Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506931

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 stycznia 2018 r.
V SA/Wa 379/17
Niemożliwość usunięcia w trybie nadzwyczajnym wadliwości dotyczących ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Sowiński.

Sędziowie WSA: Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Jarosław Stopczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Ś. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia... grudnia 2016 r. nr... w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej dotyczącej uznania grupy producentów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia... czerwca 2016 r.;

2.

zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Ś. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu (...) września 2009 r. spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w M., złożyła do Marszałka Województwa (...) wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

We wniosku wskazano niezbędne jego elementy, w tym m.in. (po korekcie) ostateczną nazwę grupy produktów, ze względu na które podmiot wnioskuje o wstępne uznanie (tj. grupa produktów "owoce"), liczbę 5 członków oraz wskazano, że łączna wartość produktów wytworzonych przez członków grupy i sprzedanych w wybranym 12 miesięcznym okresie referencyjnym (od 15 czerwca 2008 r. do 15 czerwca 2009 r.) wynosi 1 042 057,74 zł.

Do wniosku dołączono ponadto wymagane załączniki, w tym kserokopię planu dochodzenia do uznania z dnia (...) sierpnia 2009 r. i pozytywną opinię o planie dochodzenia do uznania z dnia (...) września 2009 r. Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa znak (...).

W dniu (...) października 2009 r. w siedzibie Spółki została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie spełnienia przez Spółkę warunków wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27). Na podstawie przedłożonego wniosku wraz z załącznikami oraz w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że Spółka spełnia warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, określone w obowiązujących przepisach.

W dniu (...) października 2009 r. Marszałek Województwa (...) wydał decyzję nr (...) znak: (...), którą dokonał wstępnego uznania S. z o.o. w grupie produktów "owoce" i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2009- 2013.

Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że po sprawdzeniu wymagań określonych w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2008 r. w szczególności wymogu uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (znak sprawy (...) z (...) września 2009 r.) w odniesieniu do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania, należało dokonać wstępnego uznania S. Sp. z o.o. i zatwierdzić plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2009 - 2013, w okresach półrocznych.

W dniu (...) lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa (...) nr (...) z dnia (...) października 2009 r.

W dniu (...) czerwca 2016 r. Prezes ARR wydał stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa (...) nr (...), stwierdzająca spełnienie przez S. Sp. z o.o. warunków wstępnego uznawania grup i dokonująca jej wstępnego uznania w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzywa, realizowany w latach 2009-2013, została wydana z naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja Marszałka Województwa (...), została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. Urz. L 299 z 16 listopada 2007 r., s. 1), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy Spółka ubiegając się o wydanie decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku wydania ww. decyzji Marszałka, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Strona wniosła od tej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o przeprowadzenie wskazanych w odwołaniu dowodów.

Decyzją z (...) grudnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARR w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał przepisy aktów prawnych mających w sprawie zastosowanie tj. rozporządzeń unijnych oraz ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27).

Minister wskazał, że zgodnie z przepisami regulującymi warunki wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw na dzień 22 października 2009 r., grupa producentów ubiegająca się o wstępne uznanie musiała spełnić warunki i wymagania wymienione w § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. Przy czym zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw powinien zawierać elementy wskazane w tym przepisie, w tym (zgodnie z pkt 3) informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, do wniosku należało m.in. dołączyć: dokumenty potwierdzające informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i plan dochodzenia do uznania, pozytywnie zaopiniowany przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na siedzibę grupy.

Obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem stosownych załączników, w tym odnośnych dokumentów wynikał także z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r.

Przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. nakładał ponadto na marszałka województwa obowiązek przeprowadzenia w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej kontroli u podmiotu aplikującego o wstępne uznanie. Ponadto, oprócz warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2008 r., organ wydający w tej sprawie decyzję, był zobowiązany również do kontroli spełnienia innych, określonych w przepisach unijnych wymogów obowiązujących grupę producentów owoców i warzyw ubiegającą się o wstępne uznanie, które organ omówił i wskazał ich podstawę prawną.

Minister zauważył, że mając na względzie wskazane w decyzji przepisy krajowe i unijne, Marszałek Województwa (...), wydając na ich podstawie decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był dokonać właściwego postępowania dowodowego w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

Wskazał w związku z tym, że w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, za wyjątkiem kopii umowy dzierżawy z dnia (...) maja 2008 r., zgodnie z którą D. C. wydzierżawił A. W. 2 ha sadu jabłoniowego położonego na działce we wsi K., nie znalazły się żadne inne dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z ww., kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez Stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że nie można potwierdzić, iż Marszałek Województwa (...) prowadząc postępowanie w ww. sprawie, przeprowadził kontrole w niezbędnym zakresie, w tym u członków grupy. Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez Stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach). W ocenie Ministra nie można więc przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków Spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. W tym kontekście należy stwierdzić, że oświadczenia członków są dokumentami, jednak dokumenty te jedynie przekazują pewną informację, ale jej nie potwierdzają.

Wydanie przez Marszałka Województwa (...) decyzji o wstępnym uznaniu grupy owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., co w prowadzonym postępowaniu należy rozważyć w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Minister przypomniał, że po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa (...) nr (...), Prezes ARR stwierdził, że ww. decyzja Marszałka Województwa (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 z późn. zm.), które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Jednak według organu I instancji z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku wydania ww. decyzji Marszałka Województwa (...), to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało w rozstrzygnięciu ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Marszałka z dnia (...) października 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Minister odnosząc się do powyższej argumentacji użytej w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, omówił treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r., art. 11, art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. i wskazał, że z przepisów tych wynika właściwość Prezesa ARR do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 wskazanej ustawy, została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister.

Organ odwoławczy wskazał, że katalog spraw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR, jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, organ ten wydaje decyzje również w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1-4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, o której mowa, a określonych w przepisach UE.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została jednak pominięta, chociaż jak wynika z przytoczonych regulacji krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji w tej sprawie.

Minister podzielił w konsekwencji argumentację organu I instancji co do rażącego naruszenia przez Marszałka w podjętej przez niego decyzji treści art. 7 i 77 § 1Kpa, nie zgodził się jednak z argumentem Prezesa o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego poprzez uznanie jej nieważności. W ocenie Ministra to błędne stanowisko Prezesa ARR w tej kwestii, stanowi naruszenie treści art. 156 § 2 k.p.a., co nakazuje uchylenie decyzji tego organu.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że decyzja Marszałka o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, nie rozstrzygała kwestii pomocy finansowej dla grupy, a sprawa pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, była przedmiotem odrębnych postępowań przed innym organem, co budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie jednoznacznych twierdzeń organu I instancji w zakresie rażącego naruszenia w przedmiotowej decyzji Marszałka art. 193 rozporządzenia 1234/2007. Minister przychylił się do zarzutów odwołania dotyczących tego, że skoro decyzja Marszałka uwzględniała wniosek grupy w całości, to uzasadnienie decyzji w świetle art. 107 § 4 k.p.a., nie było jej elementem obowiązkowym, stwierdził jednak, że nie zwalniało to tego organu od konieczności zebrania wszelkich dowodów, które były niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy i uzasadniałyby określone rozstrzygnięcia, a dowody te powinny znajdować się w aktach sprawy. Brak tych dowodów świadczy o tym, że nie zostały one przeprowadzone, co dowodzi rażącego naruszenia postępowania dowodowego.

Minister szczegółowo wyjaśnił również powody, dla których odmówił przeprowadzenia wnioskowanych w odwołaniu i w piśmie z (...) września 2016 r. dowodów.

Od decyzji Ministra Strona złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie i o zobowiązanie przez Sąd Administracyjny w Warszawie organu II instancji - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji o uchyleniu decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dn. (...) czerwca 2016 r., nr (...), znak (...) i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Woj. (...) z dn. (...) października 2009 r. (znak: (...)) w przedmiocie wstępnego uznania Strony za grupę producentów owoców i warzyw oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1.

naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż przeprowadzone przez Marszałka postępowanie zwyczajne rażąco narusza art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu uzasadniającym obalenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, pomimo że:

1.1. w świetle orzecznictwa i doktryny, możliwość rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zachodzi wyłącznie w przypadku nieprzeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy lub nieprzeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie;

2.

w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek nieprzeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, wobec:

a)

faktu przeprowadzenia przez Marszałka w postępowaniu zwyczajnym dowodu z dokumentu urzędowego wymaganego przez ustawę - pozytywnej i prawomocnej, pozostającej w obiegu prawnym opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dn. (...).IX.2009 r. o PDU, stanowiącej szczególnie wiarygodny i kompleksowy dowód, z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zarzutu;

b)

ustalonego faktu przeprowadzenia przez Marszałka w postępowaniu zwyczajnym m.in. terenowej kontroli spełniania przez Stronę i jej członków warunków wstępnego uznania w dn. (...).X. 2009 r., dowodu z dokumentu - planu dochodzenia do uznania dowodu z oświadczeń wspólników - członków Strony;

c)

pominiętej przez organ okoliczności, iż w trakcie terenowej kontroli Marszałek przeprowadził m.in. dowód z zestawienia faktur;

d)

ustalonego faktu zanegowania przez Marszałka, podczas kontroli w postępowaniu zwyczajnym, zdolności Strony do uznania w grupie produktów "warzywa", o co wnosiła Strona;

e)

ustalonego faktu zobowiązania Strony przez Marszałka podczas kontroli w postępowaniu zwyczajnym do przedstawienia i złożenia umowy wspólnika Strony - M. W.;

3.

w sprawie nie zachodzi również przypadek nieprzeprowadzenia obligatoryjnych dowodów, skoro:

a)

oświadczenia wspólników Strony, wbrew odmiennemu, błędnemu przekonaniu organu II instancji, stanowią dokumenty w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, tj. dokumenty potwierdzające informacje, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy - w orzecznictwie Sądów Administracyjnych przyjęto, iż oświadczenie podmiotu innego niż Strona jest dokumentem prywatnym, który może stanowić, podlegający swobodnej ocenie dowodów, jak każdy inny dowód, na podstawie którego organy mogą i powinny dokonywać ustaleń faktycznych), zaś zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem może być wszystko, a więc także oświadczenie;

a)

wymaganie zebrania dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw zostało spełnione także na skutek zgromadzenia w aktach sprawy opinii dokumentu urzędowego - pozytywnej opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o PDU, która stanowi prawomocny dokument urzędowy potwierdzający okoliczności wymienione na str. 18/19 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ponadto potwierdzają je dokumenty - oświadczenia wspólników Strony;

c)

organ II instancji nie wskazał konkretnych, a zarazem obligatoryjnych dowodów, których nie przeprowadził Marszałek ani przepisów, z których miałby wynikać obowiązek przeprowadzenia takich, rzekomo obligatoryjnych i konkretnych dowodów, podczas gdy w świetle orzecznictwa Sądów Administracyjnych dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony;

4.

organy I i II instancji nie ustaliły, iż skutki społeczno - gospodarcze decyzji Marszałka są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji, w sytuacji, gdy:

a)

zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, niemożliwość pogodzenia skutków gospodarczo-społecznych decyzji z wymaganiami praworządności jest warunkiem sine qua non stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa;

b)

społeczno - gospodarcze skutki decyzji Marszałka przemawiają za utrzymaniem w mocy decyzji, dzięki której Strona eksportuje jabłka do kilkunastu krajów na różnych kontynentach, ratując polski eksport jabłek, zatrudnia kilkadziesiąt osób, zapewnia sprzedaż owoców dla dwudziestu własnych członków i kilkudziesięciu innych, zewnętrznych gospodarstw rolnych, jako jedna z nielicznych organizacji efektywnie i rzetelnie korzysta z publicznych programów modernizacji i doskonalenia produkcji rolnej;

5.

organy I i II instancji nie ustaliły, iż rzekome naruszenie przez Marszałka w postępowaniu zwyczajnym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. miało charakter rażący, w szczególności, że o takim charakterze świadczy charakter naruszenia i samego przepisu, co zgodnie z doktryną i orzecznictwem, stanowi bezwzględny obowiązek organu w postępowaniu nieważnościowym, przy czym art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw nie mają jednoznacznego charakteru, ich charakter jest uznaniowy, związany z zasadą swobodnej oceny dowodów;

2.

naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 75 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1Kpa, poprzez:

2.1.nieuwzględnienie wniosków Strony o przesłuchanie świadków D. C. oraz I. B. a także przedstawiciela Strony - A. G. i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia koniecznością badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym stanu faktycznego wyłącznie na dzień wydania kontrolowanej decyzji, pomimo że:

a)

wnioski te zgłoszono - co zupełnie umknęło organowi II instancji - na okoliczność przebiegu i zakresu kontroli przeprowadzonej przez Marszałka w postępowaniu zwyczajnym, tj. okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia czy Marszałek rażąco naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a.;

b)

zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA, przywołanym szczegółowo w uzasadnieniu zarzutu, organ w postępowaniu nieważnościowym obowiązany jest przeprowadzać dowody w celu ustalenia, czy oceniana w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo, tj. w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności;

2.2. zaniechanie zgromadzenia całości akt postępowania zwyczajnego, tj. zestawienia faktur, z których Marszałek przeprowadził dowód w trakcie kontroli terenowej, co dowodzi przeprowadzenia przez Marszałka dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy i wszystkich dowodów obligatoryjnych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Strona szczegółowo przedstawiła argumenty przemawiające za jej stanowiskiem odwołując się przy tym bardzo szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych w poruszanych przez siebie kwestiach.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy te nie wykazały bowiem, że decyzja Marszałka z dnia (...) października 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, zamieszczony na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. VII SA/Wa 2405/16 Lex 2387943).

Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym nie mniej wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13 - zam. w CBOSA).

Uwagi powyższe odnoszą się w szczególności do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, jednak - jak wskazuje M. Jaśkowska w komentarzu do art. 156 k.p.a, LEX - przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny).

Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą wydania decyzji przez Prezesa ARR i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniach zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARR wskazano, że Marszałek dysponował przed wydaniem decyzji pozytywnym protokołem kontroli przeprowadzonej w siedzibie Skarżącej w dniu (...) października 2009 r. przez upoważnionego pracownika Urzędu Marszałkowskiego oraz pozytywną opinią Dyrektora (...) OR ARiMR W., z dnia (...) września 2009 r., na którą to opinię powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji. Dokumenty te zostały sporządzone w związku z wnioskiem Strony o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i zatwierdzenie jej planu dochodzenia do uznania za organizację producentów. Z uzasadnień tych wynika, że uchybienie Marszałka przy wydawaniu decyzji z dnia (...) października 2009 r., nie polegało zatem na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów, a polegało na niedostatecznym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, które w ocenie organów, nie zostało przeprowadzone w wymaganym przepisami zakresie. Marszałek wydał decyzję opierając się jedynie na oświadczeniach Skarżącej, protokole kontroli oraz na pozytywnej opinii Dyrektora (...) OR ARiMR w W. do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania. Jak wynika również z treści dokumentu o nazwie "Warunki wstępnego uznania" (brak podpisu na wspomnianym dokumencie osoby, która dokonała sprawdzenia spełnienia tych warunków jak również określenia jego pochodzenia) w pkt 3 w odniesieniu do łącznej wartości produktów wytworzonych przez producentów i sprzedanych w wybranym 12 miesięcznym okresie, okoliczność tę potwierdzały oświadczenie Zarządu i zestawienie zbiorowe faktur (faktur tych wprawdzie w aktach nie ma, ale brak jest w chwili obecnej wystarczających podstaw ażeby zarzucić, że ich nie było). Niezależnie od braków formalnych tego dokumentu należy stwierdzić, że w aktach sprawy prowadzonej przez Marszałka powinny znaleźć się dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Jednak przeprowadzenie postępowania dowodowego w omówionym wyżej zakresie wskazuje, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a Marszałek dopuścił się jedynie zwykłego naruszenia tych przepisów polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego i wynikającej z tego wadliwej ocenie tego materiału.

Tym samym Sąd nie stwierdził, aby decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia (...) października 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Dodać należy, że zarówno Prezes ARR, jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie wykazali, że Marszałek wydał sporną decyzję z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przepis taki (art. 193 rozporządzenia 1234/2007), który miał zostać rażąco naruszony przez Marszałka został powołany w decyzji Prezesa ARR, jednak organ odwoławczy trafnie zauważył, że Marszałek nie mógł tego przepisu naruszyć, a tym bardziej naruszyć w stopniu rażącym. Decyzja Marszałka dotyczyła bowiem wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie rozstrzygała w kwestii pomocy finansowej dla grupy, do czego odnosi się ww. przepis. Skoro więc powołany powyżej art. 193 rozporządzenia 1234/2007 nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, to Marszałek nie mógł go naruszyć.

Podsumowując wskazać należy, że w decyzji Prezesa ARR dokonano zakwalifikowania przypadku zwykłego naruszenia prawa (art. 7 i art. 77 § 1Kpa) jako naruszenie rażące. Takie działanie organu I instancji podtrzymane przez organ odwoławczy (decyzja Prezesa ARR została uchylona z innych powodów) należy uznać za niedopuszczalne tym bardziej, że skutkiem owej błędnej kwalifikacji było wyłączenie jednej z zasad postępowania administracyjnego, jaką jest powołana na wstępie zasada trwałości decyzji ostatecznych.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.