Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2560839

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 marca 2018 r.
V SA/Wa 1299/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.).

Sędziowie WSA: Krystyna Madalińska-Urbaniak, Jarosław Stopczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi (...) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.G. (dalej: Skarżący/Obwiniony) jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia (...) marca 2017 r., sygn. (...) utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: RKO) z (...) października 2016 r., sygn. (...) w zakresie dotyczącym odpowiedzialności Skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz wymierzenia kary upomnienia.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu (...) stycznia 2014 r. Rada Powiatu C. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie uchwalenia budżetu powiatu C. na 2014 rok. W § 6 uchwały określono, że "uchwala się dotację przedmiotową dla samorządowego zakładu budżetowego na 2014 r. w wysokości (...) zł."

Na podstawie postanowień ww. uchwały, w 2014 r. przekazano w 12 transzach (...) w C. środki finansowe w formie dotacji przedmiotowej w łącznej wysokości (...) zł. Środki te zostały przekazane:

- 4 lutego 2014 r. - 40.331,25 zł,

- 27 lutego 2014 r. - 37.229,00 zł,

- 31 marca 2014 r. - 40.331,00 zł,

- 29 kwietnia 2014 r. - 40.331,00 zł,

- 29 maja 2014 r. - 43.433,75 zł,

- 30 czerwca 2014 r. - 40.331.00 zł,

- 31 lipca 2014 r. - 40.331.00 zł,

- 29 sierpnia 2014 r. - 40.331,00 zł,

- 30 września 2014 r. - 40.331,00 zł,

- 30 października 2014 r. - 40.331,00 zł,

- 28 listopada 2014 r. - 40.331,00 zł

- 29 grudnia 2014 r. - 40.333,00 zł.

Wszystkie przelewy przekazywanych transz dotacji zatwierdzone zostały do wypłaty przez Skarżącego jako Starostę Powiatu C.

W dniu (...) października 2016 r. RKO uznała Obwinionego za odpowiedzialnego popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na przekazaniu w dniach: 4 lutego, 27 lutego, 31 marca, 29 kwietnia, 29 maja, 30 czerwca, 31 lipca, 29 sierpnia, 30 września, 30 października, 28 listopada i 29 grudnia 2014 r. dotacji przedmiotowej (...) w C., funkcjonującemu w formie samorządowego zakładu budżetowego, w łącznej kwocie (...) zł, z naruszeniem zasad i trybu jej udzielania w związku z nieustaleniem przez organ stanowiący powiatu stawek dotacji przedmiotowej, czym naruszono art. 219 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529; dalej: "u.o.n.d.f.p." i wymierzyła karę upomnienia za powyższe naruszenie.

W uzasadnieniu orzeczenia powołano art. 219 ust. 1 oraz ust. 4 u.f.p. zgodnie, z którym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych, a stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Dalej wyjaśniono, że aby można było zaplanować w budżecie jednostki samorządu terytorialnego określony wydatek w formie dotacji przedmiotowej, organ stanowiący musi podjąć, na podstawie art. 219 ust. 4 u.f.p., uchwałę w sprawie ustalenia stawki takiej dotacji. Jednostkowa stawka dotacji przedmiotowej winna być ustalona w odrębnej uchwale organu stanowiącego. Natomiast kwoty i zakres takiej dotacji są określone w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem Rada Powiatu C. takiej uchwały wcześniej nie podjęła. Uchwała została podjęta dopiero na skutek zaleceń pokontrolnych (...) w G. w dniu (...) stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego - (...) w C. na 2016 r. Wobec powyższego przekazywanie w całym 2014 r. dotacji przedmiotowej w łącznej kwocie (...) zł bez wcześniejszego ustalenia przez Radę Powiatu C. stawki jednostkowej (będącej podstawą wyliczenia takiej dotacji) wypełniło znamiona czynu określonego w ww. przepisie art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p.

Od powyższego orzeczenia Obwiniony wniósł odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu, w dniu (...) marca 2017 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie w zakresie dotyczącym odpowiedzialności Obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wymierzenia mu kary upomnienia.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazano, iż Obwiniony jako osoba zatwierdzająca do wypłaty wszystkie transze dotacji przedmiotowej dla (...) w C. jest odpowiedzialny za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. Wyjaśniono, że przekazanie środków nie było możliwe z uwagi na brak prawidłowego ustalenia w uchwale budżetowej kwot i zakresu dotacji przekazywanych w 2014 r. Rada Powiatu C. nie określiła bowiem zgodnie z art. 219 ust. 4 u.f.p. stawek dotacji przedmiotowych. Jednocześnie Organ wyjaśnił, iż brak jest podstaw do utożsamiania powoływanego przez Skarżącego Załącznika do uchwały budżetowej pn. Kalkulacja do ustalenia wielkości dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego ((...) w C.) na 2014 r. z wypełnieniem przez Radę Powiatu C. dyspozycji normy określonej w art. 219 ust. 4 u.f.p. Powyższe stanowisko uzasadniono faktem, iż w paragrafie 6 części normatywnej ww. uchwały Rady Powiatu, kalkulacja określa zakres dotacji, a zatem jest wypełnieniem norm właściwych dla konstrukcji uchwały budżetowej (art. 219 ust. 3 u.f.p.), a ponadto żaden z elementów wyliczenia nie zawiera określenia wyrobu lub usługi będącej celem dopłat/dotowania, jak również jednostkowej stawki dotacji będącej przedmiotem dotowania.

Wobec powyższego zasadnym było uznanie Obwinionego za odpowiedzialnego popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzenie mu kary upomnienia.

W skardze na powyższe orzeczenie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił:

naruszenie przepisów art. 219 ust. 1 i 4 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Skarżący naruszył zasady i tryb udzielania dotacji przedmiotowej dla (...) w C. w sytuacji, gdy dotacja przedmiotowa dla tej jednostki przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez (...) w C., jako samorządowy zakład budżetowy, do projektu budżetu Powiatu C. i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej, art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działania Skarżącego wyczerpały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym odpowiedzialności Skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wyjaśnił, iż dotacja dla (...) przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez samorządowy zakład budżetowy do projektu budżetu powiatu i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na nietypowy charakter dopłat Rada Powiatu stała na stanowisku, iż szczegółowa kalkulacja dotacji, stanowiąca załącznik do budżetu spełnia wymogi art. 219 u.f.p.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Rozważając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem, w ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji.

W ocenie Sądu, Główna Komisja Orzekająca, dokonała prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego orzekając, iż popełniony został czyn określony w art. 8 pkt 1 ustawy, polegający na przekazaniu w dniach: 4 lutego, 27 lutego, 31 marca, 29 kwietnia, 29 maja, 30 czerwca, 31 lipca, 29 sierpnia. 30 września, 30 października, 28 listopada i 29 grudnia 2014 r. dotacji przedmiotowej (...) w C., funkcjonującemu w formie samorządowego zakładu budżetowego, w łącznej kwocie (...) zł (przeznaczonej na dopłaty do wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń) z naruszeniem zasad i trybu jej udzielania w związku z nieustaleniem przez organ stanowiący powiatu stawek dotacji przedmiotowej, czym naruszono art. 219 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Prawidłowe jest również rozstrzygnięcie w zakresie wymierzenia kary za wskazany wyżej czyn.

W ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisów art. 219 ust. 1 i 4 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Skarżący naruszył zasady i tryb udzielania dotacji przedmiotowej dla (...) w C. w sytuacji, gdy dotacja przedmiotowa dla tej jednostki przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez (...) w C., jako samorządowy zakład budżetowy, do projektu budżetu Powiatu C. i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej. Skarżący zaznaczył, iż dotacja przedmiotowa dla (...) przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez samorządowy zakład budżetowy do projektu budżetu powiatu i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej.

W ocenie Sądu, argumenty Skarżącego, iż z uwagi na nietypowy charakter dopłat, szczegółowa kalkulacja dotacji przedmiotowej dla ZAZ, stanowiąca załącznik do budżetu spełnia wymogi art. 219 u.f.p., nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Stosownie do art. 219 ust. 1 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych. Dotacje przedmiotowe są to, zgodnie z definicją zawartą w art. 130 ust. 1 ustawy, środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Kwoty i zakres dotacji, określa uchwała budżetowa (art. 219 ust. 3 u.f.p.). Zakres kompetencji organu stanowiącego w przedmiocie stawek dotacji przedmiotowych dla samorządowych zakładów budżetowych zakreślony jest dyspozycją art. 219 ust. 4 u.f.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. We wskazanej uchwale następuje zatem określenie wyrobów lub usług oraz skalkulowanej w stosunku do nich stawki jednostkowej dopłaty. Podjęcie uchwały warunkuje określenie w uchwale budżetowej przez organ stanowiący kwot i zakresu dotacji.

Brak jest przy tym podstaw do utożsamiania powoływanego przez Odwołującego Załącznika do uchwały budżetowej pn. Kalkulacja do ustalenia wielkości dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego ((...) w C.) na 2014 r. z wypełnieniem przez Radę Powiatu C. dyspozycji normy określonej w art. 219 ust. 4 u.f.p. Po pierwsze, jak podkreślono w paragrafie 6 części normatywnej ww. uchwały Rady Powiatu, kalkulacja określa zakres dotacji, a zatem jest wypełnieniem norm właściwych dla konstrukcji uchwały budżetowej (art. 219 ust. 3 u.f.p.), po drugie żaden z elementów wyliczenia nie zawiera określenia wyrobu lub usługi będącej celem dopłat/dotowania, jak również jednostkowej stawki dotacji będącej przedmiotem dotowania.

Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działania Skarżącego wyczerpały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, iż Obwiniony jako osoba zatwierdzająca do wypłaty wszystkie transze dotacji przedmiotowej dla (...) w C. jest odpowiedzialny za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. Przekazanie zatwierdzonych przez Obwinionego środków nie było możliwe z uwagi na brak określenia przez Radę Powiatu C. stawek dotacji przedmiotowych.

W ocenie Sądu, Komisja przy wymiarze kary rozważyła wszelkie okoliczności związane z popełnieniem przez Obwinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymierzając karę upomnienia, a zatem najłagodniejszą z katalogu kar wymienionych w ustawie.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko zasługuje na aprobatę.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.