Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1564713

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 maja 2014 r.
V SA/Wa 922/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kraczowski.

Sędziowie WSA: Barbara Mleczko-Jabłońska, Jarosław Stopczyński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w L. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia... marca 2014 r., nr... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu;

1.

stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W.;

2.

zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz J. Sp. z o.o. w L. kwotę... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu... lutego 2013 r. skarżąca Sp.z o.o. J. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "..." w ramach konkursu "..." przeprowadzonego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: POKL), Priorytet II Rozwój zasobów ludzkich i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz poprawa stanu zdrowia osób pracujących, Działanie 2.1 Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki, Poddziałanie 2.1.1. Rozwój kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach - projekty konkursowe. Wniosek został oceniony pozytywnie i rekomendowany do dofinansowania. Następnie skarżąca oraz PARP podjęli negocjacje w konsekwencji których przyjęto wyjaśnienia które dotyczyły złożonego wniosku.

Pismem z dnia... listopada 2013 r. poinformowano jednak skarżącą o stwierdzeniu błędu w ocenie merytorycznej projektu i skierowaniu wniosku do ponownej oceny.

Z kolei pismem z dnia... grudnia 2013 r. Instytucja Organizująca Konkurs (dalej: IOK) ponownie wskazała, iż na etapie negocjacji projektu wykryto błąd w ocenie merytorycznej przeprowadzonej przez jednego z oceniających, który nie zastosował się do zapisów "zasad dokonywania wyboru projektów w ramach POKL". W związku z tym PARP podjęła decyzję o skierowaniu wniosku do ponownej weryfikacji przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP). W dalszej kolejności decyzją Przewodniczącej KOP oceniający dokonał korekty karty oceny merytorycznej wniosku obniżając punktację w części IV Wydatki projektu. Dokonana korekta spowodowała zmianę decyzji w zakresie całościowej oceny wniosku skutkującą brakiem rekomendacji do jego dofinansowania. Tym samym doszło do zmiany pierwotnej decyzji w zakresie rekomendowania projektu.

Z treści ww. pisma wynika iż wniosek nie uzyskał wymaganych 60% punktów w pozycji IV "Wydatki projektu".

Od negatywnej oceny projektu wyrażonej w przywoływanym wyżej piśmie skarżąca wniosła protest (pismem z dnia 30 grudnia 2013 r.).

Tejże ocenie zarzuciła naruszenie:

1)

art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: ustawa) poprzez niezapewnienie jego rzetelnej i bezstronnej oceny,

2)

art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy poprzez stosowanie w procesie oceny projektu nieprzejrzystych reguł i nierzetelne przeprowadzenie konkursu oraz nieuwzględnienie w ramach wykonywania zadań zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów,

3) Pkt 6.4.22 zasad dokonywania wyboru projektów w ramach POKL (dalej: zasady) poprzez dokonanie merytorycznej oceny projektu przez członków KOP z naruszeniem zasad sumienności, dokładności i bezstronności,

4) Pkt 6.4.22 zasad poprzez naruszenie zasady niezależności członków KOP w ocenie projektu oraz polecenie członkowi KOP (przez Przewodniczącą KOP) dokonania korekty karty oceny merytorycznej projektu w zakresie obniżenia punktacji,

5) Rozdziału 5.2.i 7 Wytycznych oraz pkt 6.4, 6.5, 6.12 i 6.13 zasad poprzez skierowanie projektu na etapie negocjacji do ponownej oceny merytorycznej, a następnie zmianę decyzji co do rekomendacji projektu do dofinansowania, podczas gdy żaden z ww. dokumentów nie przewiduje możliwości podjęcia takich działań przez IOK oraz KOP.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie protestu i rekomendowanie projektu do dofinansowania, a następnie podpisanie umowy.

Ponieważ protest skarżącej został rozpatrzony negatywnie skarżąca wniosła odwołanie (pismem z dnia... lutego 2014 r.).

W odwołaniu negatywnemu rozstrzygnięciu protestu zarzucono naruszenie:

1)

art. 30b ust. 9 ustawy oraz pkt 6.16 zasad poprzez negatywne rozstrzygnięcie protestu i jego odrzucenie mimo iż na podstawie zgromadzonych informacji i dokumentów, w tym argumentacji przedstawionej w proteście należało uznać iż jest zasadny.

W ocenie spółki PARP zarówno na etapie oceny wniosku, jak i podczas rozpatrywania protestu w sposób niewłaściwy zweryfikowała wniosek z kryteriami wyboru projektu oraz naruszyła procedury mogące wpłynąć na bezstronność i prawidłowość tej oceny,

2)

art. 6 k.p.a. zobowiązującego organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa, podczas gdy działanie IOK w postaci skierowania wniosku na etapie negocjacji do ponownej oceny merytorycznej, a następnie zmiana decyzji co do rekomendacji projektu do dofinansowania nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Skarżąca podtrzymała także swoje wcześniejsze zarzuty podniesione w proteście, jak i swoje stanowisko co do naruszenia przez PARP ogólnych zasad postępowania przewidzianych w art. 7 i 8 k.p.a.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania.

Po rozpatrzeniu tegoż odwołania pismem z dnia... marca 2014 r. poinformowano skarżącą iż zostało ono rozpatrzone pozytywnie. W treści ww. pisma Instytucja Pośrednicząca (dalej: IP) przyznała, że przepisy określające zasady oceny wniosków nie przewidują sytuacji w której po dokonaniu przez ekspertów pozytywnej oceny wniosku i przesłaniu przez KOP informacji o jego rekomendowaniu do dofinansowania na etapie negocjacji zostaje on przekazany do ponownej oceny.

Podkreślono również że obowiązująca procedura nie daje instytucji prowadzącej negocjacje możliwości ich zerwania ze względu na stwierdzony błąd w ocenie popełniony przez jednego z członków KOP.

IP przypomniała że w ocenie spółki celem ponownej oceny projektu było wykazanie błędu w ocenie merytorycznej, a w konsekwencji brak rekomendowania wniosku do dofinansowania i że z taką argumentacją należy się zgodzić zwłaszcza w kontekście efektu negocjacji IOK z wnioskodawcą w trakcie których większość stawek zawartych w budżecie została zaakceptowana. Podkreślono, że tylko w odniesieniu do kilku z nich IOK zaproponowała niższe stawki które z kolei zaakceptował wnioskodawca, wobec czego należało uznać iż przewidziane w budżecie koszty zostały w drodze negocjacji ustalone. IP zgodziła się także z tym (na co zwracał uwagę skarżący) że w przypadku stwierdzenia wadliwości oceny lub gdy jest ona niepełna Przewodniczący KOP legitymowany jest do zwrócenia KOM do poprawy przez oceniającego. Możliwa jest zatem sytuacja w której KOM zwracany jest ekspertom do poprawy, jednak uprawnienie to jest ograniczone czasowo do zatwierdzenia protokołu z prac KOP. Taka procedura nie ma jednak zastosowania do projektu który został już rekomendowany do dofinansowania. IP przyznała że procedura zastosowana przez IOK nie została przewidziana w Systemie Realizacji POKL, a w wyniku jej zastosowania sytuacja wnioskodawcy uległa istotnemu pogorszeniu. Zdaniem IP IOK w rozstrzygnięciu protestu nie uzasadniła z jakiego powodu nie zastosowano w przypadku wniosku skarżącej zapisów zasad zgodnie z którymi w wyniku oceny dokonanej przez dwóch oceniających i trzeciego oceniającego oraz ewentualnej decyzji przewodniczącego KOP w zakresie zakresu negocjacji ich przedmiotem może być propozycja zmniejszenia wartości projektu o więcej niż 25%.

W ocenie IP wniosek o dofinansowanie projektu może uzyskać pozytywną ocenę merytoryczną wyłącznie w sytuacji spełnienia ogólnych kryteriów horyzontalnych oraz uzyskania niezbędnego minimum punktowego w każdej części oceny. Zatem niedopuszczalne jest oparcie rozstrzygnięcia o ocenę eksperta którego stanowisko zarówno rekomendujące wniosek do dofinansowania jak i stwierdzające nie uzyskanie przez wniosek wymaganej punktacji zostały w ten sam sposób uzasadnione. W związku z tym koniecznym jest (zdaniem IP) ponowne przeprowadzenie oceny wniosku z zachowaniem procedury wynikającej z zasad co oznacza iż wniosek zostanie ponownie skierowany do oceny merytorycznej w ramach której ocenione zostaną wszystkie kryteria uwzględnione w środku odwoławczym.

Po dokonaniu oceny o której mowa PARP pismem z dnia... marca 2014 r. poinformował skarżącą iż wniosek nie został przyjęty do realizacji albowiem nie uzyskał wymaganych 60% punktów w pozycji IV "...".

W treści pisma przedstawiono tabelę wskazującą pozycje we wniosku, punktację którą wniosek otrzymał w poszczególnych pozycjach, maksymalną liczbę punktów którą można było otrzymać, procentowe wskazanie ilości punktów rzeczywiście uzyskanych, oraz liczbę punktów przyznanych przez obu oceniających. Poza powyższym pismo zawiera informację o przekazaniu w jego załączeniu kart ocen merytorycznych, oraz o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu.

Skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia... kwietnia 2014 r. wniosła J. sp. z o.o. Skarżąca zakwestionowała w całości negatywną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie jej projektu. Zaskarżonej ocenie zarzuciła naruszenie:

a)

art. 31 ust. 1 Uzppr oraz pkt 6.4.22 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach POKL poprzez niezapewnienie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny projektu oraz dokonanie ponownej merytorycznej oceny projektu przez członków Komisji Oceny Projektów z naruszeniem zasad sumienności, dokładności i bezstronności,

b)

pkt 6.16 Zasad poprzez nieuwzględnienie wytycznych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zawartych w pozytywnym rozpatrzeniu odwołania z dnia... marca 2014 r., w szczególności wytycznych w zakresie obowiązku jasnego, przejrzystego i jednoznacznego argumentowania oceny projektu przez oceniających,

c)

art. 8 k.p.a. poprzez podważenie przez Organ poczynionych przez siebie ustaleń,

d) Rozdziału 5.2 i 7 Wytycznych dla Projektodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach POKL oraz pkt 6.4, 6.5, 6.12 i 6.13 Zasad poprzez skierowanie projektu na etapie negocjacji do ponownej oceny merytorycznej, a następnie zmianę decyzji co do rekomendacji projektu do dofinansowania, podczas gdy żaden z ww. dokumentów nie przewiduje możliwości podjęcia takich działań przez IOK co potwierdził zarówno Organ w rozstrzygnięciu protestu, jak i MPiPS w rozstrzygnięciu odwołania,

e) Art. 26 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez nierzetelne przeprowadzenie konkursu oraz nieuwzględnienie w ramach wykonywania zadań zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach POKL,

f) Art. 6 k.p.a. zobowiązujący organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa, podczas gdy działanie PARP w postaci skierowania wniosku na etapie negocjacji do ponownej oceny merytorycznej, a następnie zmiana decyzji co do rekomendacji projektu do dofinansowania nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) Uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję,

2) Zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, o której mowa w § 14 właściwego rozporządzenia.

Uzasadnienie prawne

Sąd zważył co następuje:

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne iż projekt skarżącej w wyniku pierwotnie przeprowadzonej oceny został rekomendowany do dofinansowania i uwzględniony na liście rankingowej. To z kolei skutkowało tym, że z wnioskodawcą podjęto negocjacje. Negocjacje dotyczyły m.in. wprowadzenia do wniosku zmian zaproponowanych przez oceniających projekt. Zostały one jednak zerwane albowiem IP stwierdziła, że jeden z ekspertów zaproponował w karcie oceny merytorycznej obniżenie wartości projektu o ponad 25% co winno prowadzić do wydania negatywnej oceny jego budżetu, jednocześnie jednak pozytywnie ocenił wydatki projektu (część IV projektu).

To z kolei spowodowało iż PARP uznała iż tenże ekspert popełnił błąd w wyrażonej ocenie i przekazała kartę do skorygowania. Oceniający nie zmienił jednak uzasadnienia jednakże obniżył punktację co skutkowało nieuzyskaniem wymaganego minimum 60% punktów w części IV Wydatki projektu.

IP uznała iż takie procedowanie było wadliwe, albowiem przepisy określające zasady oceny wniosków nie przewidują takiej sytuacji gdzie po dokonaniu przez ekspertów pozytywnej jego oceny i przesłaniu przez KOP informacji o jego rekomendowaniu do dofinansowania na etapie negocjacji zostaje on przekazany do ponownej oceny.

Sąd zgadza się z powyższym poglądem. Istotnie bowiem procedura obowiązująca w przypadku wniosku skarżącej nie dawała instytucji prowadzącej negocjacje możliwości zerwania ich z powodu stwierdzonego błędu w ocenie który popełnił jeden z członków KOP (jeden z ekspertów).

Co nie mniej istotne IP przyznała także iż nie można uznać aby wydatki niekwalifikowalne lub zbędne z punktu widzenia realizacji projektu przewyższały 25% jego wartości, a w konsekwencji aby skutkowało to negatywną ocena budżetu projektu. Zatem stanowisko oceniającego (zdaniem IP) kwestionujące wydatki w wysokości przewyższającej 25% wartości projektu nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach pomiędzy IOK oraz wnioskodawcą do których doszło podczas negocjacji.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się także z tym o czym mowa powyżej.

Co charakterystyczne IP pozytywnie rozpatrując odwołanie zgodziła się nawet ze skarżącą wówczas kiedy ta stwierdziła iż celem ponownej oceny projektu było wykazanie błędu w ocenie merytorycznej, a w konsekwencji brak rekomendowania wniosku do dofinansowania.

Zdaniem IP było tak ze względu na efekt negocjacji IOK z wnioskodawcą w trakcie których większość stawek zawartych w budżecie została zaakceptowana. Jedynie w odniesieniu do kilku z nich IOK zaproponowała stawki niższe, ale te niższe stawki zaakceptowała skarżąca, co oznacza iż przewidziane w budżecie koszty zostały ustalone w drodze negocjacji.

Sąd stoi na stanowisku iż także to o czym mowa powyżej wymaga pełnej aprobaty.

IP słusznie zwraca uwagę również na sytuacje kiedy dochodzi do stwierdzenia wadliwości oceny eksperta bądź też stwierdzenia że jest ona niepełna. Taka wadliwość bądź niepełność oceny upoważnia przewodniczącego KOP do zwrócenia jej KOM celem poprawy przez oceniającego ale tylko do czasu zatwierdzenia protokółu z prac KOP. To o czym wyżej mowa wynika z podrozdziału 6.4 pkt 19 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach POKL.

Nie może więc budzić wątpliwości że procedura zastosowana przez IOK nie została przewidziana w Systemie Realizacji POKL.

Poza sporem jest również to że konsekwencją takiego stanu rzeczy jest oczywiste pogorszenie sytuacji skarżącej spółki, której potwierdzeniem jest zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie dość jednak że informuje ono iż wniosek skarżącej został przyjęty do realizacji to jeszcze nie zawiera de facto żadnego uzasadnienia. Trudno bowiem uznać za takowe wskazanie samej punktacji poszczególnych pozycji wniosku, oraz odesłanie do kart ocen merytorycznych. PARP nie podjęła żadnej polemiki z poglądami wyrażonymi w piśmie z dnia... marca 2014 r., którym odwołanie skarżącej rozpatrzono pozytywnie. Taki stan rzeczy praktycznie dyskwalifikuje kwestionowane rozstrzygnięcie i pozwala na uznanie zasadności skargi oraz trafności zarzutów w niej podniesionych, poza tymi które dotyczą naruszenia przepisów k.p.a. jako że takie przepisy nie mają zastosowania w tego typu sprawach co wynika z art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Co do wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości to sąd jest zdania że jest on zasadny. Skarga jest bowiem obszerna i rzeczowa, zaś jej sporządzenie wymagało znacznego nakładu pracy. Podstawą zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w żądanej przez pełnomocnika wysokości jest § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c w zw. z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 - tekst jednolity).

Podstawą wyroku jest art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.