Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2183834

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 maja 2016 r.
V SA/Wa 3129/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak.

Sędziowie WSA: Artur Kot, Michał Sowiński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. w L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków unijnych wykorzystanych z naruszeniem procedur oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. (...) w L. (dalej: (...)) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) maja 2015 r., nr (...), (wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z wyrokiem tut. Sądu w sprawie V SA/Wa 2437/13) utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP/IP) z (...) kwietnia 2013 r., nr (...), którą określono Skarżącej podlegającą zwrotowi kwotę środków w wysokości 1.030.437,80 zł wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

(...) czerwca 2009 r. została zawarta pomiędzy K. a PARP umowa o dofinansowanie projektu pt. "(...)" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) 2007 - 2013 ((...)).

Jednym z podstawowych warunków przyznanego dofinansowania stosownie do treści § 15 umowy (z uwzględnieniem aneksów) było stosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.); dalej: "P.z.p.".

W wyniku przeprowadzonej kontroli przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie stosowania przez Beneficjenta zasad zamówień publicznych, a w szczególności zakwestionowano wydatek związany z pełnieniem nadzoru autorskiego, dla którego podstawą płatności była umowa z 1 lutego 2011 r. zawarta przez K. z firmą B. Sp. z o.o., a także zanegowano poprawność udzielenia zamówienia na prace projektowe budynku, które wykonane zostały na podstawie umowy z dnia (...) marca 2009 r. zawartej między tymi samymi podmiotami.

W efekcie podjętych czynności PARP ustaliła, że Beneficjent umową z (...) marca 2009 r. w trybie z "wolnej ręki" udzielił zamówienia wykonawcy na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b P.z.p., powołując się na prawa autorskie przysługujące tej firmie do projektu budynku B. (opracowanego na podstawie umowy z 22 sierpnia 2007 r.), tj. na przesłankę związaną z ochroną praw wyłącznych. Dokonując analizy treści umowy zawartej między tymi samymi Stronami z 22 sierpnia 2007 r. (dotyczącej budowy gmachu B.), PARP doszedł do wniosku, że Beneficjent mógł zlecić opracowanie dokumentacji projektowej I. w trybie konkurencyjnym, a zatem nie istniały przesłanki zastosowania trybu zamówienia z "wolnej ręki" w oparciu o przepis art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b P.z.p.

W wyniku wszczętego postępowania administracyjnego decyzją z (...) kwietnia 2013 r. PARP zobowiązała Beneficjenta do zwrotu kwoty 1.030.437,80 zł uznanej za wydatkowaną z naruszeniem procedur. IP uznała, że beneficjent udzielając zamówień publicznych na:

a)

wykonanie prac projektowych, polegających na adaptacji dokumentacji projektowej budynku B. na potrzeby budynku I.- umowa z (...) marca 2009 r.,

b)

pełnienia nadzoru autorskiego - umowa z 1 lutego 2011 r. naruszył przepisy ustawy pzp, co stanowi podstawę do wymierzenia (100% i 25%) korekt finansowych.

W wyniku rozpoznania odwołania, Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z (...) sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia wskazano konkretne przepisy P.z.p., które zostały naruszone przez Beneficjenta w zakresie błędnego zastosowania trybu udzielania zamówienia z "wolnej ręki".

Minister wskazał, że beneficjent bezpodstawnie udzielił zamówienia w trybie z wolnej ręki w przypadku postępowania na wykonanie adaptacji wielobranżowej, kompleksowej dokumentacji projektowej budynku B. na potrzeby budynku I., co następczo miało wpływ na ocenę prawidłowości udzielenia zamówienia na podstawie umowy z (...) marca 2009 r. na pełnienie nadzorów autorskich przy realizacji budynku I. wraz z infrastrukturą zewnętrzną.

Mając na uwadze powyższe, IP w oparciu o taryfikator ustaliła wymiar korekt finansowych:

- w postępowaniu na wykonanie prac projektowych polegających na wykonaniu adaptacji wielobranżowej, kompleksowej dokumentacji projektowej budynku B. na potrzeby budynku I. - w oparciu o Tabelę nr 1 pkt 5 - 100% wartości kontraktu, co w odniesieniu do środków związanych z zakwestionowanym postępowaniem dotychczas rozliczonych w ramach projektu, stanowiło 1.063.588,68 zł, w tym do zwrotu 993.402,08 zł wraz z odsetkami;

- w postępowaniu na pełnienie nadzorów autorskich przy realizacji budynku I. wraz z infrastrukturą zewnętrzną - w oparciu Tabelę nr 4 pkt 1, poz. 6 oraz pkt 5 - 25% wartości kontraktu, co w odniesieniu do środków związanych z zakwestionowanym postępowaniem dotychczas rozliczonych w ramach projektu, stanowiło 37.035,72 zł, w tym do zwrotu 37.035,72 zł wraz z odsetkami.

Dodatkowo, jak wskazał Minister, w przypadku postępowania na wykonanie prac projektowych, polegających na adaptacji dokumentacji projektowej budynku B. na potrzeby budynku I. stwierdzono, iż beneficjent nie posiada kompletnej dokumentacji z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. beneficjent nie przedstawił protokołu z negocjacji o udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki, dokumentów dotyczących prowadzonych negocjacji, stanowiących załączniki do zaproszenia do udziału w negocjacjach, bądź do protokołu z negocjacji oraz protokołu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Brak wskazanej dokumentacji IP oceniła jako dowód wskazujący na brak powołania Komisji Przetargowej, co stanowi naruszenie art. 19 P.z.p oraz art. 21 ust. 1 P.z.p., art. 17 ust. 2 Pz.p., art. 96 ust. 1 P.z.p. oraz art. 21 ust. 3 i 4 P.z.p.

Decyzja ta została przez Beneficjenta zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił ją wyrokiem z 24 września 2014 r., sygn. akt: V SA/Wa 2437/13.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien rozważyć, czy w dacie dokonywania przez Beneficjenta określonych czynności istniał ustawowy obowiązek stosowania P.z.p. Naruszenie procedur, co zaznaczył Sąd przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim reguł, które zostały wskazane w umowie o dofinansowaniu projektu, a więc także procedur w zakresie zamówień publicznych.

Kluczowe znaczenia w ocenie Sądu ma fakt, że dopiero pismem z (...) sierpnia 2010 r. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformowało Beneficjenta, iż Urząd Zamówień Publicznych dokonał interpretacji indywidualnej art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p. w odniesieniu do K. W tym piśmie zwrócono uwagę, iż mając na względzie zapis § 7 pkt 1 statutu U., stanowiący o tym, że uczelnia otrzymuje środki finansowe z budżetu państwa i budżetów samorządów terytorialnych, a także z faktu, iż 72% przychodów uczelni stanowią dotacje z budżetu państwa, przeto aktualizuje się obowiązek stosowania P.z.p. (art. 3 ust. 1 pkt 3), a zatem K. jest zobowiązany do stosowania tych reguł już w sytuacji, gdy wartość zamówienia będzie równa lub przekroczy kwotę 14.000,00 euro. Zdaniem Sądu w kontekście daty tego pisma warto zwrócić uwagę, że umowy dotyczące realizacji projektu były zawierane w różnych okresach:

- dnia (...) marca 2009 r. została zawarta umowa na wykonaniu prac projektowych, polegających na adaptacji dokumentacji projektowej budynku B. na potrzeby budynku I.;

- dnia 1 lutego 2011 r. dot. pełnienia nadzoru autorskiego, co wymaga oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem stosowania zapisów P.z.p. (zwłaszcza co do ostatniego kontraktu).

Sąd także zwrócił uwagę na fakt, że kwestie stosowania P.z.p. do umowy z dnia (...) czerwca 2009 r. ogólnikowo wprowadzono dopiero aneksem z 21 września 2009 r. wskazując w § 15 pkt 1 bardzo ogólnie, że "Beneficjent zobowiązuje się do stosowania przepisów P.z.p. w zakresie w jaki ustawa ta ma zastosowanie do Beneficjenta i projektu". W kolejnym punkcie zwrócono uwagę, że "Beneficjent zawierający umowy, których zawarcie jest wyłączone z zakresu stosowania P.z.p., zobowiązuje się wydatkować środki w sposób celowy, oszczędny i konkurencyjny w trybie przetargu zgodnie z art. 701, 703-705 k.c., chyba że charakter umowy lub jej przedmiot czynią niezasadnymi zastosowanie formy przetargu lub przepisy szczególne przewidują inną formę i tryb zawierania umowy. Beneficjent zobowiązuje się, iż ogłoszenie, o którym mowa w art. 701 § 2 k.c., będzie kierowane do możliwie nieograniczonego kręgu adresatów".

Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że w kontekście treści umowy z 1 lutego 2011 r. dot. pełnienia nadzoru autorskiego uwadze organu II instancji uszła opinia J. B. "(...)". Trafnie wskazuje Skarżący zdaniem Sądu, iż uzasadnienie w tym zakresie uchybia treści art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", albowiem organ nie wskazuje dowodów na których się oparł, wskazując jedynie, że dokonał "analizy akt sprawy".

Sąd zobowiązał organ odwoławczy do wnikliwej analizy argumentów podniesionych w tym dokumencie przez J. B. w kontekście formułowania przez Skarżącego zarzutów odnośnie naruszenia przepisów cyt. ustawy o Prawie autorskim i prawach pokrewnych. A ponadto zobowiązał organ odwoławczy do rozważenia możliwości dokonania reasumpcji postanowień w przedmiocie pominięcia zgłoszonych przez Beneficjenta wniosków dowodowych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2014 r. sygn. akt: V SA/Wa 2437/13 decyzją z (...) maja 2015 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję PARP z (...) kwietnia 2013 r. zobowiązującą do zwrotu przez U. środków w wys. 1.030.437,80 zł wykorzystanych z naruszeniem procedur.

Organ odwoławczy dokonał ponownej oceny, czy beneficjent realizuje umowę o dofinansowanie zawartą w dniu (...) czerwca 2009 r. i czy był zobowiązany do stosowania P.z.p. w dacie dokonywania kwestionowanych zakupów.

Zgodnie z dyspozycją Sądu dotyczącą przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy wskazał, że podniesiony przez beneficjenta zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." oraz art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) dla środków wypłaconych po dniu 1 stycznia 2010 r., poprzez błędne zastosowanie przez IP niniejszego przepisu, nie może zostać uwzględniony. Minister zaznaczył, że część dofinansowania została przekazana w 2009 r., a kolejne w latach 2010, 2011 oraz 2012, tj. już po dniu wejścia w życie u.f.p., jako podstawę prawną należało wskazać obie ustawy o finansach publicznych tj. ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz u.f.p. Zatem, jak podkreślił Minister naruszenie przez beneficjenta przepisów P.z.p. jest jednoczesnym naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, skutkującym koniecznością zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków przyznanego dofinansowania. Ponadto organ II instancji wskazał, że obowiązek stosowania P.z.p wynikał z § 14 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

W wyniku powyższego organ II instancji wskazał, że K. w dniu dokonywania zakupów na wykonanie prac projektowych polegających na wykonaniu adaptacji wielobranżowej, kompleksowej dokumentacji projektowej budynku B. na potrzeby budynku I. oraz na pełnienie nadzorów autorskich przy realizacji budynku I. wraz z infrastrukturą zewnętrzną był podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów ustawy pzp i z mocy prawa był zobowiązany do ich dokonania zgodnie z regulacją tej ustawy.

Stanowiska tego zmienić nie może, jak podkreślił organ odwoławczy przyjęte w opiniach prawnych i interpretacjach stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, że K. nie ma obowiązku stosowania P.z.p. Jednak jak wyjaśnił Minister opinie prawne, interpretacje stanowią jedynie pomocniczy, analityczny materiał związany z konkretnym problemem prawnym, a więc nie mogą być źródłem uprawnień lub obowiązków.

Jednocześnie, jak zaznaczył Minister zastosowanie trybu niekonkurencyjnego jakim jest tryb zamówienia z wolnej ręki ma charakter wyjątkowy (art. 10 ust. 1 i 2 P.z.p.). Powyższe oznacza, że wykładania przepisu art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b P.z.p. musi być ścisła. Tym samym, możliwość skorzystania przez zamawiającego z trybu zamówienia z wolnej ręki, w oparciu o przesłanki art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b P.z.p., ma charakter wyjątkowy i jest dopuszczalna jedynie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od zamawiającego, a tego rodzaju przyczyny w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) maja 2015 r., Skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1)

art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, zasady działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa i tym samym błędne przyjęcie, że skarżący powinien zastosować przepisy ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych;

2)

art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77 § 1, art. 86 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, m.in. poprzez pominięcie wyroku NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt: II GSK 2339/13 i lakoniczne stwierdzenie że orzecznictwo NSA nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może być bezpośrednią podstawą rozstrzygnięcia nawet w podobnej sprawie, pomimo że ww. wyrok odnosi się do umowy z PARP objętej przedmiotem niniejszego postępowania.

3)

art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, że Skarżący jest podmiotem wskazanym w tymże przepisie, ponieważ poziom przychodów Skarżącego w 2009 r. w 72% pochodził z dotacji budżetu państwa. Podkreślił przy tym, że w myśl tej regulacji, P.z.p. stosują podmioty utworzone przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej gdyż to wynika z odesłania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 3. Zatem na podstawie tegoż przepisu, P.z.p. stosują tylko te podmioty, które zostały utworzone przez określoną i prawnie oznaczoną kategorię innych podmiotów. Skarżący się do nich nie zalicza, ponieważ nie został utworzony przez jednostkę sektora finansów publicznych ani przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej (K. (...) jest sfinansowaną z budżetu państwa kościelną osobą prawną na mocy Konkordatu zawartego pomiędzy Stolicą Apostolską i RP i przepisów szczególnych - ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej);

4)

art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. tj. do dnia wejścia w życie art. 64 ustawy z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię przepisu przez organ, podczas gdy Minister Nauki Szkolnictwa Wyższego w zakresie ustawowych kompetencji sprawował nadzór nad legalnością i prawidłowością działań podejmowanych przez K.

5)

art. 67 ust. 1 pkt 1 Iit b P.z.p. poprzez przyjęcie wadliwej wykładni w zakresie zaistnienia okoliczności związania ochroną praw wyłącznych, wynikających z odrębnych przepisów, co doprowadziło do błędnego ustalenia ze umowa z (...) marca 2009 r. powinna zostać zawarta w trybie konkurencyjnym określonym w art. 10 ust. 1 pzp.

6)

art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) poprzez powołanie zastosowanie w decyzji art. 207 ust. 9 u.f.p., podczas gdy do przedmiotowej dotacji zastosowanie mają wyłącznie przepisu ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

7)

art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z 4 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez nieuwzględnienie braku zaistnienia przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na finansowanie programów i projektów, w szczególności poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do wypełnienia dyspozycji przepisu art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, tj. wykorzystania środków przez Skarżącego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych.

8)

art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów, podczas gdy do zwrotu środków powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r., oraz dokonanie błędnej wykładni poprzez przyjęcie zaistniały przesłanki zwrotu środków przeznaczonych na finansowanie programów projektów, wobec wykorzystania przez Skarżącego środków z naruszeniem procedur, pomimo że Skarżący działał zgodnie powszechnie obowiązującym prawem.

9)

art. 98 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L 210, s. 25) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że po stronie Skarżącego doszło do powstania nieprawidłowości, a tym samym zostały spełnione przesłanki do dokonania korekty finansowej.

10)

art. 16 pkt 3 i pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 i ust. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 2 P.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię wskazanych przepisów, polegającej na nieuprawnionym przyjęciu tożsamości pojęciowej prawa podmiotowego twórcy do nadzoru nad dziełem, z umownym prawem do sprawowania nadzoru autorskiego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że zawarcie umowy z 1 lutego 2011 r. na pełnienie nadzorów autorskich, zawartej na podstawie § 4 umowy z (...) marca 2009 r. powinno wstąpić w trybie konkurencyjnym określonym w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, w sytuacji gdy osobiste prawa autorskie przysługiwały twórcy B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz że spółka ta nie posiadała żadnych praw związanych z planowanym do wybudowania budynkiem I.

11)

art. 61 ustawy o prawie autorskich i prawach pokrewnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przeniesienie prawa do wykonywania prawa zależnego dotyczyło także I., podczas gdy przeniesienie prawa dotyczyło wyłącznie budynku B. Natomiast wskutek wykonania koncepcji przestrzenno-programowej przez projektanta na podstawie umowy, niezbędnym było zlecenie z wolnej ręki wykonania prac projektowych na postawie obu umów, czego organ nie wziął pod uwagę.

W dalszej treści uzasadnienia skargi, jej autor wskazał, że w jego ocenie nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenie organu, że Skarżący był z mocy prawa zobowiązany do stosowania ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Organ nie wziął pod uwagę ze do czasu doręczenia Skarżącemu pisma Ministra Szkolnictwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z (...) sierpnia 2010 r., wobec Skarżącego było konsekwentnie podtrzymywane stanowisko jest wyłączony od obowiązku stosowania P.z.p. Dopiero ww. pismem poinformowano K., że Urząd Zamówień Publicznych zaktualizował obowiązek stosowania Prawa zamówień publicznych w stosunku do Skarżącego. U., jak zaznaczył wnoszący skargę od wielu lat był utrzymywany w przekonaniu przez organy administracji publicznej, iż nie mieści się w kategorii podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym zakresie mieści się ocena, legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ustalenie czy decyzja ta odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd związany jest zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku tutejszego sądu z 24 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2437/13.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy zaznaczyć, iż w wyroku z 24 września 2014 r. WSA w Warszawie wskazał, iż organ powinien przeprowadzić pogłębione postępowanie wyjaśniające i rozważyć możliwość dokonania reasumpcji postanowień w przedmiocie pominięcia zgłoszonych przez beneficjenta wniosków dowodowych. Ich przeprowadzenie - w ocenie Sądu - mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia intencji strony skarżącej w podejmowaniu określonych działań na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego, a także sprzyjać poszanowaniu zasady prawdy obiektywnej. Zasadnie więc rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględnił wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu - decyzji NCBiR z (...) maja 2013 r. na okoliczność przeświadczenia beneficjenta o prawidłowości podejmowanych działań, także bezpodstawności wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji.

Zdaniem Sądu, za niezasadne w powyższym kontekście uznać należy zarzuty skargi w zakresie naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, zasady działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa i tym samym błędne przyjęcie, że skarżący powinien zastosować przepisy ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Należy zauważyć, iż przywoływane przez skarżącego interpretacje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie były wydawane przez Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjnym Rozwój Polski Wschodniej. Nie stanowiły one źródeł prawa i jako takie nie mogły kształtować sytuacji prawnej K., którego obowiązek stosowania P.z.p. wynika z mocy prawa. W konsekwencji nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez pominięcie przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, m.in. poprzez pominięcie wyroku NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt: II GSK 2339/13. Sąd uznał, że nie został w szczególności naruszony przez organy art. 8 k.p.a. Zasada wyrażona w tym przepisie wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz związana jest z zasadą kompletności - art. 77 § 1 k.p.a., która w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji nie została naruszona. Nie można też twierdzić, że w sprawie uchybiono zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a. w związku z niezastosowaniem się do cytowanego przez stronę wyroku, który, w ocenie skarżącego, zapadł w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Organy orzekające w sprawie - stosownie do zasady praworządności, mającej odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 - są bowiem zobligowane do stosowania przepisów prawa. Nie są natomiast związane interpretacją wyrażoną w wyroku, który zapadł w innej sprawie skarżącego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, że skarżący jest podmiotem wskazanym w tymże przepisie, ponieważ poziom przychodów skarżącego w 2009 r. w 72% pochodził z dotacji budżetu państwa. W ocenie skarżącego, z treści art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p. wynika, iż P.z.p. stosują tylko te podmioty, które zostały utworzone przez określoną i prawnie oznaczoną kategorię innych podmiotów. Należy zauważyć w powyższym kontekście, iż wykładnia art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 2004/18/WE prowadzi do wniosku, że dla uznania danego podmiotu za podmiot prawa publicznego zobowiązany do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych nie ma żadnego znaczenia sposób powstania danego podmiotu i to, czy został on utworzony przez jednostki sektora finansów publicznych, ani to, czy jest inną państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Dla uznania danego podmiotu za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 2004/18/WE znaczenie ma wyłącznie ścisła zależność tego podmiotu od władz publicznych, którą weryfikuje się w oparciu o trzy kryteria wymienione w art. 1 ust. 9 akapit drugi lit. c dyrektywy 2004/18/WE. Wśród tych kryteriów nie ma kryterium związanego z tym, aby dany podmiot został utworzony przez jednostki sektora finansów publicznych, ani wymogu, aby był on inną państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W ocenie Sądu, trafna jest analiza organu II instancji wskazująca na spełnienie przez K., zawartych w dyrektywach 2004/17/WE oraz 2004/18/WE, wyróżników dotyczących tzw. instytucji prawa publicznego. Ponadto, podkreślenia wymaga, że K. został ujęty w wykazie podmiotów i kategorii podmiotów prawa publicznego, o których mowa w art. 1 ust. 9 akapit drugi dyrektywy 2004/18/WE.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 pkt 1 Iit. b P.z.p. poprzez przyjęcie wadliwej wykładni w zakresie zaistnienia okoliczności związania ochroną praw wyłącznych, wynikających z odrębnych przepisów. Należy podkreślić, że przywołana regulacja dopuszcza zastosowanie trybu z wolnej ręki w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. gdy świadczenie usług jest możliwe tylko przez jednego wykonawcę oraz gdy ochrona praw wyłącznych wynika z odrębnych przepisów. Dla wykazania istnienia omawianej przesłanki konieczne jest zatem wykazanie przez zamawiającego, że na rynku istnieje tylko jeden wykonawca, który może świadczyć dostawy, usługi lub roboty budowlane z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych, oraz że nie istnieją rozwiązania równoważne tym, objętym prawem wyłącznym, które odpowiadałyby rzeczywistym potrzebom zamawiającego. Taka sytuacja winna mieć jednak charakter obiektywnie trwały i nieprzezwyciężalny. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał w żaden sposób że jedynym podmiotem mogącym wykonać prace projektowe polegające na wykonaniu adaptacji dokumentacji projektowej jednego budynku na potrzeby innego jest autor projektu pierwotnego - Firma B. Sp. z o.o. Przedmiotowe zamówienie dotyczyło przy tym opracowania nowego projektu, który miał posłużyć na przebudowę innego (aniżeli istniejący) obiektu. W konsekwencji, na podstawie projektu podlegającego adaptacji powstawał nowy projekt, wobec czego nie można zgodzić się ze skarżącym, że istniały podstawy do uznania, że zachodzi sytuacja opisana w przepisie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b P.z.p. Zasadnie zatem zastosowano sankcję za naruszenie obowiązku zastosowania konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy.

Należy również wyjaśnić, iż wartość świadczeń związanych z pełnieniem nadzoru autorskiego winna być uwzględniona w wartości szacunkowej zamówienia na prace projektowe (art. 32 ust. 1 P.z.p.). Stanowią one bowiem, obok samych kosztów prac projektowych, element tego wynagrodzenia. Przy czym pominięcie na etapie postępowania o udzielenie zamówienia na prace projektowe nadzoru autorskiego, który może być sprawowany przez projektanta wybranego w toku takiego postępowania, nie stanowi uprawnienia dla zamawiającego do udzielenia takiemu projektantowi zamówienia na pełnienie nadzoru autorskiego zamówienia z wolnej ręki. Powyższe skutkuje zatem niezasadnością zarzutów naruszenia art. 16 pkt 3 i 5, art. 60 ust. 1 i 5 oraz art. 61 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów, podczas gdy do zwrotu środków powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż moment udzielenia dotacji należy wiązać z momentem przekazania konkretnej płatności. Mając zatem na uwadze, iż część dofinansowania została przekazana w 2009 r., a kolejne w latach 2010-2012, tj. już po wejściu w życie u.f.p., podstawa prawna zaskarżonej decyzji została określona w prawidłowy sposób poprzez przywołanie obu ustaw o finansach publicznych, tj. ustawy obowiązującej do dnia 31 grudnia 2009 r. oraz u.f.p.

Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając, iż w sprawie występuje przesłanka, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegająca na wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur, co obligowało organ do podjęcia działań mających na celu zwrot środków. Obowiązek taki stanowi konsekwencję art. 2 ust. 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 definiującego nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Dla stwierdzenia nieprawidłowości wystarczające jest przy tym stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.