Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506902

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 stycznia 2018 r.
V SA/Wa 670/17
Rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Zwolenik.

Sędziowie: NSA Piotr Piszczek (spr.), WSA Tomasz Zawiślak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. w R. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie: Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa) z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...) w przedmiocie odpowiedzialności płatnika w związku z uchybieniem obowiązkowi określonemu w ustawie

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...);

2)

zasądza od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz R. w R. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

1. Decyzją z dnia z (...).12.2016 r. nr (...), Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego (ARR) - stosownie do treści art. 30 § 4, art. 47 § 4, art. 53 § 4 i art. 55 § 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015.613 z późn. zm.), dalej O.p oraz art. 18 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015.1419) w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2013.50 z późn. zm.), dalej: ustawa o organizacji rynku mleka oraz § 9 rozporządzenia RM z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie realizacji przez ARR zadania polegającego na rozkładaniu na raty opłaty należnej od producentów mleka za przekroczenie kwot indywidualnych w roku kwotowym 2014-2015 (Dz. U. z 2015.1105), dalej: rozporządzenie RM - stwierdził odpowiedzialność płatnika "R." Spółdzielni (...) w R. tytułem niepłacenia na Rzecz Organu kwoty 760 621, 82 zł stanowiącej opłatę naliczaną w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty mlecznej.

2. W dniu 19 grudnia 2016 r.- za pośrednictwem Poczty Polskiej - strona wniosła odwołanie.

3. Decyzją z dnia (...).01.2017 r. Prezes ARR uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie wysokości kwoty, którą strona zobowiązana była wnieść tytułem II raty opłaty oraz ustalił kwotę zobowiązania w wysokości 233 276,07 zł wraz z należnymi odsetkami. Za podstawę rozstrzygnięcia wskazano treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W motywach wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw do postępowań w sprawach indywidualnych związanych z kwotowaniem produkcji mleka, rozstrzyganych w drodze decyzji oraz do rozliczenia przez Agencję Rynku Rolnego roku kwotowego 2014/2015, stosuje się przepisy dotychczasowe, a stosownie do treści art. 36 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka dostawca hurtowy, w terminie określonym w art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady rozporządzenia Rady 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. L 94 z dnia 31 marca 2004, s. 22 zwane dalej Rozporządzeniem Komisji WE 5952004), jest obowiązany do wniesienia podmiotowi skupiającemu opłaty ustalonej w stosunku do niego w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 36 ust. 3 ww. ustawy, podmiot skupujący jest obowiązany przekazać opłatę na rachunek bankowy oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego w terminie określonym w art. 15 ust. 1 Rozporządzenia 595/2004 r., przed dniem 1 października każdego roku podmioty nabywające wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie; podmioty nabywające są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów na podstawę art. 79 Rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zgodnie z art. 81 ust. 1 tego Rozporządzenia.

Stosownie do treści art. 36 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka upoważnionym do żądania wykonania. w drodze egzekucji administracyjnej, obowiązku wynikającego z decyzji ustalającej wysokość należnej opiaty dla dostawcy hurtowego, jest podmiot skupujący wskazany w tej decyzji.

Zgodnie natomiast z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów podmiot skupujący w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka przekazuje otrzymaną kwotę opłat jednak nie mniejszą niż wynikającą z decyzji, o których mowa w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia na rachunek bankowy oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego w terminach określonych w art. 15 w ust, 1 akapit trzeci Rozporządzenia Komisji WE nr 59512004. Stosownie do § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, pomoc w formie rozłożenie na nieoprocentowane raty opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych jest udzielana dostawcy hurtowemu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE 5950004 w przypadku niewywiązanie się z terminu płatności określonego w ust. 1 należne sumy zostają obnażone odsetkami, w wysokości równej trzymiesięcznym stopom referencyjnym obowiązującym na dzień 1 października każdego roku, zwiększonym o jeden punkt procentowy.

Płatnik "R." Spółdzielnia (...) jako podmiot skupujący, uczestniczący w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka w oparciu o przepis § 9 rozporządzenia Rady Ministrów zobowiązany był do wniesienia II raty opłaty (ustalonej w drodze decyzji względem dostawców hurtowych w kwocie 1325 644,45 zł), na rachunek bankowy OT ARR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego w terminie określonym w art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004, tj. do dnia 30 września 2016 r. Płatnik uchybił temu obowiązkowi, ponieważ nie przekazał opłaty we wskazanym powyżej terminie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o organizacji rynku mleka w sprawach nieuregulowanych w ustawie do opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p. z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 595 2004. Uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 1 przysługują dyrektorowi oddziału terenowego Agencji - jako organowi pierwszej instancji.

Art. 8 ustawy O.p. wskazuje, że płatnikiem jest osoba fizyczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.

Płatnik, który nie wykonał obowiązków określonych w art. 8 ww. ustawy odpowiada za podatek niepobrany lub podatek pobrany a niewpłacony (art. 30 § 1 O.p.). Natomiast zgodnie z art. 30 § 4 O.p. jeżeli w postepowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdził okoliczności, że płatnik nie wykonał obowiązków określonych w art. 8 organ ten wydaje decyzję o odpowiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta, w której określa wysokość należności z tytułu niepobranego lub pobranego, a niewpłaconego podatku, a także odsetek.

Organ zauważył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 850/08 oraz w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt FSK 197/08 oraz w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1916/07 stwierdził, iż w sytuacji kiedy opłata wyrównawcza zostanie wpłacona przez producenta do OT ARR po terminie wynikającym z art. 15 ust. 1 rozporządzenia RK nr 595/2004 odpowiedzialność z tytułu nieterminowej wpłaty obciąża podmiot skupujący.

W omawianym zakresie organ I instancji na dzień wydania decyzji z (...) grudnia 2016 r. o odpowiedzialności płatnika w załączniku z uchybieniem obowiązkowi określonemu w ustawie, prawidłowo ustalił kwotę niewpłaconą przez "R." Spółdzielnia (...) w R. w wysokości 760 621,82 zł.

Mając na uwadze wpłaty po dniu wydania zaskarżonej decyzji, Organ zauważył, iż z dniem dokonywania sukcesywnych wpłat tytułem II raty należnej opłaty zmienia się wysokość pozostałej do spłaty należności głównej, która na dzień wydania decyzji Organu II instancji wynosi 233 276, 07 zł.

Biorąc to pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kwoty, która "R." Spółdzielnia (...) zobowiązana jest wnieść tytułem II raty należnej opłaty, w związku z uchybieniem obowiązkowi określonemu w ustawie i zobowiązać ww. podmiot skupujący do wniesienia kwoty 233 276,07 zł wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi przez podmiot skupujący od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności do dnia zapłaty należności.

Organ uznał, że Skarżąca w myśl przepisów ustawy o organizacji rynku mleka jest płatnikiem z treści art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o organizacji rynku mleka, iż dostawca hurtowy w terminie określonym w art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE 595/2004, tj. przed 1 października jest obowiązany do wniesienia podmiotowi skupującemu opłaty ustalonej w stosunku do niego w drodze decyzji a podmioty skupujące obowiązane są przekazać opłatę na rachunek bankowy oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego w terminie określonym w art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Niewątpliwie podmiot skupujący na mocy ustawy został upoważniony do zadania wykonania w drodze egzekucji administracyjne) obowiązku wynikającego z decyzji o ustaleniu należnej opłaty skierowanej do dostawcy hurtowego, w przypadku, gdy dostawca hurtowy nie wniesie ustalonej w stosunku do niego opłaty dobrowolnie. Nadanie podmiotowi skupującemu przymiotu płatnika miało na celu usprawnienie poboru opłat i zapobieżenie możliwości uchylania się od ich płacenia przez dostawców hurtowych. Kluczowe znaczenie w tym względzie mają art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE 595/2004 oraz art. 36 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Wskazany powyżej art. 15 ust. 1 Rozporządzenia czyni podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko za ich przekazanie na rachunek bankowy właściwego oddziału terenowego Agencji. Natomiast art. 36 ust. 6 ustawy, daje nie Dyrektorowi OT ARR, nie Prezesowi ARR, a podmiotowi skupiającemu upoważnienie do zadania w drodze egzekucji administracyjnej, żądania wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ustalającej w stosunku do dostawcy hurtowego wysokość należnej opłaty. Oznacza to, że jedynie podmiot skupujący ma prawo dochodzenia niewpłaconych przez dostawcę hurtowego należności w drodze egzekucji administracyjnej w tym zakresie pomimo, że wiąże się to z dodatkowymi kosztami związanymi z egzekucją tych należności.

Wobec powyższego "R." Spółdzielnia (...) w R. zobowiązana była do pobrania od dostawców hurtowych należnych opłat tytułem II raty należnej opłaty, ustalonych przez Dyrektora OT ARR w P. na podstawie art. 36 ww. ustawy oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów i wpłacenia ich na rachunek Oddziału Terenowego w P. przed dniem 1 października 2016 r.

4. W skardze - postulujące uchylenie zaskarżonej w całości decyzji Organu II instancji, a także Organu I instancji oraz zasądzenie od Prezesa ARR na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania - zarzucono:

a)

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1.

art. 30 § 1, art. 30 § 4 oraz art. 8 O.p. poprzez przyjęcie, że skarżąca posiada przymiot płatnika w rozumieniu wymienionych przepisów i - co za tym idzie - odpowiada za niepobrany podatek,

2.

art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawcza w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.Urz.UE.L 94 z 31 marca 2004, str. 22, z późn. zm.). polegające na przyjęciu. że odsetki, których zapłaty domaga się od skarżącej organ wydający zaskarżoną decyzję, należy liczyć od sumy opłat, określonych w decyzjach dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, niewniesionych przez dostawców hurtowych do podmiotu skupującego, a nie od sumy opłat rzeczywiście wniesionych a nie przekazanych w ustawowym terminie na rachunek Agencji Rynku Rolnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

b)

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni:

1.

art. 36 ust. 3 ustawy o organizacji rynku mleka poprzez przyjęcie, że podmiot skupujący zobowiązany jest do wpłaty na rachunek bankowy właściwego oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego opłaty ustalonej w decyzji Dyrektora tego oddziału, której adresatem jest dostawca hurtowy, a nie przekazania opłaty rzeczywiście wniesionej przez tego dostawcę hurtowego do podmiotu skupującego,

2.

§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez przyjęcie, że podmiot skupujący zobowiązany jest do wpłaty na rachunek bankowy właściwego oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego większej kwoty niż otrzymana faktycznie od dostawcy hurtowego na spłatę konkretnej raty,

3.

art. 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. w zw. z art. 79 i 81 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych a także art. 36 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu obowiązującym przed 3 października 2015 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te statuują odpowiedzialność podmiotu skupującego za zobowiązania podatkowe (opłaty wyrównawcze) osób trzecich, którymi są dostawcy hurtowi oraz przesądzając tym, ze podmiot skupujący ma status płatnika, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

5. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia Sądu, określone m.in. przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami sakrgi, a rozpoznając sprawę bazuje na aktach sprawy, stosowanie do uregulowań art. 133 § 1 p.p.s.a.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracji państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, z tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie postępowanie, a także wydane w sprawie akty administracyjne dotknięte są wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że takie stanowisko zajął już wcześniej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r., V SA/Wa 451/16, z dnia 28 lutego 2017 r., V SA/Wa 386/16) i nie wpłynęło to na zmianę błędnej praktyki w stosowaniu prawa przez Prezesa ARR.

Podążając tą samą drogą - w ślad za powyższymi judykatami - Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie zawiadomiono Skarżącej o wszczęciu ex officio postępowania. Uchybienie to sprawiło, że stronę pozbawiono wszystkich uprawnień przewidzianych co stanowi rażące naruszenie prawa przez ustawodawcę przewidzianych w art. 6 i nast.k.p.a., a w szczególności prawa do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, co umożliwiłoby Stronie przedstawienie swoich racji, które to zostały zgłoszone dopiero w odwołaniu. Na dodatek nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego zaskakując stronę obowiązkiem uiszczenia kwoty 760 621,82 zł stanowiącą opłatę naliczaną w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych wyznaczonych im kwot mlecznych, co również stanowi rażące naruszenie prawa.

Trafnie w doktrynie zwraca się uwagę - dla takich przypadków - że "... w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określanych w art. 6 -11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu" (patrz. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 957 i nast.). Naruszenie prawa - w rażącej odmianie - jest tym bardziej bulwersujące, że Prezes ARR nie zmienił swojej praktyki pod wpływem wcześniejszego orzecznictwa Sądu aprobując błędną praktykę Organu I instancji.

Nie jest wolne od wad także postępowanie przed organem II instancji. Tak np. wadliwa jest konstrukcja wydanej decyzji, albowiem organ uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie wysokości kwoty, którą Skarżąca zobowiązana jest wnieść tytułem II raty opłaty oraz ustalił kwotę zobowiązania w wys. 233 276,07 zł wraz z odsetkami i nie wiadomo co uczynił w pozostałym zakresie. Na dodatek nie wiadomo co składa się na powyższą kwotę; brak jest jakiejkolwiek informacji którzy dostawcy nie uiścili tej kwoty.

Są to braki, które noszą również znamiona rażącego naruszenia prawa; oczywiste, że brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych poczynionych przez Organy obu instancji uniemożliwia Sądowi sprawowanie funkcji kontrolnych, a Skarżącej utrudnia weryfikację nałożonego na nią obowiązku.

W ponownym postępowaniu - o ile ono będzie konieczne (być może uregulowano należności na rzecz ARR) - należy zawiadomić Skarżącą o wszczęciu postępowania i umożliwić jej czynny udział. Nie ulega wątpliwości, że kwota objęta decyzją winna znaleźć odzwierciedlenie w wykazie dostawców hurtowych i przypisanych im należności wynikających z przekroczenia kwot mlecznych. Takie procedowanie umożliwi Stronie weryfikację poczynionych ustaleń i będzie mobilizowało do odzyskania zaległości od dostawców hurtowych.

Na marginesie zwrócić należy uwagę na fakt, iż sprawy nie "ratuje" treść odpowiedzi na skargę. Tak np. wskazuje się w niej, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 3 lutego 2017 r., co dokumentuje zpo załączone do akt administracyjnych. Problem w tym, że odwołanie wniesiono za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 19 grudnia 2016 r., a więc przed wejściem aktu administracyjnego I instancji do obrotu prawnego. To też nie zostało dostrzeżone ani ocenione przez Prezesa ARR.

Mając na względzie powyższe - przy braku elementarnych ustaleń faktycznych - nie zachodzi potrzeba oceny zarzutów skargi. Dopiero prawidłowe ustalenie wysokości należności wymagać będzie od Organów subsumpcji stanu faktycznego pod określone normy prawne.

Biorąc pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.