Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2495816

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 lutego 2018 r.
V SA/Wa 714/17
Obowiązek zwrotu nienależnej kwoty oświatowej subwencji ogólnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Sowiński.

Sędziowie WSA: Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Arkadiusz Tomczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok;

1.

uchyla decyzję w zaskarżonej części co do kwoty 465 144 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt pięć tysięcy sto czterdzieści cztery złote);

2.

zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu (...) kwotę 15 469 zł (słownie: piętnaście tysięcy czterysta sześćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat (...) (dalej: Skarżący, Odwołujący, Powiat) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ odwoławczy) z dnia (...) stycznia 2017 r., Nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...), którą zaskarżono w części w zakresie kwoty 465 144,00 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Urząd Kontroli Skarbowej w (...) przeprowadził w Powiecie (...) kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi, w tym prawidłowości wprowadzania danych do Systemu Informacji Oświatowej mających wpływ na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r.

Minister Finansów - pismem z dnia (...) września 2015 r. - zawiadomił Powiat (...) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Finansów - decyzją z dnia (...) listopada 2015 r., znak: (...) - zobowiązał Powiat (...) do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 w wysokości 617 277,00 zł W uzasadnieniu decyzji wskazano, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 dla Powiatu (...) została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 130,8618 liczby uczniów przeliczeniowych.

W związku z decyzją Ministra Finansów wpłynął wniosek Powiatu (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. znak: (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia (...) listopada 2015 r. zobowiązującą Powiat (...) do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 617 277,00 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r., przez dyrektora:

1. Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w (...) została zawyżona o:

- 5 uczniów liczba uczniów ogółem,

- 5 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą: P2, P34 i P40,

- 3 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagami: P1 i P26,

- 2 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagami: P7 i P8;

2. Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w (...) została zawyżona o 4 uczniów liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą: P1, P2, P26, P34 i P40;

3. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 5 w (...) została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą: P7, P8 i P40;

4. Zespołu Szkół nr 2 w (...) została zawyżona o 3 uczniów liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą: P7, P8 i P40.

W związku z powyższym, zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 130,8618, a tym samym została zawyżona o kwotę 617 277,00 zł część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu (...).

Organ wskazał, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został ustalony na podstawie opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z dnia (...) października 2015 r. nr (...), z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) i z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...), wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w (...) z dnia (...) maja 2015 nr (...), a także wyjaśnień Powiatu (...) zawartych w pismach z dnia (...) października 2015 r., z dnia (...) października 2015 r., z dnia (...) grudnia 2015 r. i z dnia (...) stycznia 2017 r.

Zauważono ponadto, że w piśmie z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło opinię zawierającą dwa warianty kalkulacji nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że akceptuje opinię w części potwierdzającej zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych w związku z zawyżeniem liczby wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego (wariant I). Drugi wariant opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej nie mógł być uwzględniony gdyż nie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie, cytowanymi wyżej, przepisami prawa.

Wskazano, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011, o której Powiat (...) został powiadomiony pismem z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...), została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 130,8618 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 21 413 882 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 130,8618 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 20 796 605 zł.

Kwota 617 277 zł, stanowiąca różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Powiat (...) otrzymał na rok 2011, a kwotą ustaloną w wyniku wszczętego i przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, należało uznać za nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Minister wskazał, że stosownie do powyższego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego należało zobowiązać Powiat (...) do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 617 277 zł. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych - w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Przesłanki zwrotu określone w cytowanym przepisie występują wtedy gdy część oświatowa subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego została ustalona w wysokości wyższej od należnej. W myśl art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej, podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

W związku z podniesieniem przez Powiat (...), że w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.) nie została uregulowana definicja wychowanka, zatem do systemu wprowadzani byli wychowankowie posiadający aktualne wskazania ORE, skierowania, zgłoszenia, należy zauważyć, że brak, w prawie oświatowym legalnej definicji pojęć "uczeń" i "wychowanek" może wynikać z faktu, że treść tych pojęć "uczeń" i "wychowanek" jest jasna, a przynajmniej da się jednoznacznie określić w danym kontekście. Pojęcie "uczeń" nie budzi wątpliwości, ponieważ dotyczy osoby, która została przyjęta do szkoły. Natomiast pojęcie "wychowanek" odnosi się do osoby, która została przyjęta do placówki oświatowej, np. do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego. Również w systemie informacji oświatowej przez ucznia rozumiemy osobę przyjętą do szkoły, a przez wychowanka osobę przyjętą do placówki. Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. wprawdzie nie precyzowała pojęcia "wychowanek", jednak jak wskazano wyżej obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji stanowiło, że wychowankiem placówki jest osoba wpisana do księgi wychowanków. Jednocześnie należy zauważyć, że zasady wprowadzania danych dotyczących liczby wychowanków do systemu informacji oświatowej nie uległy zmianie, jedynie w instrukcji na dzień 31 marca 2015 r. doprecyzowano pojęcie "wychowanek".

Minister jednocześnie nadmienił, że ww. Instrukcja nie stanowiła prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie zawierała objaśnienia ułatwiające wprowadzanie danych przez podmioty zobowiązane ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 z późn. zm.) do prowadzenia baz danych oświatowych. W związku z powyższym nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa materialnego.

W związku z powołaniem się przez Powiat (...) na odpowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej na interpelację nr (...) w sprawie dotacji przyznawanych wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, zauważono, że w odpowiedzi na interpelację Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło opinię w sprawie dotowania niepublicznych młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania jest zwrot nienależnie uzyskanej przez Powiat (...) z budżetu państwa kwoty części oświatowej subwencji ogólnej (a nie zwrot dotacji). W związku z tym badaniu i ocenie podlega uzyskanie przez Powiat (...) kwoty części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, a nie kwestia pobrania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji nienależnej lub w nadmiernej wysokości. Dotacje na wydatki bieżące są przekazywane z budżetu powiatu niepublicznym młodzieżowym ośrodkom wychowawczym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Jednocześnie podkreślono, że decyzja w sprawie zobowiązania Powiatu (...) do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. nie ma charakteru uznaniowego. Minister Rozwoju i Finansów, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jest zobowiązany do wydania decyzji zobowiązującej Powiat (...) do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., gdyż zachodzą ustawowe przesłanki.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) stycznia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia (...) listopada 2015 r., zobowiązującą Powiat (...) do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 617 277 zł. Powiat (...) i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części w zakresie kwoty 465 144,00 zł, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i decyzji poprzedzającej, jak też zasądzenie kosztów procesowych.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

1)

art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku w związku § 4 § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, poz. 225 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka;

2)

§ 1 i następnych rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. z 2004 r. Nr 178, poz. 1833), wydanych na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109 i Nr 58, poz. 542 oraz z 2003 r. Nr 137, poz. 1304 i Nr 223, poz. 2217) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wykładnię (niezastosowanie);

3)

art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. z 2010 r. Nr 249, poz. 1659) poprzez przywołanie w decyzji zmiany wskaźnika korygującego Di i niewskazanie jego wartości, co skutkuje niemożliwością prawidłowego określenia kwoty należnej do zwrotu w przypadku uznania częściowej zasadności decyzji i w efekcie prowadzi do jej niewykonalności.

Decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1)

art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez przyjęcie odmiennej niż wcześniej interpretacji przepisów prawnych bez dokonania zmiany przepisów prawa;

2)

art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji zwrotowej nienależnej kwoty części subwencji oświatowej bez wypowiedzenia się co do możliwości jej przedawnienia i jego rodzaju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198 z późn. zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów (Ministra Rozwoju i Finansów) postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659).

Stosownie do art. 28 ust. 5 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3w. wym. rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746 z późn. zm.). Ponadto sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.)".

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 przewidywał m.in. wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w (...) w Powiecie (...) stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., które spowodowały, zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 130,8618 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest m.in. ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). W tym kontekście należy podkreślić, że w piśmie z dnia (...) grudnia 2016 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w (...) nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez Ministra Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej na interpelacje poselskie w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Zdaniem Skarżącego skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 1982 r. Nr 35, poz. 228 z późn. zm.), winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca.

W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków, dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie staje się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem staje się nieletni przyjęty do placówki.

Szczegółowe regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii.

Zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny zastosował środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zwanym dalej "ośrodkiem", kierowany jest do ośrodka wskazanego przez Centrum Metodyczne Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w Warszawie, zwane dalej "Centrum", przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, a w przypadku braku miejsca zamieszkania - starostę właściwego ze względu na miejsce pobytu nieletniego. Organ prowadzący ośrodek obowiązany jest do stałej analizy stanu wykorzystania miejsc w ośrodku i przekazywania niezwłocznie informacji o wolnych miejscach w ośrodku do Centrum.

Na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia właściwy starosta składa do Centrum wniosek o wskazanie odpowiedniego dla nieletniego ośrodka. Na podstawie informacji zawartych w dołączonej do wniosku dokumentacji, w szczególności dotyczących sytuacji rodzinnej nieletniego, etapu kształcenia, stanu zdrowia, warunków mogących wpłynąć na dalszą demoralizację nieletniego, oraz analizy zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Centrum wskazuje właściwemu staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, organ prowadzący ośrodek i rodziców lub opiekunów nieletniego (§ 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez Centrum ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Centrum przekazuje dołączoną do wniosku dokumentację nieletniego do wskazanego ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia).

Z brzmienia powołanych przepisów, a także z treści § 4 ust. 3w. wym. rozporządzenia, zgodnie z którym o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte. Natomiast w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu 3 miesięcy od daty wskazania ośrodka przez Centrum dyrektor ośrodka przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście (§ 4 ust. 4w. wym. rozporządzenia).

Z powyższego wynika, iż wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, a ze skierowaniem do tego ośrodka.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

W ocenie Sądu za trafną należy uznać argumentację Skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy w. wym. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.

Sąd podkreśla, iż dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2010 r. i w 2011 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów.

Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej.

Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika m.in. obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b k.p.a. podnoszącym nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a k.p.a., zgodnie z którym - jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 15 469,00 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (4 652,00 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (10 800,00 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.