedmiotem rozpoznania przez organ.

Skarżąca w dniu 12 października 2007 r. nadesłała do Sądu pismo procesowe do którego załączyła cztery zdjęcia urządzeń reklamowych konkurencyjnych wobec niej firm umieszczone w pasach drogowych ulic na terenie (...) W. (w tym w ciągu komunikacyjnym ulicy B.) oraz opracowanie - Polskie Badania Outdooru, (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, a więc decyzji na podstawie których skarżąca uzyskała, zgodnie z jej wnioskiem, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. P. w celu umieszczenia urządzenia reklamowego na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.

Rozstrzygniecie to jest korzystne dla strony i uwzględnia jej żądania w całości. Rozpoznając skargę Sąd miał zatem na uwadze, że stosowanie do przepisu art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z unormowaniem tym koresponduje zaś treść przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a., w myśl którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepisy te realizują na gruncie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zasadę zakazu reformationis in peius - czyli zakazu pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie.

Należy przy tym podkreślić, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia strona występuje więc za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Postępowanie o wydanie zezwolenia może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia wniosku przez podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ nie może, działając "z urzędu", udzielić stronie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Za absolutnie nieuzasadniony należy w związku z tym uznać zarzut skargi, że organ powinien, działając z urzędu, udzielić skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres nie objęty wnioskiem strony tj. od dnia 1 maja do dnia 2 lipca 2007 r., kiedy trwało postępowanie przed organem odwoławczym (do dnia doręczenia stronie decyzji SKO).

Przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie był wniosek strony z dnia 19 stycznia 2007 r., który dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. P. od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. i ostatecznie wniosek ten został uwzględniony w całości, co wynika z treści osnowy decyzji SKO. Zważywszy zaś, że - w ocenie Sądu - w sprawie brak podstaw do postawienia zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności, Sąd obowiązany był w tej sytuacji skargę oddalić.

Sąd chce jednocześnie podkreślić, że zgodnie z treścią przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych to nie organ powinien dowodzić w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, że reklama stanowi zagrożenie, lecz strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez mgr inż. (...) nie miały więc znaczenia dla oceny decyzji organu, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Na stronie ciążył natomiast obowiązek wykazania, że udzielenie jej zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu, jest szczególnie uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.