Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2160452

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 marca 2016 r.
V SA/Wa 1240/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Mydłowska (spr.).

Sędziowie WSA: Dariusz Zalewski, Jarosław Stopczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia... grudnia 2014 r. nr... w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia (...) grudnia 2014 r. Nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. wydaną w dniu (...) września 2014 r. nr.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Izby Skarbowej w W. decyzją z dnia (...) lipca 2003 r. Nr (...) udzielił F. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca, Spółka, strona) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 202 punktach gier na terenie województwa mazowieckiego (przedłużonego decyzją z dnia (...) lipca 2009 r.).

Postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia udzielonego zezwolenia.

Decyzją z dnia (...) września 2014 r. o wskazanym wyżej numerze Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749); dalej O. p., art. 8 i art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.): dalej u.g.h.; cofnął w części dotyczącej punktów gier na automatach o niskich wygranych znajdujących się w (...) oraz w (...), na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...).

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w wymienionych punktach gry na automatach o niskich wygranych Spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Niewykonywanie działalności nie było następstwem działania siły wyższej, o czym świadczą dokonane przez Stronę zgłoszenia zawieszenia eksploatacji: z dnia 2 października 2013 r. dotyczące automatu (...), z dnia (...) lutego 2013 r. dotyczące automatu (...) i automatu (...)

Spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Spółka stwierdziła, że decyzja narusza:

- art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca spółka nie wykonywała działalności gospodarczej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, ale ze względu na wystąpienie siły wyższej w postaci vis imperii tj. wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych (UGH), zakazującej wyraźnie w art. 135 ust. 2 zmiany adresów punktów gier na automatach o niskich wygranych (tj. odmiennie do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2009 r. w którym udzielono Skarżącemu zezwolenia) i wobec praktyki organów Służby Celnej stosującej przepis art. 135 ust. 2 UGH pomimo jego technicznego charakteru, Skarżący nie mógł zapobiegać możliwości wznowienia działalności punktu gier w okresie 6 miesięcy;

- art. 120 ordynacji podatkowej oraz art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dn. 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w zw. z art. 59 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych (dalej "UGH") przez nie uznanie art. 59 pkt 4 UGH za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 UGH jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu do gier o niskich wygranych a wyrok TSUE z dnia 19 listopada 2012 r. jest znany organowi z urzędu.

Decyzją opisaną w komparycji wyroku Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że Spółka nie wykonywała działalności w części objętej zezwoleniem dot. punktu gier na automatach o niskich wygranych w (...) oraz w (...) Zdaniem Dyrektora IC potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a Spółka dowodów przeciwnych nie przedstawiła. Dlatego istnieje podstawa do zastosowania art. 59 pkt 4 u.g.h., którego konsekwencją jest cofnięcie Spółce zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr (...) z dnia (...) lipca 2003 r. (przedłużone decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. Nr (...)) na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...), w części dotyczącej wymienionych punktów gier na automatach o niskich wygranych. Niewykonywanie tej działalności nie było następstwem działania siły wyższej. Dla uzasadnienia swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył definicje siły wyższej prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazując, że najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniami sił przyrody - np. powodzie, pożary o dużych rozmiarach, wybuchy wulkanów, trzęsienia ziemi czy epidemie, przypadki związane z niecodziennymi zachowaniami zbiorowości - zamieszki, strajki generalne czy działania zbrojne, działania władzy państwowej - zakazy importu i eksportu, blokady granic i portów.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 ust. 2 u.g.h. do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, tj. Dyrektor Izby Celnej w W.

Odpowiadając na zarzuty przedstawione w odwołaniu Dyrektor Izby Celnej w W. podkreślił, że działalność w zakresie urządzania gier jest szczególnym rodzajem działalności, która ze względu na swój charakter wymaga szczególnej kontroli i nadzoru. Organ podkreślił, że cofnięcie zezwolenia nie zależy od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności, a jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ jest ustalenie, że niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany stanu prawnego Dyrektor IC wskazał, że podobna do art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych regulacja prawna zawarta była także w art. 52 ust. 2 pkt 4 obowiązującej do końca 2009 r. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27. z późn. zm.) z tym, że poprzednio skutek w postaci cofnięcia zezwolenia następował już po upływie 3 miesięcy od zawieszenia prowadzonej działalności. Organ odwoławczy wskazał, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C- 213/11, C-214/11 i C-217/11 został wydany w trybie prejudycjalnym wobec zadanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytań, czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a żaden z tych przepisów nic stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1.

art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych (UGH) poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca spółka nie wykonywała działalności gospodarczej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, ale ze względu na wystąpienie siły wyższej w postaci vis imperii tj. wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych (UGH), zakazującej wyraźnie w art. 135 ust. 2 zmiany adresów punktów gier na automatach o niskich wygranych (tj. odmiennie do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2009 r. w którym udzielono Skarżącemu zezwolenia) i wobec praktyki organów Służby Celnej stosującej przepis art. 135 ust. 2 UGH pomimo jego technicznego charakteru, Skarżący nie mógł zapobiegać możliwości wznowienia działalności punktu gier w okresie 6 miesięcy;

2.

art. 120 ordynacji podatkowej oraz art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dn. 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w zw. z art. 59 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 UGH przez nieuznanie art. 59 pkt 4 UGH za "przepis technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 UGH jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu do gier o niskich wygranych a wyrok TSUE z dnia 19 listopada 2012 r. jest znany organowi z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.); powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga jest niezasadna.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 59 pkt 4 u.g.h., zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielania koncesji lub zezwoleń, w drodze decyzji cofa koncesje lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadkach w tym przepisie wskazanych.

Na podstawie art. 59 pkt 4 organ cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca przez ponad 6 miesięcy nie prowadziła w punktach gier na automatach o niskich wygranych w (...) oraz w (...), działalności określonej w zezwoleniu na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy okoliczności podane przez Spółkę, które spowodowały zaprzestanie wykonywania działalności w tym punkcie gier, w świetle art. 59 pkt 4 u.g.h. uzasadniają odstąpienie od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w tym punkcie gier, a także czy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie przepisy u.g.h. mają charakter techniczny.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 138 ust. 2 ww. ustawy do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, do których zalicza się Skarżąca, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59 ustawy. Stosowanie tego przepisu było już przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1201/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził min, że "Treść normy prawnej zawartej w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych ustalona na podstawie metod interpretacyjnych opartych na dyrektywach językowych wskazuje, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia ma obowiązek cofnięcia takiej koncesji lub zezwolenia w całości lub w części, jeśli objęta nimi działalność została zaprzestana lub nie wykonywano jej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że niewykonywanie tej działalności było skutkiem działania siły wyższej. Do takiego rozumienia omawianej normy prowadzi również zastosowanie przy wykładni dyrektyw celowościowych. Analiza przepisów ustawy o grach hazardowych wskazuje, że celem ustawodawcy było uporządkowania zarówno kwestii udzielania koncesji i zezwoleń, jak i korzystania z uprawnień nimi przyznanych. Nowe przepisy wprowadzają w pewnym zakresie reglamentację uprawnień do prowadzenia działalności dotyczącej gier hazardowych, a zatem brak podjęcia działalności objętej przyznaną koncesją lub zezwoleniem bądź niekorzystanie z tego rodzaju uprawnień winien skutkować utratą koncesji lub zezwolenia w całości lub w niewykorzystywanej części". WSA w Warszawie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela to stanowisko orzecznicze.

Sąd uznaje za uzasadnione ustalenia Dyrektora IC dotyczące niewystąpienia w tej sprawie siły wyższej, jako przesłanki określonej w art. 59 pkt 4 u.g.h., w postaci - tak jak to wskazywała strona w postępowaniu - wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych zakazujących w art. 135 ust. 2 ustawy zmiany adresów punktów gier na automatach o niskich wygranych. Siła wyższa musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu. W tej sprawie, jak to obszernie uzasadnił Dyrektor IC w zaskarżonej decyzji, takie zdarzenie nie miało miejsca.

Odnosząc się do argumentów Strony dotyczących ewentualnego technicznego charakteru przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. Sąd wskazuje, że obecne brzmienie przepisu stanowi zmienioną wersję poprzednio obowiązującego art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.). Porównanie treści obu unormowań prowadzi do wniosku, że nowa regulacja jest korzystniejsza dla strony chociażby ze względu na wydłużenie z 3 do 6 miesięcy okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności. Podnoszone zatem w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie ze względu na ich charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE nie znajdują uzasadnienia.

Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 59 pkt 4 u.g.h. nie stanowi przepisu zakazującego wydawanie, przedłużane i zmianę przedmiotowych zezwoleń. Nie wprowadza także żadnych nowych, w stosunku do istniejących w poprzednim stanie prawnym, warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż automatów do gier. Jest wobec tego obojętny dla chronionej dyrektywą 98/34/WE zasady swobody przepływu towarów (tak również wyrok WSA w Łodzi z 3 listopada 2015 r. sygn. akt SA/Łd 782/15). Korzystniejsze kryterium regulacji nie może oznaczać wprowadzenia ograniczenia działalności i innych wartości chronionych traktatowo (por: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt 11 SA/Bd 746/13). W przypadku przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. żaden ze wskazanych warunków stanowiących kryterium weryfikacji technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, nie występuje. Trybunał wypowiedział się o przepisach przejściowych ustawy o grach hazardowych ustanawiających zakazy wydawania, przedłużania i zmiany (co do miejsc urządzania gry) zezwoleń na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych, a więc o przepisach określonych w art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1920/12 i z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1650/15 stwierdził, że art. 59 ust. 4 ustawy o grach hazardowych nie należy do przepisów, w przedmiocie których wypowiedział się Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Regulacja ta, dotycząca cofnięcia koncesji lub zezwolenia w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem nie należy do kategorii przepisów zawierających zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, które to zakazy mogą wpływać bezpośrednio na obrót tymi automatami. Pogląd ten Sąd rozpatrujący sprawę niniejszą podziela.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.): dalej p.p.s.a., z załączonej do skargi opinii dotyczącej skutków braku notyfikacji art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zgodzie z dyrektywą 98/34 w świetle prawa Unii Europejskiej z dnia 30 czerwca 2014 r.

Wobec powyższego organ prawidłowo uznał, że została spełniona dyspozycja art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych i zastosował ten przepis, cofając Spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej wspomnianego punktu gry.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd oddalił skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.