V SA/Wa 1218/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2557729

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r. V SA/Wa 1218/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura.

Sędziowie: NSA Piotr Piszczek (spr.), WSA Arkadiusz Tomczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia... kwietnia 2017 r. nr... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej; oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Gminy K. (dalej: "Skarżąca" lub "Gmina") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister") z (...) kwietnia 2017 r. o numerze (...), którą Minister:

1.

uchylił decyzję Wojewody K. (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z (...) grudnia 2016 r. nr (...) w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią: art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.),

2)

w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody K. z (...) grudnia 2016 r. nr (...) w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 23 września 2014 r. nr (...) dotyczącym projektu budżetu na rok 2015 Wojewoda K. poinformował jednostki samorządu terytorialnego o pracach nad wypracowaniem algorytmu do podziału dotacji w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010 dla poszczególnych jednostek wnosząc jednocześnie o przedstawienie informacji w zakresie wydatków poniesionych w roku 2013 w ww. dziale.

Pismem z 10 lutego 2015 r. nr (...) Wojewoda K. poinformował przedstawiciela Gminy o ustaleniu, decyzją z 6 lutego 2015 r., planu dochodów i wydatków budżetu państwa dla części 85/04 - województwo K. ujętych w ustawie budżetowej na 2015 rok oraz o wielkości dochodów związanych z realizacją zadań zleconych oraz dotacji dla Gminy K.

Pismem z 9 czerwca 2015 r. nr (...) K. Urząd Wojewódzki zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego z prośbą o wypełnienie załączonej do pisma tabeli w zakresie liczby czynności wykonanych w okresie styczeń-maja 2015 r. związanych z realizacją zadań wynikających z ustawy prawo o aktach stanu cywilnego, ewidencji ludności i ustawy o dowodach osobistych. Dane te Urząd Miejski w K. przekazał przy piśmie z 19 czerwca 2015 r. nr (...)

W roku 2015 Gmina K. otrzymała dotacje celową w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy wojewódzkie, § 2010 - Dotacje celowe przekazane: budżetu państwa na realizację zadań bieżących, zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom (związkom gmin, związkom powiatowo-gminnym) ustawami w łącznej kwocie 145 000 zł, w tym na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich w kwocie 110 900 zł.

W efekcie powyższego, pismem z 21 stycznia 2016 r. nr (...), Gmina K. została poinformowana o wysokości dotacji przypadającej do zwrotu w kwocie 14 743.68 zł, w terminie do dnia 31 stycznia 2016 r.

W nawiązaniu do ww. pisma, pismem z 3 lutego 2016 r. nr (...), przekazano Gminie do wiadomości i wykorzystania tabele zawierające dane w zakresie liczby spraw zrealizowanych w roku 2015. Wyjaśniono, że dane w zakresie liczby spraw w okresie styczeń-luty zostały uzyskane od jednostek samorządu terytorialnego, natomiast dane za okres marzec-grudzień zebrane przez Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców K. Urzędu Wojewódzkiego pochodzą, częściowo z Ministerstwa Spraw Zagranicznych a częściowo z gmin.

W związku z brakiem zwrotu ww. kwoty, pismem z 18 lutego 2016 r. nr (...), Wojewoda K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości z tytułu pobrania w roku 2015 w nadmiernej wysokości dotacji na finasowanie zadań z zakresu spraw obywatelskich.

Wszczęte postepowanie zostało zakończone przed organem pierwszej instancji decyzją z 6 maja 2016 r. nr (...), którą Wojewoda K. orzekł w przedmiocie określenia zaległości i obowiązku zwrotu kwoty 14 743,68 zł stanowiącej część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. przypadającej do zwrotu do budżetu państwa wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia zapłaty.

W następstwie rozpatrzenia odwołania Gminy, decyzją z (...) września 2016 r. nr (...) Minister Finansów uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wyjaśniając, że kontrola w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia nie była w pełni możliwa w związku z tym, że zaskarżona decyzja Wojewody K. nie była spójna z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., natomiast przesłany materiał dowodowy nie zawierał pełnej dokumentacji, która umożliwiałaby zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z (...) grudnia 2016 r. nr (...) (...)), Wojewoda K. określił zaległość dla Gminy K. i obowiązek zwrotu do budżetu państwa:

1)

części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, przyznanej w roku 2015 na finansowanie zadań zleconych z zakresu spraw obywatelskich, w kwocie 14 655,04 zł,

2)

odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych od wymienionej kwoty, od dnia 1 lutego 2016 r., tj. od stwierdzenia nadmiernie pobranej dotacji, do dnia zapłaty.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że rozliczenie dokonane na podstawie 2 katalogów zadań obowiązujących w roku 2015 (w okresie styczeń-luty oraz w okresie marzec-grudzień) oraz liczby spraw wykonanych przez Gminę K. wynikało, że z przekazanej dotacji w kwocie 110 900 zł, na realizacje finansowanych dotacją zadań powinna być wydatkowana, zgodnie z ustalonym kosztorysem, dotacja w kwocie 96 244,96 zł. Dotacja do zwrotu wynosiła zatem 14 655.04 zł.

Pismem z 3 stycznia 2017 r., Gmina K. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody K. z (...) grudnia 2016 r. wnosząc o jego uwzględnienie.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z (...) kwietnia 2017 r. o numerze (...) Minister powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 i 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 169 ust. 6. ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.; dalej "u.f.p.") uchylił decyzję Wojewody K. z (...) grudnia 2016 r. nr (...) (...) w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią: art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody K. z (...) grudnia 2016 r. nr (...) (...) w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z dotacją celową pobraną w nadmiernej wysokości, lecz z częścią dotacji celowej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważył, że przedmiotowa dotacja celowa została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2015.

Minister wskazał, że po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały Gmina obowiązana była zatem zwrócić do budżetu państwa, jednak nie jako część dotacji pobraną w nadmiernej wysokości lecz jako dotację niewykorzystaną. Stosownie do art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, w części niewykorzystanej w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane, w terminie określonym w ustawie. Określona zaskarżoną decyzją kwota 14 655,04 zł nie została zwrócona do budżetu państwa (jako dotacja niewykorzystana). Nie jest jednak kwestią sporną, że w roku 2015 kwotę tę wykorzystano.

Organ odwoławczy podkreślił, że przyznana w sprawie dotacja została przeznaczona na finansowanie konkretnych zadań wynikających z aktów o charakterze ustawowym. W analizowanym przypadku każdy wydatek powinien wiązać się z wykonaniem w roku 2015 konkretnego zleconego Gminie zadania z zakresu administracji rządowej mającego swoje umocowanie w przepisach ustawowych. Jeśli dotowane zadanie nie zostało wykonane (nie jest wydany akt stanu cywilnego, dowód osobisty, określona decyzja lub inna finansowana z budżetu państwa czynność), związku takiego dopatrzeć się nie można. Nie można zatem dokonać wydatku z dotacji. Dotacja powinna być wówczas zwrócona do budżetu państwa (art. 168 ust. 1 i 6 ustawy o finansach publicznych).

Minister wyjaśnił, że przeznaczenia dotacji na realizację określonych zadań nie należy także mylić z przeznaczeniem dotacji na utrzymanie etatów pracowników jednostki samorządu terytorialnego. Nie są to pojęcia tożsame. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeznaczeniem przyznanej Gminie dotacji była realizacja ściśle określonych zadań wynikających z obowiązujących przepisów rangi ustawowej (i przypisanych im czynności). Żeby dotacja mogła być przeznaczona ściśle na utrzymanie etatów pracowników samorządowych obowiązek taki musiałby jednoznacznie wynikać z przepisów ustawowych. Zatem wydatkowanie przypadającej do zwrotu do budżetu państwa części dotacji na utrzymanie etatów pracowników samorządowych narusza ww. zasady. W sytuacji, gdy pracownik samorządowy nie wykonuje w określonym czasie zadań zleconych pozostaje w dyspozycji swojego pracodawcy, który może mu zlecić realizacje innych zadań. W zakresie, w jakim pracownicy samorządowi realizują zadania własne powinni być wynagradzani z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze powyższe Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej podstawy prawnej i ponownie orzekł w tym zakresie uznając, że w okolicznościach sprawy w roku 2015 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższej decyzji Ministra zarzucono:

I.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 15 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na:

- uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeczeniu, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią art. 159 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a tym samym dokonaniu zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ II instancji decyzji z przekroczeniem zakresu orzekania organu I instancji, a co za tym idzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności stanowiącego rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 155 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części, mimo istnienia podstaw do jej uchylenia w całości;

2)

art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 168 ufp oraz w zw. z art. 169 ufp poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji podstawy faktycznej i prawnej skarżonej decyzji oraz zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia niespójnego z motywami zawartymi w jej uzasadnieniu;

3)

art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy i uznanie, że Gmina wykorzystała dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji, gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy okoliczność ta w żaden sposób nie wynika;

4)

art. 5 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez obciążenie Gminy negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności i braku przepisów prawa i w konsekwencji przyjęcie przez organy obu instancji za podstawę naliczenia i rozliczenia przyznanej Gminie dotacji za 2015 rok algorytmu Ministra stworzonego na bazie danych statystycznych za 2013 rok, który to algorytm nie znajdował podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach i poddawany był licznym modyfikacjom mającym miejsce już po wykorzystaniu przez Gminę dotacji, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, dokonanego z przekroczeniem zasady praworządności wydania decyzji w oparciu o niemające charakteru normatywnego wytyczne oraz do zastąpienia ustaleń faktycznych danymi statystycznymi;

5)

art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż sprawa indywidualna może być rozstrzygnięta w oparciu o abstrakcyjne dane statystyczne przyjęte dla nieograniczonej liczby adresatów normy materialnej wynikającej z art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 198 z późn. zm., dalej: "ustawa o dochodach jst");

6)

art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak pełnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania pozwalającego na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy Gmina wyszczególniła czynności z zakresu zadań zleconych, które zostały przez nią wykonane, lecz nie znalazły odzwierciedlenia w sporządzonym przez Wojewodę katalogu wybranych przez niego czynności, czego organ II instancji wydając skarżoną decyzję nie wziął jednak pod uwagę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w konsekwencji doprowadziło do błędnego przekonania, że Gmina wykorzystała środki dotacyjne niezgodnie z przeznaczeniem;

II.

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

7)

art. 168 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1870, z późn. zm., dalej:,.ufp") poprzez jego niezastosowanie oraz art. 168 ust. 4 ufp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 ufp w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dochodach jst, polegające na:

- błędnym przyjęciu, że dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej były wykorzystywane i przyznawane Gminie na finansowanie realizacji konkretnej ilości zdarzeń z zakresu zadań zleconych, o której mowa w art. 158 ust. 4 ufp, podczas gdy dotacje te przyznawane i wykorzystywane są poprzez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, do których odnosi się art. 168 ust. 5 ufp;

- bezpodstawnym uznaniu, że poprzez realizację zadań zleconych należy rozumieć liczbę wykonanych czynności, podczas gdy realizacja zadań zleconych dokonywana jest poprzez zatrudnionych w tym właśnie celu pracowników Urzędu Gminy, którym Gmina zobowiązana jest płacić w sposób pełny i terminowy wynagrodzenia za pracę wraz z obligatoryjnymi, obowiązującymi w odniesieniu do wszystkich pracowników samorządowych dodatkami oraz wynagrodzeniami rocznymi, a także w sposób pełny i terminowy odprowadzać składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za tych pracowników;

- błędnym przyjęciu, że Gmina wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na niewykonanie przez Gminę w roku 2015 ustalonej przez Ministra liczby wybranych przez niego zadań oraz przeznaczenie dotacji na wynagrodzenia pracowników wykonujących obowiązki z zakresu zadań zleconych, w sytuacji, gdy przeznaczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp, należy rozpatrywać w kontekście uregulowanej w art. 168 ust. 5 ufp w zw. z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jst, konieczności przekazania przez Wojewodę dotacji w wysokości zapewniającej Gminie realizację celu w postaci pełnego i terminowego wykonywania zadań zleconych, tj. w wysokości odzwierciedlającej ponoszone przez nią koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych niezbędne do ich realizacji, nie zaś w wysokość wynikającej z ministerialnych wytycznych bazujących na danych statystycznych z 2013 r. i nieznajdujących podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach.

8)

art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp w zw. z § 4 pkt 1 lit. I rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 16 stycznia 2014 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1015) w zw. z Załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania Rb-SO, w zw. z § 1 pkt 1 - 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów I rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z 2 marca 2010 r. (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1053) w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że Gmina wykorzystała dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wskazana w skarżonej decyzji kwota 14 655,04 zł, podobnie jak i pozostała część przekazanej Gminie dotacji celowej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, została wydatkowano w sposób szczegółowo opisany znajdującym się w aktach sprawy, zatwierdzonym przez organ I instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową, sprawozdaniu Rb-50, sporządzonym zgodnie z przepisami ww. rozporządzeń, niedopuszczającymi możliwości innego, tj. nieodnoszącego się do wynagrodzeń pracowników oraz wydatków rzeczowych związanych z realizacją zadań zleconych, sposobu rozliczania dotacji, w szczególności nieregulującymi sugerowanego przez organy obu instancji sposobu rozliczania dotacji w odniesieniu do liczby wybiórczo wyselekcjonowanych przez te organy czynności wykonanych przez poszczególnych pracowników Urzędu Gminy;

9)

art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. ust. 4 w zw. z ust. 5 pkt 1 w zw. z ust. 6 ufp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co miało uzasadniać żądanie jej zwrotu wraz z odsetkami liczonymi od kwoty 14 555,04 zł od dnia 1 lutego 2016 r., w sytuacji, gdy brak jest przesłanek uzasadniających wykorzystanie przez Gminę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a tym bardziej przemawiających za naliczeniem odsetek we wskazany przez organ I instancji sposób.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy też postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę, w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Finansów, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekając co do istoty sprawy w tym zakresie stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią: art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 ufp. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym i stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w roku 2015 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż w związku z wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadą niedziałania przez organ odwoławczy na niekorzyść Strony, nie korygował określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie wyjaśniając, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p.

Zdaniem Sądu, Minister rozpatrując odwołanie Skarżącej, był uprawniony i zobowiązany do rozważenia sposobu załatwienia sprawy w oparciu o katalog rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W rozpatrywanej sprawie, częściowe uchylenie decyzji Wojewody i orzeczenie w tym zakresie wynikało z prawidłowego ustalenia przez Ministra, co zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że część kwoty dotacji przyznanej Gminie w 2015 r. na finansowanie zadań zleconych z zakresu spraw obywatelskich podlegało zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania tej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a nie jak ocenił to organ I instancji, z powodu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W sprawie zatem zastosowanie powinien mieć m.in. art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., stanowiący o zwrocie dotacji udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, co zostało wskazane przez Ministra w powyższym rozstrzygnięciu. Natomiast podstawę prawną określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki stanowi art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie Minister - kierując się wynikającym z art. 139 k.p.a. zakazem reformationis in peius - mając na względzie korzystniejsze, w zakresie terminu od którego należy liczyć odsetki od zwracanej części dotacji, utrzymał w mocy w tej części rozstrzygnięcie Wojewody (wskazujące, że termin liczenia odsetek biegnie od dnia 1 lutego 2016 r.). Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Powyższe nie oznacza jednak przekroczenia zakresu orzekania Wojewody i naruszenia zasady dwuinstancyjności czy niezgodności podstawy prawnej z rozstrzygnięciem (najdalej idący zarzut z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nadto wskazać należy, że Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1260/16 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz jego uzasadnienie, zgodnie z którym organ odwoławczy uchylając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję organu I instancji w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy - co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 139 k.p.a., nie pogorszyła sytuacji prawnej w jakiej znalazła się Skarżąca Gmina po wydaniu decyzji Wojewody z 19 grudnia 2016 r.

Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy, czy naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej był Wojewoda K. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, plan dotacji na 2015 r. na zadania z zakresu spraw obywatelskich ustalony został szacunkowo na podstawie ilości spraw zrealizowanych w 2013 r. Natomiast rozliczenia dotacji dokonano na podstawie faktycznie zrealizowanych czynności w 2015 r.

Wojewoda przekazał w 2015 r. do Gminy całą dotację, w 2016 r. poinformował, że zostanie dokonane rozliczenie tej dotacji, na podstawie faktycznie zrealizowanych czynności w 2015 r., obowiązujących w 2015 r. katalogów czynności z zakresu spraw obywatelskich, obowiązującej roboczogodziny w wys. 22,92 zł, wskazanych przez Ministra median czasu dla realizacji jednej czynności. Informacja o ostatecznej liczbie zrealizowanych zadań znana była dopiero po zakończenia roku budżetowego, w styczniu 2016 r. Rozliczenie na podstawie dwóch katalogów zadań oraz ilości czynności wykonanych przez Gminę wykazało, że z przekazanej dotacji w wys. 110.900 zł powinna zostać wydatkowana - zgodnie z algorytmem obliczenia kosztów - dotacja w wys. 96.156,32 zł. Gmina w 2015 r. nie zrealizowała planowanej liczby zadań, zatem dotacja do zwrotu wyniosła 14.743,68 zł (wskazane katalogi zostały załączone do decyzji Wojewody K.).

Z akt sprawy wynika, że dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym Skarżąca Gmina była informowana. Liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (odwołujących się do konkretnych, finansowanych z dotacji zadań), danych uzyskanych z Systemu Źródło, a także ustaleń z kontroli weryfikacji czynności w zakresie ewidencji ludności, udostępniania danych, dowodów osobistych oraz spraw dotyczących urzędu stanu cywilnego.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 129, art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 u.f.p.) finansowanie ze środków dotacji zadań, które poniosła Gmina związanych z organizowaniem uroczystości jubileuszy 50-lecia pożycia małżeńskiego, setnych urodzin mieszkańców Gminy, przygotowywanie wykazu dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu. Nieuprawnione jest również wykorzystanie tych środków na utrzymywanie etatów pracowników Gminy. Za nieuzasadnione należy zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko Skarżącej, że rozstrzygnięcie organu oparto na abstrakcyjnej statystyce bazującej na kalkulacjach sporządzonych w roku 2013, bez uwzględnienia rzeczywistego sposobu wydatkowania w roku 2015. Zdaniem Sądu dokonując rozliczenia organ uwzględnił rzeczywistą liczbę faktycznie zrealizowanych przez Gminę zadań, na którą przyznano jej dotację celową uwzględniając stan prawny obowiązujący w roku 2015.

Natomiast kwestia zatwierdzenia sprawozdania finansowego RB-50 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, nie uprawnia Gminy do wykorzystania części dotacji, gdyż ten dokument dotyczy sprawozdawczości, potwierdza dokonanie wydatku lecz nie stanowi potwierdzenia jego prawidłowości. Każdy wydatek powinien wiązać się z wykonaniem w roku 2015 konkretnego zleconego Gminie zadania z zakresu administracji rządowej mającego swoje umocowanie w przepisach ustawowych.

Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego też mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.