V SA/Wa 564/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3079075

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. V SA/Wa 564/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak.

Sędziowie WSA: Jarosław Stopczyński, Tomasz Zawiślak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji J. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Fundacji "(...)" (dalej: fundacja, strona lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ odwoławczy lub II instancji) z (...) 2019 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. (dalej: Prezydent lub organ I instancji) z (...) 2018 r. (...) nakładającą na stronę obowiązek zwrotu części dotacji w wysokości 50.000 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca w dniu (...) 2017 r. zawarła z Miastem Stołecznym W. - Dzielnica M. umowę nr (...) (dalej: umowa), przedmiotem której była realizacja zadania publicznego pod nazwą "O. A.". Stosownie do § 3 ust. 1 umowy, na realizację przedmiotowego zadania przyznana została dotacja w wysokości 214.500 zł, przy czym z ust. 5 tego paragrafu wynika, że kwota ta stanowi całkowity koszt tego zadania. W § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy podano, że jeżeli dany wydatek finansowy z dotacji wykazany w sprawozdaniu z realizacji zadania publicznego nie jest równy odpowiedniemu kosztowi określonemu w umowie, to uznaje się go za zgodny z umową, gdy:

1) nie nastąpiło zwiększenie tego wydatku o więcej niż 10%,

2) nastąpiło jego zmniejszenie w dowolnej wysokości.

Naruszenie tego postanowienia uważa się za pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości (§ 5 ust. 2 umowy). Z załącznika nr 1 i 4 do umowy "Oferta realizacji zadania publicznego", "Zaktualizowany kosztorys" wynika, m.in. że w ramach przedmiotowego zadania zostanie wykonane: oczyszczenie terenu z odpadów, rozbiórka ruin budowli i ich pozostałości oraz wywóz odpadów; założenie przyrodniczego placu zabawa dla dzieci. W ofercie tej wskazano nadto, że teren, na którym miało zostać zrealizowane zadanie, był bardzo zanieczyszczony odpadami (m.in. zużyte opony samochodowe, szkło, odpady azbestowe, gruz), teren wymaga przekopania i starannego przesiania ze względu na ilość odpadów, brakuje na nim placu zabaw dla starszych dzieci (chodziło o wyposażenie całego terenu, a nie małego placu, w różnorodne atrakcje dla starszych dzieci, umożliwiające twórcze, przygodowe i edukacyjne spędzanie czasu w przyrodzie). Fundacja w ofercie przedstawiła koszty poszczególnych części zadań.

W toku realizacji zadania strona pismem złożonym w dniu (...) 2017 r. poinformowała organ I instancji, że ilość odpadów ujawnionych podczas prac porządkowych znacznie przerosła początkowe szacunki, a koszt ich wywiezienia, łącznie z kosztem rozbiórki pozostałości po trzech budowlach wyczerpał całkowicie kwotę przewidzianą na oczyszczanie terenu z odpadów w ramach zawartej umowy, w związku z czym całkowicie nierealna okazała się budowa ogrodu zabaw edukacyjnych, także konieczne stało się okrojenie zakresu realizacji planowanego ogrodu. Wobec powyższego skarżąca zwróciła się z prośbą o zawarcie aneksu do umowy dostosowującego zakres i kosztorys działań do sytuacji zgodnej ze stanem faktycznym i zaktualizowanym kosztorysem. Skarżąca domagała się: zwiększenia z 45.000 zł do 134.000 zł kwoty przeznaczonej na oczyszczenie działek z odpadów; zmniejszenia kwoty na ustawienie i serwisowanie toalet i pojemnika na śmieci z 5.000 zł na 4.100 zł; zmniejszenia kwoty na założenie O. A. z 45.000 zł na 26.000 zł; zwiększenia pozycji dotyczącej warsztatów edukacji przyrodniczej i artystycznej w O. A. z kwoty 45.000 zł na kwotę 76.400 zł; zwiększenia kwoty na organizację działań artystycznych do kwoty 16.500 zł (pierwotna 15.000 zł); rezygnację z budowy placu zabaw (pierwotny koszt oszacowano na 50.000 zł).

W odpowiedzi, pismem z (...) 2017 r. Miasto Stołeczne W. odmówiło dokonania zmian umowy. Wskazało na fakt, że to zadanie objęte było Budżetem Partypacyjnym i budowa placu zabaw w tym miejscu spotkała się z dobrym odbiorem mieszkańców.

Fundacja w dniu (...) 2018 r. złożyła sprawozdanie z wykonania przedmiotowego zadania, z którego wynika, że z dotacji sfinansowano łącznie 214.500 zł, w tym:

1) oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów - 99.500 zł,

2) ustawienie i serwisowanie toalety typu i pojemnika na śmieci - 4.164,48 zł,

3) zatrudnienie ogrodnika - 5.658,47 zł,

4) założenie O. A. - 49.500 zł,

5) warsztaty edukacji przyrodniczej i artystycznej w O.A. - 15.796,66 zł,

6) budowę przyrodniczego placu zabaw 0 zł,

7) organizację działań artystycznych - 16.493,45 zł,

8) wyplatanie infrastruktury O. A. z wikliny - 5.500 zł,

9) montaż podestu nakrytego plandeką-namiotem - 5.500 zł,

10) oczyszczenie z odpadów odnogi kanału P. - 2.750 zł,

11) zatrudnienie przewodnika dla realizacji wycieczek ornitologicznych - 9.637 zł.

Po analizie złożonego sprawozdania pismem z 29 marca 2018 r. organ I instancji poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono kontrolę na miejscu i ustalono, że przyrodniczy plac zabaw nie został zrealizowany.

Decyzją z (...) 2018 r. Prezydent m.st. W. nałożył na stronę obowiązek zwrotu części dotacji w wysokości 50.000 zł, uznając tę część dotacji przeznaczoną na budowę placu zabaw za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona nie zrealizowała jednego z elementów zadania, którym był plac zabaw, co oznacza, że powierzona fundacji kwota 50.000 zł wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem. Powyższe rodzi obowiązek zwrotu tej kwoty. Organ I instancji zauważył także, że skarżąca poinformowała organ o potrzebie zmiany zakresu powierzonych prac, jednakże uczyniła to już po ich zakończeniu, co uniemożliwiło podjęcie jakichkolwiek kroków celem rozwiązania zaistniałego problemu. Prezydent m.st. W. zauważył, że sposób postępowania strony, który polegał na wykonaniu zadania zgodnie z własną wizją niezależnie od obowiązujących przepisów i zasad nie może być legitymacją do samowolnego decydowania o działaniach i prowadzenia ich w sposób rażąco odbiegający od zakresu zawartej umowy.

W wyniku rozpoznania odwołania strony SKO decyzją z (...) 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu przywoła treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm., dalej: ufp).

SKO dokonało analizy poszczególnych wydatków na wskazane w ofercie prace i stwierdziło, że na oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów wydatkowano o 54.500 zł więcej niż początkowo zaplanowano (45.000 zł). Kwota poniesionych wydatków z tego tytułu wyniosła 99.500 zł i przewyższa początkowe szacunki o ponad 10%, a zatem - w świetle § 5 ust. 1 pkt 1 umowy - za wydatki poniesione zgodnie z umową można uznać kwotę 49.500 zł (kwota zaplanowanych wydatków + 10% tej kwoty. Pozostałe kwoty na poszczególne pozycje kosztowe były poniesione zgodnie z umową. Organ podkreślił, że koszt realizacji części zadań objętych umową był niższy od zaplanowanego o kwotę 11.743,45 zł, zaś realizacja wszystkich wymienionych zadań (z wyłączeniem niezrealizowanego zadania w postaci placu zabaw) pochłonęła kwotę 214.500 zł, z czego 164.500 zł to bez wątpienia wydatki kwalifikowane.

SKO dokonało analizy czy wydatek w wysokości 99.500 zł na oczyszczenie terenu mógł zostać w całości uznany za kwalifikowalny i stanęło na stanowisku, że taki wydatek nie mógł zostać w całości uznany za kwalifikowalny. Organ bowiem zauważył, że wydatek ten znacznie przewyższył zaplanowaną umową kwotę (o ponad 100%). Wskazał na § 5 ust. 1 pkt 1 umowy, dopuszczający możliwość przekroczenia kwoty pierwotnie zakładanej maksymalnie o 10% i stwierdził, że kwota zaplanowanych wydatków z tego tytułu w wysokości 45.000 zł, podwyższona o 10%, do kwoty 49.500 zł, stanowi wydatek kwalifikowany, natomiast pozostała kwota wydatków z tego tytułu, tj. 50.000 zł, za taki kwalifikowany wydatek uznana być nie może, sprzeciwia się bowiem temu § 5 ust. 1 pkt 1 umowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zabrakło staranności w działaniu ze strony skarżącej, gdyż skarżąca nie postarała się o zmianę umowy przed dokonaniem wydatków niezgodnych z dotychczasowym brzmieniem umowy.

Pismem z (...) 2019 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 252 § 1 pkt 1 ufp (winno być ustęp, a nie § - sąd w pozostałych zarzutach dokonał stosownych zmian) pomimo, że przepis ten stoi w sprzeczności z zapisem § 5 pkt 1 i 2 umowy, albowiem przepis ten odnosi się do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem a powyższy zapis umowny wskazuje, że wydatek finansowy, który nie jest równy kosztowi określonemu w umowie i przekracza wartości określone w § 5 pkt 1 umowy jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości; przy tym ustawa przewiduje osobną podstawę prawną do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w art. 252 ust. 1 pkt 2, która nie została w tej sprawie zastosowana. Uchybienie to stanowi o wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji bez podstawy prawnej, a co za tym idzie wypełnia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.);

2) art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pomimo, że jej egzemplarz doręczony do skarżącej nie miał oznaczonej dziennej daty wydania;

3) art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 252 ust. 1 pkt 1 ufp poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który przepis ten zastosował, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, albowiem nie nastąpiło wykorzystanie dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem, gdyż całość otrzymanych środków skarżący przeznaczył na realizację zadania publicznego pod nazwą "O. A.";

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancyjnej, która zapadła na skutek nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego (z naruszeniem przepisu art. 7, 8, 77 § 1 i 4, 80 k.p.a.) w zakresie w jakim Prezydent m.st. W. stwierdził na str. 8 decyzji, że skarżąca poinformowała o potrzebie zmiany zakresu powierzonych prac i aneksowaniu umowy już po zakończeniu prac, podczas gdy przekazanie informacji tej nastąpiło najpóźniej pismem fundacji złożonym w dniu (...) 2017 r. (a wcześniej ustnie w (...)2017 r. i (...) 2017 r.) a termin zakończenia, prac upływał w dniu (...) 2017 r., co przyznał organ I instancji na str. 6 decyzji (2 akapit);

5) art. 6, 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie w jakim SKO nie uwzględniło przy wydawaniu zaskarżonej decyzji a także nie uchyliło decyzji Prezydenta m. st. W. obarczonej tymi samymi wadami - polegającymi na tym, że organy obydwu instancji nie uwzględniły okoliczności nieznanych w chwili podpisywania umowy w postaci rzeczywistej ilości śmieci, gruzu i stłuczki szklanej zalegających na nieruchomości, ale pod powierzchnią gleby, a których istnienia nie można było stwierdzić ani przewidzieć przed przystąpieniem do prac i przed usunięciem licznych samosiejek i hałd śmieci zalegających na działce, a która to okoliczność miała decydujący wpływ na rozmiar i koszt tej części zadana, która wiązała się z oczyszczeniem działek; jednocześnie jedynie całkowite i staranne oczyszczenie działek z zalegających śmieci dawało gwarancję prawidłowego wykonania zadania w tym zakresie i osiągnięcia celu w postaci uzyskania terenu bezpiecznego dla dzieci,

6) art. 252 § 1 pkt 1 ufp w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688 z późn. zm., dalej: udppw) i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zakresie w jakim organy I i II instancji przekroczenie przez skarżącą wydatków na oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości oraz wywóz odpadów ocenia w kategoriach wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy to organ podczas rozpatrywania ofert winien był ocenić przedstawioną przez stronę kalkulację kosztów realizacji zadania, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania i proponowaną jakość wykonania, jak również uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych realizowanych przez skarżącą w poprzednich latach biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie zarzucającego zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji brak podstawy prawnej do jej wydania. Powyższe w wypadku potwierdzenia zarzutu musiałoby skutkować nieważnością postępowania w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2486/14, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona upatruje braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zapisie § 5 pkt 1 i 2 umowy, który stanowi, że jeżeli dany wydatek finansowy z dotacji wykazany w sprawozdaniu z realizacji zadania publicznego nie jest równy odpowiedniemu kosztowi określonemu w umowie, to uznaje się go za zgodny z umową, gdy:

1) nie nastąpiło zwiększenie tego wydatku o więcej niż 10%,

2) nastąpiło jego zmniejszenie w dowolnej wysokości.

Natomiast § 5 ust. 2 stanowi, że naruszenie tego postanowienia uważa się za pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości (§ 5 ust. 2 umowy). Zdaniem strony, skoro w sprawie organy obydwu instancji stwierdziły, że w zakresie wydatku na oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów nastąpiło przekroczenie budżetu powyżej 10%, to ta różnica (50.000 zł) nie mogła zostać potraktowana, jako kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie sądu stanowisko strony jest całkowicie błędne. Także w tym zakresie stanowisko SKO jest również obarczone pewną wadą, która jednak nie miała wpływu na wynik sprawy. Zdaniem bowiem sądu, co zostanie poniżej wykazane, stanowisko organu II instancji w tym zakresie nie zawiera pełnego uzasadnienia, gdyż organ odwoławczy w swojej decyzji skupił się na kwestii rozliczenia umowy dotacyjnej, bez dokonywania szczegółowej oceny wykonania tej umowy w całości.

Zanim jednakże sąd odniesie się do powyższego, to jednoznacznie chce wskazać, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca zawarła umowę o realizacji zadania publicznego na podstawie ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 udppw organizacjami pozarządowymi są:

1) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych,

2) niedziałające w celu osiągnięcia zysku - osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust.

4.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 udppw organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi (...), prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.

Natomiast ust. 2 art. 5 udppw wskazuje na formy współpracy i tak jedną z form współpracy jest zlecania organizacjom pozarządowym (...) realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 udppw zlecanie realizacji zadań publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, jako zadań zleconych w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1 oraz art. 221 ufp, może mieć formy: powierzenia wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji.

W myśl art. 16 ust. 1 udppw organizacje pozarządowe (...), przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach określonych w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ufp oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji.

W art. 2 pkt 1 udppw wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dotacji - rozumie się przez to dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ufp.

Skarżąca zawarła umowę o realizację zadania publicznego. W umowie z 3 lipca 2017 r. pt. "O. A." strona zobowiązała się do wykonać zadanie publiczne w zakresie i na warunkach określonych w niniejszej umowie (§ 1 ust. 1 umowy). W § 1 ust. 2 umowy wyjaśniono, że zleceniodawca (Miasto Stołeczne W. - Dzielnica M.) przyznało stronie (zleceniobiorcy) środki finansowe, o których mowa w § 3 umowy, w formie dotacji, której celem była realizacja zadania publicznego w sposób zgodny z postanowieniami umowy. Stosownie do § 3 ust. 1 umowy, na realizację przedmiotowego zadania przyznana została dotacja w wysokości 214.500 zł, przy czym z ust. 5 tego paragrafu wynika, że kwota ta stanowi całkowity koszt tego zadania. Z załącznika nr 1 "Oferta realizacji zadania publicznego (...)" i nr 4 "Zaktualizowana kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji zadania" do umowy, stanowiących integralną część umowy (§ 1 ust. 5 umowy) wynika, że kwota 214.500 zł (przyznanej dotacji, stanowiącej 100% kosztów) miał zostać wydatkowana na koszty następujących części zadań:

1) oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów - 45.000 zł (komplet),

2) ustawienie i serwisowanie toalety typu i pojemnika na śmieci - 5.000 zł,

3) zatrudnienie ogrodnika - 10.000 zł,

4) założenie O. A. - 45.000 zł,

5) warsztaty edukacji przyrodniczej i artystycznej w O. A. - 22.000 zł,

6) budowę przyrodniczego placu zabaw 50.000 zł,

7) organizację działań artystycznych - 15.000 zł,

8) wyplatanie infrastruktury O. A. z wikliny - 5.000 zł,

9) montaż podestu nakrytego plandeką-namiotem - 5.000 zł,

10) oczyszczenie z odpadów odnogi kanału P. - 2.500 zł,

11) zatrudnienie przewodnika dla realizacji wycieczek ornitologicznych - 10.000 zł.

W sprawie, co nie jest sporne, powyższa umowa, mimo wniosku fundacji nie została aneksowana zgodnie z wnioskiem strony. A więc strony tej umowy oraz sąd wiążą postanowienia tej pierwotnej umowy. W tym miejscu sąd wyjaśnia odnosząc się do zarzutów skargi, że sąd obecnie nie jest władny do dokonywania oceny prawidłowości braku wyrażenia zgody przez Miasto Stołeczne W. na aneksowanie tej umowy. Sprawa bowiem w tym zakresie wymyka się z pod kontroli sądu administracyjnego, gdyż w zakresie zmian dotyczących umowy właściwym jest sąd powszechny, co jasno wynika z § 18 ust. 2 i § 19 umowy. Zgodnie z § 18 ust. 2 umowy w zakresie nieuregulowanym umową stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Natomiast § 19 umowy jednoznacznie wskazuje, że ewentualne spory, powstałe na tle wykonania niniejszej umowy, strony będą starały się rozstrzygać polubownie. W przypadku braku porozumienia spór zostanie poddany pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego właściwego ze względu na siedzibę Zleceniodawcy.

Dodatkowo sąd wyjaśnia, że umowa o realizację zadania publicznego ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną i wszelkie spory z tym związane winny być rozstrzygane przez sąd powszechny, w tym między innymi spory co do aneksowania umowy. Natomiast w części dotyczącej odzyskiwania (zwrotu) dotacji ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie. Sąd podkreśla przy tym, że dotacja stanowi nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych, przy czym fakt zawarcia w tym przedmiocie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy stronami umowy będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. Przekazane środki nie tracą bowiem swego publicznoprawnego charakteru. Zawarta przez skarżącą umowa zawierała w § 1 ust. 2 postanowienia zobowiązujące do wykorzystania przekazanej dotacji zgodnie z celem, na jaki je uzyskała i na warunkach określonych umową. Dlatego też, wobec braku aneksowania umowy i wobec braku sporu w tym zakresie (z akt nie wynika, aby strona zwracała się do sądu powszechnego z pozwem), sąd zobowiązany jest do przyjęcia konkretnych zapisów umowy, co do których strony zobowiązały się przestrzegać. A więc, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej sąd nie będzie w sprawie oceniał powodów, dla których skarżąca tak późno zgłosiła żądanie zmiany umowy, jak również nie będzie oceniał braku zgody na jej zmianę ze strony Miasta Stołecznego W. Innymi słowy dla sądu wiążący jest zakres sprawy zakreślony pierwotnymi zapisami umowy z 3 lipca 2017 r. Wobec powyższego w sprawie ocenie będzie jedynie podlegało, czy organy w sposób prawidłowy zastosowały art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp. Cel i publiczny charakter przyznanych środków finansowych determinuje konieczność ich wydatkowania w sposób przejrzysty, transparentny i zgodny z tym do czego strony się zobowiązały. Tym samym w wypadku niezrealizowania w sposób wymagany umowy, na którą przekazano dotację, to zwrot takiej dotacji musi nastąpić w oparciu o przepisy ufp i przepisy procedury administracyjnej. Także w postępowaniu administracyjnym będzie ustalany stan faktyczny sprawy i z tego stanu będą wyciągane określone konsekwencje, w tym m.in. określenie wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

Zauważenia wymaga, że umowa z 3 lipca 2017 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy przewidziane dla takiej umowy, w tym wskazane w art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ufp. W przepisach tych ustawodawca wskazał, że umowa taka winna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

Mając powyższe na względzie fundacja wiedziała, a przynajmniej winna wiedzieć, że dofinansowanie będzie odbywało się na zasadzie przekazania dotacji na realizację zadania publicznego. Zgodnie z art. 60 pkt 1 ufp środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Art. 252 ust. 3 ufp stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 ufp).

W myśl art. 252 ust. 5 ufp zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Przechodząc z powrotem do głównego zarzutu skargi, należy wskazać, że wbrew twierdzeniom strony decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Zarówno bowiem co do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak i dotacji pobranej w nadmiernej wysokości istnieją przepisy mogące stanowić podstawę prawną wydania decyzji i będzie to art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp. W sprawie organ powołał i stosował art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej, odnosi się do braku podstawy prawnej w ogóle (nieistnienia podstawy prawnej do wydania określonej decyzji), a nie do niepowołania w decyzji właściwej podstawy prawnej. Tym samym już tylko z tej przyczyny nie można mówić o braku podstawy prawnej. Sąd także wyjaśnia, że wbrew twierdzeniom strony organy w sprawie w sposób prawidłowy zastosowały przepisy dotyczące wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a nie przepisy odnoszące się do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Skarżąca, zgodnie z tym, co zostało wskazane wyżej, zobowiązała się do realizacji umowy w pełnym zakresie. A więc celem umowy była realizacji 11 zadań określonych w umowie, w tym m.in. miała dokonać oczyszczenia działek z odpadów, rozbiórki ruin budowli i ich pozostałości, wywóz odpadów, a także zobowiązała się do budowy przyrodniczego placu zabaw. Na powyższe zadania i pozostałe 9 otrzymała środki finansowe. Ze sprawozdania znajdującego się w aktach sprawy i kontroli na miejscu, nie wątpliwie wynika, że fundacja nie wykonała w pełnym zakresie umowy, gdyż nie wybudowała przyrodniczego placu zabaw, na który to plac zabaw otrzymała 50.000 zł. Tym samym zasadnie organ I instancji wskazał, na niezrealizowanie jednego z elementów zadania, którym był plac zabaw, jako podstawy do żądania zwrotu środków dotacji.

W tym miejscu sąd wskazuje, że podstawą żądania zwrotu nie mogło być stwierdzenie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Zapis umowy, na który się skarżąca powołuje, tj. § 5 ust. 1 i 2 umowy odnosi się do sytuacji, w której umowa została zrealizowana w pełnym zakresie, a nie tak jak mamy w sprawie w częściowym zakresie. Skoro umowa nie została zrealizowana w zakresie wybudowania przyrodniczego placu zabaw, to środki przeznaczone na ten cel szczegółowy winny zostać zwrócone jako wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem (wydatkowane na inny cel). Nie mogły one natomiast zostać zwrócone jako pobrane w nadmiernej wysokości, gdyż rolą organu przed rozliczeniem tych środków (umowy) jest sprawdzenie, czy wszystkie zadania objęte umową zostały zrealizowane i dopiero w wypadku odpowiedzi pozytywnej organ przechodzi do dalszej oceny, skutkującej, czy każdy z wydatków miał oparcie w umowie, a więc czy np. nie przekracza 10% kosztów zaplanowanych na realizację tego wydatku. Innymi słowy wdrożenie wskazanego w skardze § 5 ust. 1 i ust. 2 umowy, będzie miało zastosowanie tylko w wypadku, gdy umowa została w całości zrealizowana i na części określonych zadań powstały oszczędności, a na części zadań powstały wyższe od zaplanowanych koszty. Wówczas dochodzi do sprawdzenia, czy te wyższe od zaplanowanych koszty nie przekraczają 10% kosztów zaplanowanych. W wypadku przekroczenia, to organ winien nakazać zwrot dotacji jako pobranej w kwocie wyższej niż określonej w umowie. Stosowanie trybu zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ma pierwszeństwo przed trybem zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, gdyż tak jak w sprawie nadal określone zadanie, co do którego strona zobowiązała się do jego realizacji nie zostało wykonane.

Mając powyższe na względzie w sprawie, wbrew twierdzeniom strony, istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, która to podstawa został właściwie wskazana przez organy. SKO w swojej decyzji, w przeciwieństwie do organu I instancji, w sposób za drobiazgowy skupiło się na rozliczeniu umowy, zamiast na wykazaniu braku realizacji w całości tej umowy. Powyższa wada, jednakże nie jest istotna, gdyż nie ma wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu, który to wpływ dopiero upoważnia sąd do uchylenia rozstrzygnięcia. W związku z powyższym za niezasadne sąd uznał zarzuty pomieszczone w pkt 1 i 3 skargi.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że egzemplarz decyzji I instancyjnej doręczony stronie nie posiadał daty dziennej, to sąd wyjaśnia, że oryginał decyzji znajdujący się w aktach administracyjnych, taką datę posiada (21 września 2018 r.). Tym samym nawet, gdyby egzemplarz strony daty nie posiadał, to uchybienie to w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia i obowiązki strony.

Niezasadny okazał się również zarzut 4 dotyczący niepoinformowania o potrzebie zmiany zakresu powierzonych prac z opóźnieniem. Skarżąca bowiem nie zauważa, że sama w sprawozdaniu, na stronie 26 wyjaśniła, że cyt. "ubolewam, że na czas nie złożyłem prośby o aneksowanie umowy". Dlatego też nie stanowi nadużycia takie sformułowanie organu I instancji, jak podane na stronie 8 decyzji, co do którego strona wnosi wątpliwości. Co więcej i już tylko na marginesie, gdyż sąd w tym postępowaniu nie będzie dokonywał oceny braku zawarcia aneksu, to należy zauważyć, że z samego zestawienia faktur ewidentnie wynika, że skarżąca o możliwości przekroczenia budżetu w tym zakresie wiedziała co najmniej od 11 sierpnia 2017 r., wtedy to bowiem zostały wystawione faktury (wystawiono faktury na kwotę ponad 50.000 zł), które zdecydowanie przekraczały zaplanowaną w kosztorysie kwotę (45.000 zł + 10% = 49.500 zł). A więc skarżąca mimo wiedzy dalej realizował umowę wbrew jej treści nie zwracając się do organu I instancji o jej zmianę. Natomiast zwracając się o zmianę umowy pismem złożonym (...) 2017 r. (termin zakończenia realizacji tego zadania określono na (...) 2017 r. - patrz pismo strony (...) 2017 r. stanowiące odpowiedź na uwagi komisji konkursowej), fundacja de facto wnosiła o zatwierdzenie samowolnie dokonanych zmian w umowie, gdyż jak sąd wskazał powyżej co najmniej od (...) 2017 r. budżet w zakresie zadania 1 (oczyszczenie działek z odpadów) był już znacznie przekroczony i mimo to strona bez stosownego aneksu dalej realizowała to zadanie zaciągając kolejne zobowiązania (patrz faktury z datą wystawienia 12 sierpnia i później).

Odpowiadając na zarzut 5 dotyczący nieuwzględnienia okoliczności nieznanych w dacie podpisania umowy, a więc rzeczywistej ilości śmieci ponownie sąd wyjaśnia, że obecnie ta okoliczność nie ma znaczenia. Skoro skarżąca zdecydowała się dobrowolnie podpisać umowę, o określonej treści i w toku realizacji tej umowy nie została ona zmieniona, to obecnie ani sąd ani też organ tej okoliczności uwzględnić nie mogły, gdyż stan faktyczny został zakreślony umową w pierwotnej wersji, a nie wersji hipotetycznej.

Nie uzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 252 § 1 pkt 1 ufp w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 udppw i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zakresie w jakim organy I i II instancji przekroczenie przez skarżącą wydatków na oczyszczenie działek z odpadów, rozbiórkę ruin budowli i ich pozostałości oraz wywóz odpadów ocenia w kategoriach wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy to organ podczas rozpatrywania ofert winien był ocenić przedstawioną przez stronę kalkulację kosztów realizacji zadania, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania i proponowaną jakość wykonania, jak również uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych realizowanych przez skarżącą w poprzednich latach biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oaz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków. Sąd, co do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem już się wypowiedział. Natomiast niezasadny jest zarzut odnoszący się do braku prawidłowej analizy przez organ oferty strony (kalkulacja kosztów realizacji zadania), jak również zarzut dotyczący rzetelności strony, którą wykazała się w poprzednich latach. Po pierwsze wybór strony, jako podmiotu realizującego zadnie publiczne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Po wtóre bez znaczenia dla sprawy jest kwestia oceny realizacji przez stronę w poprzednich latach prac zleconych. Kryterium w żaden sposób nie było kwestionowane przez organ. Przeciwnie organ wskazywał, że do tej pory współpraca ze skarżącą układała się pomyślnie. Powyższe jednakże kryterium nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. Decyzja dotycząca zwrotu dotacji jest decyzją związaną i organ nie ma żadnej swobody przy wyborze jej rozstrzygnięcia. Innymi słowy w wypadku stwierdzenia określonych okoliczności warunkujących zwrot dotacji, organ ma obowiązek, a nie uprawnienie do żądania zwrotu środków dotacji. Po trzecie w zakresie kalkulacji kosztów, to z akt wynika, że taka analiza została poczyniona, gdyż Miasto Stołeczne W. dokonało oceny oferty z uwzględnieniem kosztorysu skarżącej i w kryterium "adekwatność i realność wysokości przyjętych kalkulacji stawek" przyznało 5 pkt na 10 pkt możliwych do uzyskania i wezwało stronę do zaktualizowania szczegółowej kalkulacji przewidzianych kosztów realizacji zadania z uwzględnieniem planowanych przedmiarów robót. Strona natomiast w odpowiedzi na powyższe jednoznacznie wskazała, że szczegółowo opisała w ofercie kosztorys i od czasu złożenia oferty nie uległo zmianie nic, co należałoby aktualizować w kosztorysie. Należy podkreślić, że to skarżąca w taki a nie inny sposób sporządziła kosztorys i to ona nie dochowała należytej staranności przy dokonywaniu kalkulacji kosztów. Tym samym skarżąca obecnie nie może przerzucać swoich zaniechań na organ administracji. To ona bowiem mając na uwadze teren sporządziła określoną kalkulację. Kalkulacja, ta była kalkulacją bardzo ogólną (wskazano globalną kwotę), bez możliwości konkretnej oceny ilości śmieci i materiałów wymagających uprzątnięcia. Takie sporządzenie kalkulacji obecnie nie może być ocenione na korzyść skarżącej. Skoro organ na podstawie danych przedstawionych przez stronę zaakceptował ogólną kwotę i w toku realizacji umowy, ta kwota nie uległa zmianie (nie aneksowano umowy), to ten fakt nie obciąża organu, tylko stronę postępowania.

Mając powyższe na względzie wszystkie zarzuty wskazane w skardze sąd uznał za niezasadne. Także badając sprawę z urzędu na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uznał, że w sprawie brak jest przesłanek, których uwzględnienie nakazywałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W sprawie bowiem wbrew twierdzeniom strony organ nie naruszył zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6-9 k.p.a. i art. 77 oraz 80 k.p.a. Wymaga zauważenia, że w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany, jedynie kwestionowana jest ocena tego stanu faktycznego, która to ocena w ocenie sądu została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.