Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 707192

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 czerwca 2010 r.
VI SA/Wa 1237/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Frąckiewicz, Jolanta Królikowska-Przewłoka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia M. B. (dalej strona, skarżący) licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, iż M. B., po terminowym wniesieniu odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...), cofającej licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, pismem uzupełniającym wystąpił o zawieszenie postępowania odwoławczego w tej sprawie, ponieważ złożył wniosek o zatarcie skazania go prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) lutego 2007 r., sygn. akt (...) za przestępstwo z art. 209 k.k.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia (...) lutego 2009 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, stwierdzając, iż brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w myśl art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. Od powyższego postanowienia M. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż przed Sądem Grodzkim w (...) toczy się sprawa o zatarcie skazania i jego zdaniem rozstrzygnięcie Sądu w tej sprawie stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależne jest rozstrzygnięcie jego sprawy dotyczącej cofnięcia licencji. Rozpoznając sprawę ponownie, Komendant Główny Policji wskazał, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, a w szczególności wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej - co do jej istoty - staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Waloru zagadnienia wstępnego w sprawie cofnięcia stronie licencji nie ma okoliczność, że ubiega się ona o wcześniejsze zatarcie skazania za popełnienie przestępstwa z art. 209 k.k. Organ administracji publicznej wydaje bowiem decyzję administracyjną na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dacie rozstrzygnięcia sprawy, a ten jest w przypadku skarżącego bezsporny - w obrocie prawnym znajduje się bowiem wyrok sądu powszechnego, potwierdzający fakt popełnienia przez stronę przestępstwa umyślnego, za co została jej wymierzona określona kara, a skazanie to nie uległo zatarciu. Zatem okoliczność, iż strona podjęła starania, aby wyeliminować skutki prawne tego wyroku nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest to bowiem problem prawny, bez którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd nie jest możliwe wydanie decyzji, a jedynie sfera ustaleń faktycznych.

Organ wskazał również, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 k.p.a., bowiem w myśl tego przepisu organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem postępowanie w sprawie cofnięcia stronie licencji toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony. Zatem nie został spełniony jeden z warunków w przywołanym przepisie wymieniony, co na podstawie tego przepisu prawa czyni niemożliwym pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Wymogi te muszą bowiem być spełnione łącznie.

Na powyższe postanowienie M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o zmianę zaskarżonego postanowienia, wskazywał, iż Sąd Rejonowy w (...) Sąd Grodzki pozytywnie zaopiniował jego wniosek o ułaskawienie. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny do rzetelnego rozpoznania sprawy. Natomiast postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania o ułaskawienie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

W oparciu o rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy zawieszenia postępowania można podzielić na obligatoryjne (art. 97 § 1) i fakultatywne (art. 98 § 1). Zawieszenie postępowania zależne od woli strony oparte zostało na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Podlega ona podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze, wola tej strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wyrażona we wniosku o zawieszenie postępowania nie jest wyłączną przesłanką zawieszenia postępowania. Organ musi bowiem zbadać, czy występują także inne przesłanki zawieszenia, wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. Po drugie, zawieszenie postępowania pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej.

Dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została w świetle art. 98 § 1 k.p.a. od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek:

1.

postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony;

2.

postępowanie administracyjne toczy się;

3.

o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte;

4.

inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania;

5.

zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu.

Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu, a zatem nie została spełniona pierwsza ze wskazanych powyżej przesłanek. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że brak było możliwości zastosowania powyższego przepisu i zawieszenia w oparciu o niego postępowania w sprawie.

Art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Sytuacje przewidziane w pkt 1-3 tego przepisu nie mogły znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie zaistniały okoliczności faktyczne w nich przewidziane. Punkt czwarty tego paragrafu stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny (Wróbel A. Zakamycze 2005 Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

Zagadnienie wstępne nie może natomiast stanowić wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skarżący został bowiem skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) lutego 2007 r. (sygn. akt (...)), który uprawomocnił się skutkiem wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w (...) w dniu (...) lipca 2007 r. (sygn. akt (...)). M. B. został skazany na karę 12 miesięcy ograniczenia wolności za przestępstwo przeciwko rodzinie i opiece.

Zgodnie więc z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2.

W myśl art. 26 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia może ubiegać się osoba, która nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne, a do takiej kategorii przestępstw należy popełnione przez skarżącego. M. B. jest pracownikiem ochrony fizycznej drugiego stopnia i do niego, zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, ma również zastosowanie wymaganie niekaralności za przestępstwo umyślne, określone w art. 26 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji miał zatem wszelkie warunki określone stanem faktycznym do prowadzenia postępowania o cofnięcie licencji. Nie musiał w szczególności czekać na rozstrzygnięcie sądu powszechnego co do wniosku o wcześniejsze zatarcie skazania, albowiem orzeczenie w tym przedmiocie nie było konieczne do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. Jak wyraził to bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2004 r. (sygn. akt I SA 1102/02), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie podziela, w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie administracyjne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne.

Godzi się także zauważyć, iż w dacie orzekania przez Sąd, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia także z tej przyczyny, że już w dniu (...) lipca 2009 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję ostateczną, cofającą M. B. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. W tej sytuacji organ administracji nie mógłby zawiesić postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, albowiem dopuściłby się rażącego naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 1999 r. - sygn. akt IV SA 1444/97).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ zasadnie ocenił, iż w sprawie niniejszej brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania i wniosku skarżącego w tym zakresie nie uwzględnił. Dlatego też Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.