VI SA/Wa 106/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3061731

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. VI SA/Wa 106/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek.

Sędziowie WSA: Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.), Pamela Kuraś-Dębecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Y. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") z (...) listopada 2019 r. znak: (...). Skarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania (...) S.A. z siedzibą w (...) (dalej: "skarżąca", "strona", "producent" lub "spółka"), utrzymał w mocy decyzję własną z (...) września 2019 r. znak: (...) w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 40 000 (czterdzieści tysięcy) zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym - płyty styropianowe (...), o gr. 100 mm ("płyty styropianowe"), który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

W uzasadnieniu decyzji z (...) września 2019 r., jak i z (...) listopada 2019 r. organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W toku kontroli wyrobów budowlanych przeprowadzonej w dniach 4-21 czerwca 2018 r. u sprzedawcy, tj. (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...), miejsce kontroli: (...), ul. (...), osoby upoważnione przez GINB dokonały m.in. kontroli płyt styropianowych wyprodukowanych przez skarżącą. W trakcie kontroli kontrolujący pobrali próbkę do badań powyższego wyrobu budowlanego.

Postanowieniem (...) czerwca 2018 r., wydanym na podstawie art. 22c ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (w wersji na dzień wydania tego postanowienia nadanej jej tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1570 z późn. zm., natomiast na dzień wydania skarżonej decyzji w wersji nadanej jej Dz. U. z 2019 r. poz. 266, obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 215, dalej jako "uwb"), GINB zabezpieczył przed dalszym przekazaniem 14 000 opakowań kontrolowanego wyrobu budowlanego, tj. płyt styropianowych.

Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli z 21 czerwca 2018 r., w którym wskazano, że na płytach styropianowych umieszczono oznakowanie CE wraz z informacjami towarzyszącymi. W trakcie kontroli sprzedawca przedstawił deklarację właściwości użytkowych nr (...) z 3 sierpnia 2017 r.

Organ wskazał, iż badanie pobranej próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Polskiemu Centrum Badań i Certyfikacji S.A. z siedzibą w (...), Oddział Badań i Certyfikacji w (...), Laboratorium Wyrobów Budowlanych ("PCBiC"), które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr (...), wydanie 1, z 11 lipca 2018 r. Ze sprawozdania tego wynika, iż przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych uwb, albowiem nie posiada on właściwości, która spełniałaby zadeklarowane przez producenta naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, GINB pismem z 4 września 2018 r. zawiadomił kontrolowanego sprzedawcę oraz producenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego - płyt styropianowych, wyprodukowanego przez stronę, niespełniającego wymagań określonych w uwb. Jednocześnie organ poinformował o możliwości składania w sprawie wyjaśnień oraz zapoznania się z aktami.

Producent pismem z 7 listopada 2018 r. poinformował o wycofaniu ww. wyrobu od kontrolowanego sprzedawcy. Jednocześnie wyjaśnił, że niespełnienie przez kontrolowany wyrób deklarowanej właściwości użytkowej, tj. naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu było wynikiem zatkania dysz parowych barwnikiem, co doprowadziło do zmniejszenia parametrów wytrzymałościowych płyt styropianowych z danej partii. Strona wskazała, iż usterka została usunięta, zaś odebrane od sprzedawcy płyty zostały poddane recyklingowi.

W związku z powyższym, upoważnieni pracownicy GINB przeprowadzili w dniach 15-19 grudnia 2018 r. kontrolę doraźną u sprzedawcy. W toku kontroli stwierdzono, iż wyrób budowlany: tj. przedmiotowe płyty styropianowe, poza jednym opakowaniem stanowiącym próbkę kontrolną ww. wyrobu, został wycofany w ilości zabezpieczonej przed dalszym przekazywaniem.

Pismem z 7 lutego 2019 r. GINB zwrócił się do kontrolowanego sprzedawcy o zajęcia stanowiska w kwestii, czy zamierza wystąpić o przebadanie zabezpieczonej próbki kontrolnej powyższego wyrobu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie sprzedawca pismem z 15 lutego 2019 r. poinformował m.in., że nie będzie występować z wnioskiem o przebadanie próbki kontrolnej wyrobu budowlanego, tj. płyt styropianowych.

Natomiast producent w piśmie z 18 lutego 2019 r. wskazał m.in., że po zwolnieniu próbki kontrolnej, zostanie ona niezwłocznie wycofana z obrotu.

GINB pismem z 7 marca 2019 r. zwolnił próbkę kontrolną wyrobu budowlanego - płyty styropianowe, wyprodukowanego przez stronę, w ilości: 1 paczki, zabezpieczonego u sprzedawcy.

Jednocześnie organ zwrócił się o przedłożenie dowodów potwierdzających wycofanie zwolnionej próbki kontrolnej od kontrolowanego sprzedawcy.

Strona pismem z 25 marca 2019 r. poinformowała o wycofaniu próbki kontrolnej wyrobu budowlanego od kontrolowanego sprzedawcy.

Pismem z 3 kwietnia 2019 r. kontrolowany sprzedawca również poinformował o wycofaniu kontrolowanego wyrobu do producenta.

Producent pismem z 29 kwietnia 2019 r. ponownie poinformował o wycofaniu z obrotu powyższego wyrobu z dniem 22 marca 2019 r. i wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 32 pkt 2 uwb.

Decyzją z (...) maja 2019 r. wydaną na podstawie art. 32 pkt 2 uwb GINB umorzył postępowanie w sprawie wyrobu budowlanego: płyty styropianowe, wyprodukowanego przez skarżącą, niespełniającego wymagań określonych w uwb. Organ podniósł, że producent wycofał z obrotu przedmiotowy wyrób budowlany.

Decyzja stała się ostateczna i prawomocna z dniem (...) czerwca 2019 r.

31 lipca 2019 r. GINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie przez producenta oznakowania CE na wyrobie budowlanym: płyty styropianowe, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Jako podstawę zawiadomienia organ przywołał art. 36b uwb. Jednocześnie GINB poinformował o możliwości składania w sprawie wyjaśnień oraz zapoznania się z aktami.

Pismem z 31 lipca 2019 r. GINB wezwał producenta do wskazania ilości (partii) obejmującej ww. wyrób budowlany, wykazujący niezgodność stwierdzoną badaniami zleconymi przez GINB, z których PCBiC sporządziła sprawozdanie z badań nr (...), wydanie 1, z 11 lipca 2018 r. i przedstawienie stosownych dowodów w tym zakresie, a także o przedstawienie dokumentacji handlowej stwierdzającej ilość wyrobu budowlanego niezgodnego z wymaganiami ustawy dostarczonego przez spółkę w celu dystrybucji lub zastosowania, w ramach działalności handlowej odpłatnie lub nieodpłatnie, wraz z uzasadnieniem, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania.

W odpowiedzi na wezwanie producent w piśmie z 19 sierpnia 2019 r. wskazał m.in., że zakwestionowany wyrób powstał w ramach partii z 28 marca 2018 r. i wynosił 12 paczek (tj. 4,38 m3). Cała partia została dostarczona do (...).

Jak wskazano powyżej, decyzją z (...) września 2019 r., GINB nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 40 000 (czterdzieści tysięcy) zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym - płyty styropianowe, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Od powyższej decyzji strona wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.

Decyzją z (...) listopada 2019 r. GINB, po rozpatrzeniu powyższego wniosku skarżącej, utrzymał w mocy decyzję własną z (...) września 2019 r.

Organ wyjaśnił, że kary pieniężne mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają one motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów.

W związku z powyższym GINB wskazał, powołując się na art. 36b uwb, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł. W myśl zaś art. 36j ust. 1 uwb kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36 h tej ustawy, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie. Dlatego GINB stwierdził, że może nałożyć karę pieniężna na producenta.

Organ wskazał, powołując się na art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie Nr 305/2011"), że zawiera on definicję producenta. W świetle tego przepisu "producent" oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.

Organ, mając na uwadze powyższą definicję, stwierdził, że spółka posiada status producenta.

GINB podał, że 3 sierpnia 2017 r. strona wystawiła dla ww. wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych nr (...).

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, to jest ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych.

Nadto organ wskazał, że w myśl zaś art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 305/2011, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania.

GINB stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 13163:2012+A1:2015 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja, wprowadzoną do zbioru Polskich Norm normą PN-EN 13163+A1:2015-03 o tym samym tytule, powinien on zatem spełniać wymagania określone powyższą specyfikacją techniczną.

GINB podniósł, że producent wystawił 3 sierpnia 2017 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr (...), w której wskazał zastosowaną do oceny zasadniczych charakterystyk normę: EN 13163:2012+A1:2015. Producent zadeklarował m.in. opór cieplny RD 2,75 m2K/W (dla gr. 100 mm), współczynnik przewodzenia ciepła λD 0,036 W/mK, tj. ≤ 0,036 W/mK, wytrzymałość na zginanie na poziomie BS70, tj. ≥ 70 kPa i naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu CS (10)120, tj. ≥ 120 kPa.

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium - PCBiC, na zlecenie GINB, zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowane przez producenta właściwości użytkowe:

- współczynnik przewodzenia ciepła i oporu cieplnego.

- wytrzymałość na zginanie.

Natomiast badanie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu (według normy PN-EN 826:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy ściskaniu) nie potwierdziło deklarowanego przez producenta poziomu.

Organ podniósł, że stosownie do zapisu rozdz. 4.3.4 normy EN 13163:2012+A1:2011 żaden wynik badania naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu nie powinien być mniejszy niż wartość określona dla deklarowanego poziomu podana w Tabl. 3. Natomiast producent zadeklarował poziom CS (10)120, a zatem żaden wynik badań nie powinien być mniejszy niż 120 kPa. Badanie zlecone przez GINB wykazało zaś wyniki: 113,1 kPa, 98,2 kPa, 110,0 kPa, a więc były niższe od zadeklarowanego poziomu - por. sprawozdanie z badań nr 200/T/2018, wydanie 1, z 11 lipca 2018 r.

Dlatego GINB skonkludował, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, która spełniałaby zadeklarowana przez producenta naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu.

W ocenie GINB, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36b uwb.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 36j ust. 3 uwb, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Nadto organ wyjaśnił, że w celu prawidłowego (proporcjonalnego, sprawiedliwego) nakładania kar pieniężnych ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy nakładaniu kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary, należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 uwb, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. L 218 z 13.8.2008, s. 30), dalej "Rozporządzenie Nr 765/2008", który wskazuje funkcje, jakie powinny spełniać kary w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia, kary te powinny być skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą być zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy przedmiotowego rozporządzenia.

Zdaniem organu istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy.

Organ podał, że producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 13163:2012+A1:2015 (por. deklarację właściwości użytkowych Nr (...)), będący jednym z niższych systemów.

Ponadto GINB zwrócił uwagę, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia jednej z czterech deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Jednocześnie zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych wynosi 10,75%.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów uwb jest w badanej sprawie umiarkowany.

GINB zasygnalizował, że przy wymierzaniu kary pieniężnej należy także wziąć pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążająca i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej.

Organ podał, że producent wprowadził do obrotu 12 opakowań przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami uwb (4,38 m3).

Mając to na uwadze, GINB stwierdził, że wysokość kary pieniężnej powinna zostać obniżona.

Następnie organ wskazał, że kolejną dyrektywą wymiaru kary jest uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

W związku z powyższym GINB wyjaśnił, że stosując tę dyrektywę, należy określić, czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów uwb. Należy tutaj rozróżnić sytuacje, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.

Organ wskazał, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB") stwierdził dotychczas nieprzestrzeganie przez producenta przepisów uwb w zakresie takich samych wyrobów: płyty styropianowe (...). W toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: (...),(...), w dniach 14 Iistopada - 18 grudnia 2017 r., nr akt: (...), stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...). Kontrolowany sprzedał wyrób przed zakończeniem kontroli. Jednak z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości (...) WINB przekazał ustalenia kontroli wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego właściwemu ze względu na siedzibę producenta Ponadto organy nadzoru budowlanego stwierdziły nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie innych wyrobów:

- (...) WINB - w toku kontroli przeprowadzonej 15 marca 2018 r. na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...). Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego, współczynnika przewodzenia ciepła oraz naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu).

- (...) WINB - pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...), gr. 100 mm, u sprzedawcy: (...) Sp. z o.o. na podstawie art. 16 ust. 2a uwb. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego).

- (...) WINB - w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...) EPS 80, gr. 30 mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób posiada zadeklarowane właściwości użytkowe. (...) WlNB w wyniku prowadzonego postępowania wydał następnie decyzję, która to nie została przez producenta zaskarżona.

- (...) WINB - na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrał próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...), u sprzedawcy: (...) Sp. z o.o., (...). Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła),

- (...) WINB - w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2018 r., u sprzedawcy: (...) Sp. z o.o., pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...) EPS S, gr. 100 mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła),

- GINB - w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 20-24 lutego 2017 r. u przedsiębiorcy: K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma "(...)" K. P. z siedzibą w (...) stwierdzono nieprawidłowości formalne w zakresie deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...), o gr. 150 mm. Ponadto w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 4 - 21 czerwca 2018 r., u sprzedawcy (...) Sp. z o.o., (...), pobrano próbkę wyrobu budowlanego: (...), o gr. 30mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu).

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, organ stwierdził, że wyroby producenta były wielokrotnie kontrolowane i badane. W toku kontroli stwierdzano nieprawidłowości formalne oraz badania wykazywały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości.

W ocenie organu ww. stwierdzone naruszenia przepisów uwb, dają podstawę do zwiększenia wysokości kary pieniężnej.

Zdaniem GINB, miarkując wysokość kary pieniężnej, należy także wziąć pod uwagę fakt, iż producent po uzyskaniu informacji o niezgodności w zakresie właściwości użytkowych podjął kroki zmierzające do wycofania zakwestionowanego wyrobu budowlanego w obrotu, co pozwoliło na sprawne przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie kontrolowanego wyrobu budowlanego. Ponadto producent brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Takie zachowanie może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary przewidzianej za dane naruszenie.

Jednocześnie organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego producent udzielał odpowiedzi na wezwania organu.

Zdaniem organu stanowi to okoliczność łagodzącą.

GINB stwierdził, mając na uwadze stopień naruszenia przepisów ustawy (umiarkowany), okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), jak również okoliczności łagodzące (współpracę z organami prowadzącymi postępowanie oraz liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy), że nałożona kara pieniężna jest adekwatną do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

Organ wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa, dlatego - w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 18 września 2019 r., podczas gdy ustalona w niej wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą jest nieproporcjonalna do wagi naruszenia przepisów uwb i powinna zostać obniżona,

b. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, że skarżąca dopuściła się umiarkowanego stopnia naruszenia przepisów ustawy, podczas gdy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniał przyjęcie znikomego stopnia naruszenia przepisów ustawy,

c. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji z 18 września 2019 r. w jakiekolwiek części, skutkujące podtrzymaniem kary pieniężnej nałożonej na skarżącą w pełnej wysokości, nieproporcjonalnej do stopnia naruszenia uwb przez skarżącą,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnie art. 36j ust. 3 uwb poprzez:

a. przyjęcie, że stosowanie przez skarżącą 3 systemu oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobu budowlanego stanowi okoliczność uzasadniającą podwyższenie nałożonej na skarżącą kary pieniężnej,

b. przyjęcie, że dyrektywa zawarta w tym przepisie, dotycząca podwyższenia kary pieniężnej z uwagi na poprzednie naruszenia przepisów uwb, obejmuje wszystkie poprzednie naruszenia tej ustawy, jakich dopuściła się skarżąca, niezależnie od okoliczności, jakie im towarzyszyły oraz niezależnie od tego, czy były to naruszenia podobne do zarzucanego skarżącej,

c. nałożenie na skarżącą kary w wysokości nieproporcjonalnej do wagi zarzucanego jej naruszenia przepisów uwb, podczas gdy w przypadku prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy przez GINB oraz uwzględnienia intencji ustawodawcy, nakazującego kierowanie się proporcjonalnością przy nakładaniu kar pieniężnych, wysokość kary nałożonej przez GINB powinna być znacznie mniejsza.

Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, gdyż zarówno skarżąca, jak i organ zgłosili wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Stąd stosownie do art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Następnie Sąd podnosi, iż dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302), zwaną dalej: "p.p.s.a."). Biorąc powyższe pod uwagę, WSA stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja GINB w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 40 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym - płytach styropianowych, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Skarżona decyzja GINB została wydana na podstawie art. 36b uwb, zgodnie z którym "Producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł".

W sprawie nie jest sporne, że strona jest producentem oraz że umieściła oznakowanie CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Bezsporne jest też, iż producent wycofał z obrotu kwestionowany wyrób. Zgodnie z art. 32 pkt 2 uwb "Właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli: (...) niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu (...)". Wobec strony została wydana przez GINB decyzja z (...) maja 2019 r. o umorzeniu postępowania na podstawie przytoczonego powyżej art. 32 pkt 2 uwb.

Skarżąca kwestionuje zatem wyłącznie ustalenia organu w zakresie wysokości nałożonej kary, podnosząc, iż jest ona "niewspółmierna do wagi naruszenia i powinna zostać obniżona" (s. 3 skargi).

Sąd nie podziela powyższych zarzutów strony.

W sprawie bezsporne jest, że wadliwy wyrób budowlany obarczony był wadami poważnymi, trwałymi i nieusuwalnymi na tyle, że sam producent dobrowolnie wycofał wyrób z rynku i poddał go recyklingowi. Poza sporem jest także to, że skarżąca naruszyła przepisy uwb, umieszczając na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych, oznaczenie CE.

Zgodnie z art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W myśl art. 5 ust. 1 uwb wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

Jak wspomniano powyżej, zgodnie z art. 36b uwb, producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie (art. 36j ust. 1 uwb).

W myśl art. 14 ust. 3a uwb GINB może prowadzić postępowania administracyjne w pierwszej instancji na podstawie ustaleń dokonanych w wyniku kontroli. W takim przypadku wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Sąd podnosi, iż w treści art. 36b uwb ustawodawca określił wyłącznie górne granice kar, pozostawiając uznaniu administracyjnymi właściwego organu wysokość nakładanych kar w konkretnym przypadku. W celu prawidłowego ustalenia tej wysokości ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy jej nakładaniu. Ustalając wysokość kary, organ zobowiązany jest uwzględnić w szczególności kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 uwb, tj.: stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu, organ, miarkując wysokość kary, prawidłowo zastosował dyrektywy wymiaru kary określone w treści art. 36j ust. 3 uwb i szczegółowo odniósł się do poszczególnych przesłanek wpływających na zwiększenie lub zmniejszenie wysokości kary pieniężnej. Każda z nich została opisana w uzasadnieniu decyzji, a następnie dokonano podsumowania zastosowanych kryteriów.

Kierując się kryteriami ustawowymi, organ słusznie uznał, że istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy. W przypadku przedmiotowego wyrobu budowlanego producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 13163:2012+A1:2015, będący jednym z niższych systemów. Przedmiotowy wyrób nie spełnia jednej z czterech deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Przyjmując, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanej jest na poziomie 10,75%, organ prawidłowo uznał, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie umiarkowany, a to wpływa na wysokość kary.

Organ uwzględnił również niewielką ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (12 opakowań - 4,38 m3) i wskazał, że przemawia to za obniżeniem kary.

Ustalając wysokość kary, organ wziął ponadto pod uwagę uzyskane od WINB informacje dotyczące nieprzestrzegania przez producenta przepisów uwb w zakresie innych wyrobów budowlanych. Wskazując na stwierdzone nieprawidłowości, GINB podniósł, iż wpłynęły one na zwiększenie wysokości kary pieniężnej.

Jako okoliczność łagodzącą i skutkującą obniżeniem kary organ wziął pod uwagę współpracę producenta z organem wymierzającym sankcję, zarówno w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary, co przyczyniło się do jego szybkiego zakończenia, jak i dobrowolne wycofanie kwestionowanego wyrobu budowlanego z rynku.

Zdaniem Sądu, stopień naruszenia przepisów (umiarkowany), jak również okoliczności łagodzące (dobrowolne wycofanie wyrobu z obrotu oraz współpraca z właściwym organem prowadzącym postępowanie, liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy) oraz okoliczność obciążającą (wielokrotne uprzednie naruszenie przepisów ustawy) powodują, że wysokość kary pieniężnej orzeczona w niniejszym postępowaniu jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż maksymalna kara, która mogła być nałożona w przedmiotowym postępowaniu, to 100 000 (sto tysięcy) zł. Przedmiotowa kara, choć może wydawać się dotkliwa dla producenta, wynosi zatem mniej niż połowę, bo 40% maksymalnej wysokości. A zatem kara nałożona przez GINB w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu mieści się w średnich wysokościach kar.

Sąd podkreśla przy tym, iż kary nakładane przez GINB nie mogą być symboliczne. Kary winny stanowić odczuwalną dolegliwość dla producenta nieprzestrzegającego przepisów prawa, stanowiąc zarówno mechanizm prewencji ogólnej, jak i indywidualnej. Sąd pragnie w tym kontekście powołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, w którym stwierdził on, iż: "(...) karom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim cel prewencyjny, a także restytucyjny, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, (...) celem pierwszoplanowym kar administracyjnych jest funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, następnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna (zob. I. Niżnik-Dobosz, op.cit., s. 136; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska, Warszawa 2012, s. 223, a także M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 100)".

W ocenie Sądu nałożona przez GINB kara w wysokości 40 000 zł spełnia funkcję ochronną w stosunku do porządku administracyjnego.

Skarżąca zarzuca GINB, iż wyjaśniając w decyzji wymiar na nałożonej kary, pomimo otwartego katalogu przesłanek wymienionego w art. 36j ust. 3 uwb, organ uwzględnił jedynie te obciążające stronę. Zarzut ten mógłby być skuteczny, gdyby strona zasadnie wskazała choć jedną z przesłanek, której nie uwzględnił GINB, a które obniżałyby wymiar kary. Spółka jednak tak nie uczyniła, a jej rozważania zawarte w tym zakresie w skardze mają jedynie wymiar polemiczny.

Strona zarzuca, iż organ za okoliczność rzekomo obciążającą spółkę uznał stosowanie przez skarżącą 3 systemu oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych, co miało stanowić okoliczność uzasadniającą podwyższenie nałożonej kary. Zarzut ten należy uznać za chybiony. Wskazać bowiem należy, iż w zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że zastosowany przez producenta system 3 jest jednym z niższych systemów. Nie był on tym samym wzięty pod uwagę jako okoliczność obciążająca (do której zaliczono uprzednie naruszenie przepisów ustawy). Organ, łącząc dwa fakty: niższy system oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych oraz odstępstwo od deklarowanych właściwości na poziomie 10,75%, uznał je łącznie za umiarkowany stopień naruszenia przepisów. Sąd ten pogląd GINB podziela.

Należy także podnieść, iż wbrew twierdzeniem strony organ uwzględnił przekroczenie norm tylko w jednej z czterech badanych właściwości użytkowych płyt styropianowych. Zapewne gdyby przekroczeń tych było więcej, można byłoby mówić nawet o znacznym stopniu naruszenia przepisów, a ten obecnie jest umiarkowany. Opisana powyżej sytuacja jest jednak hipotetyczną, gdyż stopień naruszenia zależy nie tylko od ilości przekroczonych właściwości, ale i od typu tej właściwości i zakresu przekroczenia.

Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, iż odstępstwo od deklarowanych właściwości na poziomie 10,75% nie jest odstępstwem znikomym.

W tym kontekście warto powołać prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2020 r. sygn. VI SA/Wa 107/20 w sprawie zapadłej również ze skargi tego samego producenta, w którym zasadnie Sąd ten stwierdził, że odstępstwo od deklarowanych właściwości na poziomie 13,29% (zresztą w zakresie tej samej właściwości płyt styropianowych, tj. naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu) nie jest odstępstwem znikomym. Z kolei w innym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 10 lutego 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2398/19, również ze skargi tej samej skarżącej, Sąd ten uznał, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest znaczny, gdyż sporny wyrób budowlany nie spełnia trzech z sześciu przebadanych, deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych i wynosi odpowiednio 10,5% (współczynnik przewodzenia ciepła), 7,69% (opór cieplny) oraz 11% (naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu).

Nawet zawarta na s. 8 skargi argumentacja odnośnie poziomu ufności wyniku na poziomie 95% nadal zakłada przekroczenie norm ponad 5%, co przyznaje zresztą sama strona. Przekroczenie norm o ponad 5% nie jest przekroczeniem znikomym, niezauważalnym. Zresztą sama strona przyznała, iż po wycofaniu kontrolowanych wyrobów budowlanych dokonała ich recyklingu, tym samym przyznając, że nie nadają się one do dalszego wykorzystania w sposób pierwotnie przewidziany. Zarzuty w tym zakresie uznać należy za bezzasadne.

Sąd jednocześnie zaznacza, iż znany mu jest z urzędu nieprawomocny wyrok tut. Sądu z 27 sierpnia 2020 r. w sprawie VI SA/Wa 81/20, w którym została nieprawomocnie uchylona decyzja GINB nakładająca karę na spółkę, jednakże okoliczności w tamtej sprawie znacząco różniły się od niniejszej sprawy. Otóż w sprawie o sygn. VI SA/Wa 81/20 sam organ w decyzji przyznał, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych był nieznaczny, gdyż wynosił odpowiednio 2,5% (współczynnik przewodzenia ciepła) oraz 3,6% (opór cieplny). W związku z powyższym Sąd w uzasadnieniu wyroku z 27 sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. VI SA/Wa 81/20 uznał, że przy tak niewielkich odstępstwach może zaistnieć sytuacja, w której uwzględnienie niepewności rozszerzonej wyników pomiarów (o ile należy ją uwzględnić) może skutkować tym, że odstępstw w ogóle nie będzie, a tym samym nie będzie naruszenia. W niniejszej sprawie naruszenie prawa przez spółkę jest bezsporne, bezsporne są także wcześniejsze naruszenia dokonane przez tego samego producenta, stąd nieuwzględnienie powyższego zarzutu strony.

Spółka podnosi, że przyczyną niespełnienia przez kontrolowany wyrób deklarowanych właściwości było zatkanie dysz parowych barwnikiem, które może przytrafić się niezależnie od stopnia zachowanej przez producenta staranności. Sąd wskazuje, iż przypadkowe awarie rzeczywiście mogą się zdarzyć u producenta. Jednakże prowadzona przez spółkę zakładowa kontrola produkcji powinna w takiej sytuacji ujawnić wyroby niezgodne i zapobiec ich wprowadzeniu do obrotu. Nie można przyjąć za zasadną argumentacji, iż w takiej sytuacji nieświadomy jakości wyrobu nabywca może nabyć wyrób wadliwy, gdyż producent nie dochował należytej staranności w badaniu jakości swoich wyrobów. Nieprawidłowe działanie maszyny u producenta nie stanowi zatem okoliczności, która winna skutkować obniżeniem kary pieniężnej.

Producent wskazuje, że GINB przyjął umiarkowany stopień naruszenia przepisów ustawy w badanej sprawie, zanim jeszcze przeszedł do analizy pozostałych przesłanek związanych z ustaleniem wysokości kary. Takiemu postępowaniu organu nie sposób jednak zarzucić wadliwości. Analiza przepisu art. 36j ust. 3 uwb wskazuje bowiem, że stopień i okoliczności naruszenia przepisów ustawy są jedną z przesłanek miarkowania wysokości kary. Kolejne przesłanki zostały przez organ wskazane i omówione w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Strona podniosła zarzuty związane z art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008. W myśl tego przepisu: "Państwa członkowskie określają zasady dotyczące odpowiedzialności karnej podmiotów gospodarczych, w tym sankcje karne w odniesieniu do poważnych wykroczeń, mające zastosowanie w przypadku wystąpienia naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia, i podejmują wszelkie środki niezbędne do zagwarantowania, że są one stosowane. Przewidziane kary są skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą zostać zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy niniejszego rozporządzenia. Państwa członkowskie notyfikują Komisji te przepisy do dnia 1 stycznia 2010 r. oraz niezwłocznie notyfikują wszelkie kolejne zmiany wprowadzane w tych przepisach".

Strona wskazała również, iż zgodnie z motywem 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011, przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 winno się stosować także do kar nakładanych na podstawie uwb.

W myśl motywu 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 "Dla zapewnienia równoważności i spójności we wdrażaniu prawodawstwa harmonizacyjnego Unii państwa członkowskie powinny sprawować skuteczny nadzór rynku. Rozporządzenie (WE) nr 765/2008 określa podstawowe warunki funkcjonowania takiego nadzoru rynku, w szczególności w odniesieniu do programów, finansowania i kar".

Sąd stwierdza, że rzeczywiście przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 dotyczy przede wszystkim kar w przypadku naruszenia przepisów tego rozporządzenia, a nie przepisów uwb. Ponadto przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 dotyczy odpowiedzialności karnej. Jest co najmniej sporne, czy przepis ten dotyczy kar pieniężnych, które są sankcją prawną w ramach odpowiedzialności administracyjnej. Nawet jeśli przyjąć, iż przepis art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 dotyczy także kar administracyjnych, stwierdzić należy, że dotyczy on wyłącznie naruszeń przepisów tego rozporządzenia, na co literalnie wskazuje jego treść.

W niniejszej sprawie strona naruszyła m.in. normę prawną wynikającą z art. 36b w związku z art. 5 ust. 1 uwb, która odsyła do Rozporządzenia Nr 305/2011. W ocenie Sądu nie można uznać, iż w sprawie nastąpiło tym samym naruszenie przepisów Rozporządzenia Nr 765/2008, dlatego też art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 nie znajduje zastosowania w sprawie. Strona zwróciła uwagę, iż motyw 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 odsyła z kolei do Rozporządzenia Nr 765/2008, tym samym art. 41 znajduje zastosowanie w sprawie. Sąd wskazuje jednak, iż w motywie 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 jest nie tyle odesłanie, co postulat (który nie jest kwestionowany w sprawie), iż " (...) państwa członkowskie powinny sprawować skuteczny nadzór rynku". Z kolei zdanie 2 zawarte w tym motywie opisuje jedynie treść Rozporządzenia Nr 765/2008, natomiast w żadnym stopniu nie zmienia ani tym samym nie rozszerza jego treści normatywnej, w tym normy z art. 41. Podkreślić przy tym należy, iż w ogóle preambuły do aktów prawa unijnego nie mają mocy prawnie wiążącej, a jedynie opisują otoczenie prawne, w którym została wydany dany akt oraz ewentualnie dają wskazówki do jego interpretacji (por. wyrok ETS z 19 listopada 1998 r. w sprawie 162/97, pkt 54).

Sąd ponadto zauważa, iż motyw 46 preambuły do Rozporządzenia Nr 305/2011 wskazuje jedynie, iż Rozporządzenie Nr 765/2008 określa podstawowe warunki funkcjonowania nadzoru rynku. "Podstawowe warunki" nie oznacza w żaden sposób warunków kompletnych czy całkowitych. "Podstawowe warunki" to zaledwie zręb przepisów prawa, na bazie którego powinny być ustalone szczegółowe zasady karania przedsiębiorców. Państwo członkowskie może tym samym ustalić własny, szczegółowy system karania producentów naruszających uwb wraz z przepisami Rozporządzenia Nr 305/2011.

Tylko dodatkowo Sąd wskazuje, iż art. 41 Rozporządzenia Nr 765/2008 stanowi o wcześniejszym naruszeniu prawa w sposób "podobny". W skardze strona nie zauważa, iż "podobny" nie znaczy "tożsamy" czy "identyczny". W ocenie Sądu wszystkie wymienione przez GINB w decyzji naruszenia prawa dokonane przez spółkę są co najmniej podobne.

GINB podniósł, że (...) WINB stwierdził naruszenie przepisów przez spółkę w zakresie takich samych wyrobów jak w przedmiotowej sprawie, tj. płyt styropianowych (...), odnośnie których stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych. Naruszenie to nie jest tożsame, gdyż nie dotyczy właściwości wyrobu, a jego warstwy informacyjnej, niemniej jednak dotyczy tego samego wyrobu budowlanego.

Bardzo podobne do przedmiotowego naruszenie zostało stwierdzone przez:

- (...) WINB - w toku kontroli przeprowadzonej 15 marca 2018 r. na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...). Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego, współczynnika przewodzenia ciepła oraz naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu).

- (...) WINB, w którym pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...), gr. 100 mm, u sprzedawcy: (...) Sp. z o.o. na podstawie art. 16 ust. 2a uwb. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego),

- (...) WINB, który na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrał próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...), u sprzedawcy: (...) Sp. z o.o., (...). Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła),

- (...) WINB, który w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2018 r., u sprzedawcy: (...) Sp. z o.o., pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe (...), gr. 100 mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła).

Wszystkie powyższe sprawy dotyczyły bowiem nieposiadania przez wyroby budowlane wytwarzane przez producenta zadeklarowanych właściwości użytkowych.

Sąd nie zgadza się z zawężającą interpretacją przepisów prawa, przedstawioną przez skarżącą, iż okolicznością obciążającą stronę winny w rozumieniu art. 36j ust. 3 uwb winny być "tylko te naruszenia, które miały podobny charakter do naruszenia zarzucanego spółce, a w szczególności dotyczące niespełnienia przez badaną próbkę tej samej właściwości użytkowych, co próbka wyrobu badanego w ramach postępowania prowadzonego przez GINB" (s. 5 i 6 skargi). Powyższe oznaczałoby w praktyce brak dodatkowej sankcji w przypadku powtarzających się nieprawidłowości u producenta, o ile nie byłyby one identyczne (tj. dotyczyły tej samej właściwości użytkowej).

Już powyżej wymienione czterokrotne naruszenia przepisów uwb dotyczące braku zadeklarowanych właściwości przez wyrób winno stanowić okoliczność obciążającą producenta i wystarczającą do nałożenia na niego kary w wysokości 40 000 zł. Z faktu, iż przedmiotowe naruszenie jest piątym z kolei dotyczącym właściwości wyrobu, wynika, iż producent notorycznie nie dotrzymuje jego jakości i wprowadza na rynek wadliwe wyroby. Jest to zachowanie wybitnie naganne, którego konsekwencje odczuwają przede wszystkim nabywcy finalni wadliwych wyrobów oraz ich użytkownicy.

W sprawie nie ma znaczenia, że powyższe naruszenia w niektórych przypadkach dotyczyły innych właściwości wyrobu, niewielkich partii wyrobu, niewielkiego zakresu naruszeń czy ówczesnego zachowania spółki (polegającego na wycofaniu produktu z rynku). Zupełnie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie to, że sprzedawca w jednej ze powyższych spraw uszkodził próbkę kontrolną - jest to bowiem kwestia ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy producentem a sprzedawcą. Nieistotne jest także to, że zakwestionowane partie wyrobu zawsze dostarczane były tylko do jednego sklepu - już bowiem wprowadzenie do jednego sklepu jest wprowadzeniem do obrotu. Organ nie ma obowiązku na gruncie niniejszej sprawy badać szczegółowo okoliczności poprzednich naruszeń prawa - o ile one tylko zaistniały. Dla przesłanki z art. 36j ust. 3 uwb istotne jest bowiem to, iż uprzednio zaistniało naruszenie przepisów uwb, a podmiot nadal narusza prawo, czyli działa w sytuacji "karno-administracyjnej recydywy".

GINB nie ma także obowiązku w niniejszym postępowaniu badać, ile kosztuje zakwestionowany wyrób budowlany oraz czy i jakie spółka odniosłaby z jego tytułu zyski. Zważyć bowiem należy, iż potencjalne szkody związane z wykorzystaniem wadliwego wyrobu budowlanego przez nieświadomego klienta mogą wielokrotnie przekraczać koszt samego wyrobu. Wymiana wadliwych płyt styropianowych użytych np. do docieplenia jest znacząco droższa niż same płyty, obejmuje także demontaż elementów położonych na płytach (np. elewacji czy podłogi), robociznę, ułożenie nowych płyt, rekonstrukcję ułożenia np. elewacji. Płyty styropianowe niespełniające wymagań dotyczących oporu cieplnego mogą z kolei generować ogromne koszty w użytkowaniu obiektu zbudowanego z ich użyciem, szczególnie w sezonie cieplnym. Zarzuty strony w tym zakresie są bezzasadne.

Dodatkowo słusznie GINB uznał za okoliczność obciążającą stronę inne wskazane naruszenia uwb, które w ocenie Sądu są naruszeniami podobnymi (tj. dotyczącymi nieprawidłowości formalnych w zakresie deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego czy też nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE). Wszystkie te naruszenia dotyczą bowiem naruszeń przepisów uwb i dotyczą bądź nieprawidłowości formalnych, bądź braku deklarowanych właściwości produktu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku stwierdzenia uprzednich naruszeń prawa w decyzji administracyjnej, wskazać należy, iż dotyczy on postępowań prowadzonych przez (...) WINB (postępowanie dotyczące nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE) i (...) WINB (postępowanie dotyczące właściwości użytkowych wyrobu). Sąd podnosi, iż zasadniczo podziela w tym zakresie twierdzenia strony, iż poprzednie naruszenia prawa winny wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych. Jednak powyższe naruszenie przez organ przepisu prawa nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż nie wpływa na wynik postępowania, tj. wysokość kary. Jako że strona wielokrotnie wcześniej naruszała prawo (siedem razy, w tym cztery naruszenia dotyczyły właściwości wyrobu), w ocenie Sądu nie ma aż takiego wpływu na wysokość nałożonej kary to, że dwa z łącznie siedmiu naruszeń nie zostały stwierdzone decyzjami administracyjnymi. Nawet jeśli uznamy, iż producent uprzednio tylko pięciokrotnie (a nie siedmiokrotnie) naruszył prawo, to i tak jest to dowód na systematyczne nieprzestrzeganie przepisów prawa przez spółkę, które winno być okolicznością obciążającą w wymiarze kary, uzasadniającą wystarczająco jej nałożenie w wysokości 40% maksymalnej wysokości.

Podsumowując, Sąd stwierdza, iż nałożona kara jest proporcjonalna i zgodna z przepisami prawa, w tym z art. 36j ust. 3 uwb. Tym samym zarzuty skarżącej są bezzasadne.

Sąd pragnie także podkreślić wagę regulacji dotyczącej jakości wyrobów budowlanych. Waga ta została uwypuklona w motywach 1 i 2 preambuły do Rozporządzenia nr 305/2011. Zgodnie z nimi:

" (1) Przepisy państw członkowskich wymagają, by obiekty budowlane były projektowane i wykonywane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko.

(2) Przepisy te mają bezpośredni wpływ na wymagania w odniesieniu do wyrobów budowlanych. W konsekwencji wymagania te znajdują odzwierciedlenie w krajowych normach dotyczących takich wyrobów, krajowych aprobatach technicznych i innych krajowych specyfikacjach technicznych i przepisach związanych z wyrobami budowlanymi. Ze względu na rozbieżności takich wymagań stanowią one przeszkodę w handlu na terytorium Unii".

Jak wspomniano już powyżej, wadliwe wyroby budowlane mogą skutkować tym, że obiekty budowlane będą zagrażały bezpieczeństwu ludzi, zwierząt, mienia oraz wywierały szkodliwy wpływ na środowisko. GINB jako organ uprawniony jest zobligowany do takiej kontroli rynku, która spowoduje przestrzeganie w tym zakresie przepisów prawa, w tym uwb.

Niezasadne okazały się także podniesione przez stronę zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia (...) września 2019 r., podczas gdy ustalona w niej wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą jest nieproporcjonalna do wagi naruszenia przepisów uwb i powinna zostać obniżona,

b. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, że skarżąca dopuściła się umiarkowanego stopnia naruszenia przepisów ustawy, podczas gdy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniał przyjęcie znikomego stopnia naruszenia przepisów ustawy,

c. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji z 18 września 2019 r. w jakiekolwiek części, skutkujące podtrzymaniem kary pieniężnej nałożonej na skarżącą w pełnej wysokości, nieproporcjonalnej do stopnia naruszenia uwb przez skarżącą.

Odnosząc się do tak sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdza, że nie znajdują one uzasadnienia.

Sąd podnosi, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a.: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze".

Powołany przepis wymienia zatem jedynie rodzaje rozstrzygnięć, dopuszczalne dla organu odwoławczego czy też - jak w przedmiotowej sprawie - rozpoznającego sprawę z wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy. Zawarte w decyzji drugoinstancyjnej rozstrzygnięcie (utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję) mieści się w powyższym katalogu, zatem organ nie mógł naruszyć art. 138 § 1 k.p.a. Odmienną sprawą jest natomiast prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego przez GINB (którą Sąd powyżej ocenił jako zgodną z prawem) oraz procedowania organu w obydwu "instancjach" (o czym Sąd wypowie się poniżej).

Sąd wskazuje bowiem, iż organ nie naruszył żadnych przepisów k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie relewantnych przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. GINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie podziela argumentacji strony zawartej w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym spełnił wymagania normy prawnej ustanawiającej zasadę przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Jak wskazano powyżej, organ uwzględnił w wysokości nałożonej kary dobrowolne wycofanie przez producenta wyrobu z rynku, traktując to jako okoliczność łagodzącą, a zatem nie może być mowy o naruszeniu w tym zakresie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W toku postępowania nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem skarżąca informowana była o przebiegu postępowania oraz aktywnie w nim uczestniczyła.

W myśl art. 8 k.p.a.:

" § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

§ 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

W ocenie Sądu organ nie naruszył powyższych przepisów. GINB prowadził bowiem postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników (tu: strony) do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżąca wskazywała w uzasadnieniu skargi, iż postępowanie GINB niejako faworyzuje podmioty działające na rynku krócej, które tym samym nie dokonały tylu naruszeń prawa, co spółka jako producent działający na rynku dłużej. Podobne argumenty odnosiła do skali działalności, sugerując, iż większy przedsiębiorca z istoty będzie w gorszej pozycji. Odnosząc się do tej argumentacji, Sąd wskazuje, iż to nie GINB, ale sama ustawa (czyli uwb) jako okoliczność łagodzącą w wymiarze kary wskazuje brak wcześniejszych naruszeń prawa. Przesłanką wymiaru kary nie jest zatem długość działania przedsiębiorcy na rynku ani rozmiar prowadzonej działalności, ale prawidłowość jego działania, tj. zgodności z prawem (tu: uwb). GINB w skarżonej decyzji w żaden sposób nie uznał faktu długiej działalności spółki jako okoliczność obciążającą. Natomiast oczywistym dla Sądu jest to, iż przedsiębiorca jako podmiot w pełni profesjonalny tak winien organizować swoją działalność, aby nie udostępniać na rynku produktów wadliwych. Tym bardziej jest to istotne, że konsekwencje wadliwości wyrobów wadliwych ponoszą osoby, które kupując je, nie są w stanie ocenić ich zgodności z deklaracjami producenta, bo nie posiadają w zdecydowanej większości do tego stosownych instrumentów (tj. laboratoriów badawczych). Kupujący bazują w tym zakresie na deklaracji producenta. Nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście obniżenia kary argument, iż "im dłuższy okres działalności danego producenta na rynku i im większy jest rozmiar tej działalności, tym większe prawdopodobieństwo ziszczenia się opisanego wyżej ryzyka" (tj. ryzyka wyprodukowania wadliwego wyrobu) - s. 5 skargi. Otóż zdaniem Sądu producent tak winien organizować produkcję, aby powyższe ryzyko wyeliminować. Długi staż działalności i rozwinięcie większej skali produkcji przez producenta nie może być usprawiedliwieniem dla unikania konsekwencji za wprowadzenie do obrotu wadliwego wyrobu.

W ocenie Sądu możliwe jest także nawet wieloletnie prowadzenie działalności gospodarczej, nawet na dużą skalę bez naruszania przepisów uwb i do tego winien dążyć każdy praworządny producent. Podkreślić przy tym należy, iż wszystkie wymienione w skarżonej decyzji naruszenia prawa przez spółkę miały miejsce po wejściu w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych na podstawie uwb, tj. 1 stycznia 2017 r. W stosunkowo krótkim okresie (skarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana (...) września 2019 r.) producent naruszył nie jedno-czy dwukrotnie przepisy uwb, ale wielokrotnie. Powoływanie się na przesłankę długości działania na rynku jako okoliczności rzekomo obciążającej stronę w tej sytuacji po pierwsze nie znajduje oparcia w treści skarżonej decyzji (w której GINB ani razu nie podniósł powyższego), po drugie zaś jest niezasadne w związku z krótkością kontrolowanego okresu (niespełna trzy lata).

Strona podniosła, iż "niemal każdemu Iiczącemu się na rynku producentowi styropianu zdarzyło się, iż jego wyrób nie spełnił deklarowanych właściwości użytkowych" (s. 5 skargi). Z powyższego wynika zatem, iż sama skarżąca pośrednio przyznaje, że są producenci styropianu, których wyroby spełniły wymagane prawem warunki. Poza tym przypadki wadliwości styropianu także u innych producentów nie mogą oznaczać praktycznej bezkarności skarżącej, która - co jest bezsporne - wyprodukowała wadliwy wyrób budowlany. Powyższe może stanowić tylko o tym, iż właściwe organy winny nadal skutecznie kontrolować poziom jakości tych wyrobów, aby wyeliminować z rynku wadliwe.

Strona nie wykazała także, aby GINB w niniejszej sprawie bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Tym samym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uznać należy za bezzasadny.

Sąd wskazuje także, iż powoływany przez stronę art. 7 k.p.a. ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Z kolei w myśl art. 80 k.p.a.: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona".

Sąd podkreśla, iż powyższe przepisy prawa nie zostały naruszone w żaden sposób przez organ. GINB prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i nie jest on w istocie przez skarżącą kwestionowany. Ponownie należy podkreślić, że w sprawie nie jest sporne, że strona jest producentem oraz że umieściła oznakowanie CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Bezsporne jest też, iż producent wycofał z obrotu kwestionowany wyrób, co potwierdza wydana przez GINB decyzja z (...) maja 2019 r. o umorzeniu postępowania na podstawie przytoczonego powyżej art. 32 pkt 2 uwb.

Skarżąca kwestionuje zatem wyłącznie ustalenia organu w zakresie wysokości nałożonej kary. Strona w istocie zarzuca nieprawidłową ocenę prawną właściwie ustalonego przez GINB stanu faktycznego. Osią sporu w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie art. 36j ust. 3 uwb i prawidłowość jego zastosowania przez organ, tj. ustalenie wysokości kary. Jak wskazano powyżej, kara została wymierzona w sposób prawidłowy.

A zatem zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego również okazały się bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.