SA 811/81 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSA 1981/1/46

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r. SA 811/81

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA I. Śmietanka (sprawozdawca).

Sędziowie: NSA J. Świątkiewicz, SW J. Nowosielska-Deresiewicz.

Uzasadnienie faktyczne

Tadeusz M., Ryszard K., i Ryszard K., występujący w spółce jako Zespół Tłumaczy Technicznych "ekspress" w W., wystąpili w październiku 1980 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności usługowej - biuro tłumaczeń technicznych. Naczelnik Dzielnicy w W., decyzją z dnia 19 listopada 1980 r. Nr HU-I-7530/274/80, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 27, poz. 158) odmówił im wydania takiego zezwolenia.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy odwołali się do Wojewody Wrocławskiego podnosząc m.in., że Zespół Tłumaczy Technicznych "ekspress" jest jednym z najstarszych w W. biur tłumaczeń i od chwili swego powstania wykonywał prace dla jednostek gospodarki uspołecznionej oraz dla osób fizycznych z terenu całej Polski, a w szczególności z terenu województwa wrocławskiego; w tym czasie zgromadził ogromne doświadczenie. Aktualnie realizuje szereg istotnych prac dla wielu dziedzin gospodarki narodowej, zwłaszcza dla gospodarki rolnej i żywnościowej, eksportu (w tym m.in. tłumaczenia licencji kilku polsko-duńskich budów, tłumaczenia z zakresu realizacji eksportu polskich specjalistycznych samochodów ciężarowych i statków do ZSRR), produkcji rynkowej, itp. Zaniechanie tych prac spowoduje szereg trudności i strat materialnych dla kraju, zarówno w stosunkach wewnętrznych, jak i w kontaktach z zagranicą. Podkreślili, że dzięki wysokiej jakości świadczonych przez nich usług do swoich klientów zaliczali m.in. Urząd Województwa Wrocławskiego i Miasta Wrocławia, Politechnikę Wrocławską, Akademię Rolniczą we Wrocławiu, Akademię Wychowania Fizycznego w Katowicach, Instytut Górnictwa Naftowego i Gazownictwa w Warszawie itp. Zaznaczyli, że prowadzą prawidłowo księgowość i opłacają podatki.

Decyzją z dnia 15 stycznia 1981 r., nr HU-I-7533-57/80, Wojewoda Wrocławski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, przyjmując za podstawę prawną swej decyzji również art. 6 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. W uzasadnieniu podano, że w myśl cytowanego przepisu można odmówić wydania uprawnienia, jeżeli zamierzona działalność gospodarcza, ze względu na jej rodzaj, byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Organ pierwszej instancji uznał, że na terenie objętym jego właściowością sieć placówek świadczących usługi w zakresie tłumaczeń tekstów technicznych w dostatecznym stanie pokrywa istniejące potrzeby w tym zakresie, co wynika z analiz sporządzonych przez gestorów tych usług, tj. Wojewódzki Związek Spółdzielni Pracy oraz Naczelną Organizację Techniczną, zapotrzebowanie ludności na tego rodzaju usługi jest nieznaczne, natomiast w myśl postanowień uchwały nr 162 Rady Ministrów z dnia 10 września 1978 r. w sprawie wykonywania tłumaczeń tekstów technicznych i innych specjalistycznych na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 37, poz. 141) jednostki gospodarki uspołecznionej tylko w wyjątkowych wypadkach mogą korzystać z usług świadczonych przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej, brak więc uzasadnienia gospodarczego do wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu podniesiono również, że skarżący prowadzili działalność z naruszeniem przepisu § 20 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 28 października 1974 r. w sprawie wykonywania działalności handlowej oraz niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 44, poz. 265 z późn. zm.), zobowiązującego osoby fizyczne prowadzące działalność we własnym imieniu do widocznego oznaczenia na zewnątrz swego przedsiębiorstwa, podając imię i nazwisko oraz rodzaj prowadzonej działalności, natomiast napis "Zespół Tłumaczy Technicznych «ekspress»" sugeruje zleceniodawcom przynależność do sektora uspołecznionego. Ponadto wnioskowana działalność prowadzona byłaby w podnajętym pokoju, stanowiącym część mieszkania przydzielonego Ludwice K., co - zmieniając jego przeznaczenie - stanowiłoby naruszenie zasad współżycia społecznego z uwagi na powstanie uciążliwości dla innych mieszkańców domu i mogłoby spowodować cofnięcie przydziału Lucynie K. na podstawie art. 43 prawa lokalowego.

Od powyższej decyzji Tadeusz M., Ryszard K. i Ryszard. K. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podnoszą m.in., że działalność ich jest nie tylko gospodarczo uzasadniona, ale wręcz niezbędna dla jednostek gospodarki uspołecznionej, gdyż m.in. na skutek odmów różnych uspołecznionych jednostek zajmujących się działalnością tłumaczeniową, byli jednostką, która nie tylko podejmowała się wykonywania dla jednostek państwowych trudnych prac z zakresu tłumaczeń specjalistycznych, patentów, informacji technicznych i różnego rodzaju instrukcji do sprowadzonych maszyn zagranicznych, a także przy eksporcie myśli technicznej i naukowej, ale wykonywała je zawsze w krótszym terminie i poprawnie merytorycznie. Na poparcie powyższych twierdzeń skarżący złożyli kopie 18 pism kontrahentów, skierowanych do Urzędu Województwa i Miasta Wrocławia, 7 przykładów zleceń eksportowanych oraz 6 przykładów odmów wykonania tłumaczeń, udzielonych przez NOT, nadmieniając, że zgodnie z cennikiem PKC stosują ceny niższe o 20% od cen w jednostkach gospodarki uspołecznionej. Dodają przy tym, że poczynili szereg przedsięwzięć, które mogłyby usprawnić działalność tłumaczeniową m.in. poprzez instalację dalekopisu, na co mają odpowiednią decyzję. Skarżący zarzucają, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest w ogóle ustosunkowania się do uzasadnienia organu I instancji oraz motywów, na jakich się on oparł, jak i ustosunkowania się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, natomiast przytoczono okoliczności nie mające znaczenia w sprawie bądź nie poparte żadnymi dowodami. W szczególności nie przedstawiono żadnego dowodu na uzasadnienie stwierdzenia, iż sieć placówek gospodarki uspołecznionej świadczących tłumaczenia jest na terenie miasta W. oraz całego kraju wystarczająca; tym samym więc nie mógł mieć zastosowania art. 6 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. Niezasadne jest również przytoczenie - jako jednego z argumentów uzasadniających decyzję odmowną - cytowanej uchwały nr 162 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1978 r. Reguluje ona bowiem jedynie dokonywanie przez jednostki gospodarki uspołecznionej lub ich pracowników (tłumaczy) tłumaczeń na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej i tylko przepis § 2 ust. 2 tej uchwały może dotyczyć zlecenia tłumaczeń jednostkom gospodarki nie uspołecznionej, ale jego adresatami są wyłącznie jednostki zlecające i nadrzędne nad nimi, a nie biura tłumaczeń będące jednostkami gospodarki nie uspołecznionej.

Skarżący nadmieniają, że nigdy nie otrzymali jakichkolwiek uwag co do nieprawidłowości używanej przez nich tablicy informacyjnej (tj. szyldu); zawiera ona ich zdaniem dostateczne oznaki wskazujące na to, że nie są jednostką gospodarki uspołecznionej (w tym m.in. informację o treści "spółka cywilna"). Zresztą gdyby powiadomiono ich o konieczności zmiany szyldu, zalecenie takie by uwzględnili. Podnoszą również, że posłużenie się przez organ II instancji argumentem z zakresu prawa lokalowego uważają za naruszenie prawa i przykład niepraworządnego działania, postawiono im bowiem zarzut naruszenia - przez pracę w godzinach przedpołudniowych - zasad współżycia społecznego (art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - Dz. U. Nr 14, poz. 84) bez sprawdzenia i poczynienia w tym względzie jakichkolwiek ustaleń. W rzeczywistości świadczą oni nieodpłatnie różne drobne usługi mieszkańcom budynku i stosunki z tymi mieszkańcami są poprawne, a nawet serdeczne, na co mogą przedstawić dowody z zeznań świadków. Poza tym tenże Urząd Dzielnicowy, którego jeden wydział kwestionuje zawarcie przez skarżących z Ob. K. umowy o najem 1 izby, zatwierdził - działając przez inny wydział - tę umowę, nie zgłaszając do niej żadnych zastrzeżeń i pobrał stosowne opłaty. Ob. K. jest wdową w trudnej sytuacji i grożenie jej cofnięciem przydziału jako sankcją za podnajem jednego pomieszczenia jest - zdaniem skarżących - sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Podnoszą, że zamiast tego można im było zaproponować inny odpowiedni lokal, przy czym mogą wskazać adresy pustych lokali. W konkluzji skarżący zarzucają niezgodność decyzji organów I i II instancji z prawem oraz naruszenie przez te organy przepisów postępowania, w tym m.in. art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący dodają, że organy administracji państwowej, nie czekając na rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poinformowały ich kontrahentów, by nie zawierali z nimi umów, bez względu na fatalne tego skutki dla gospodarki narodowej; częściowym wytłumaczeniem tego może być - jak podają - okoliczność, że organy te działały na podstawie niesprawdzonych i nie mających pokrycie zapewnień NOT w W., że wykonuje wszystkie tłumaczenia; tymczasem właśnie wyraźne odmowy NOT dokonania tłumaczeń powodują zlecenie tych prac przez jednostki gospodarki uspołecznionej skarżącym (skarżący załączyli 6 kopii pism stanowiących przykłady odmów tłumaczeń udzielonych w ostatnim czasie jednostkom gospodarki uspołecznionej przez Oddziały NOT - tłumaczenia te zostały wykonane przez skarżących). Skarżący podnoszą następnie (w piśmie uzupełniającym złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), że Urząd Wojewódzki, który odmawia pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie tłumaczeń, twierdząc, że istnieje dostateczna sieć placówek uspołecznionych, sam korzysta z ich usług (na dowód tego załączają kopię pisma tego Urzędu). Dodają też, że zatrudniając w swym biurze pracowników, zapewniają zarobki dla nich i ich rodzin; likwidacja Zespołu oznacza pozbawienie tych ludzi pracy, często inwalidów lub emerytów, w trudnej sytuacji materialnej (na dowód tego złożyli do akt sprawy 3 pisma tłumaczy, zatrudnionych w tym zespole). Skarżący podkreślają, że zaskarżone decyzje pozostają w sprzeczności z obecnie prowadzoną polityką rozszerzenia usług, zaakeptowaną w dniu 8 grudnia 1980 roku na wspólnym posiedzeniu Biura Politycznego KC PZPR oraz CK SD na temat rozwoju rzemiosła i usług, przy czym - jako przykład poparcia ze strony Rządu wszelkiej działalności tłumaczeniowej oraz konieczności popularyzacji języków obcych w Polsce i języka polskiego za granicą - przytaczają wystąpienie Wicepremiera M. F. Rakowskiego na Światowym Kongresie Federacji Tłumaczy (FIT) w Warszawie w 1981 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wrocławski przytoczył argumenty analogiczne do zawartych w motywach zaskarżonych decyzji dodając, że stronom umożliwiono udział w toczącym się postępowaniu. Potwierdzeniem tego faktu jest przedłożenie (na żądanie tut. Wydziału) przez skarżących umowy najmu lokalu (pismo z dnia 7 stycznia 1981 r.), jak również bezpośredni udział i składanie wyjaśnień przez ob. Ryszarda K. na okoliczności rozwiązania umowy o pracę (w zw. z art. 101 k.p.a.). Argument o pozbawieniu członków spółki środków utrzymania jest bezzasadny, ponieważ - ze względu na posiadane kwalifikacje - mogą być zatrudnieni w jednostkach gospodarki uspołecznionej w charakterze tłumaczy tekstów technicznych. Jeśli zaś chodzi o realizację zadań w zakresie usług, są one w dostatecznym stopniu zapewniane przez jednostki gospodarki uspołecznionej. W związku z powyższym Wojewoda Wrocławski wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

(...) Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący prowadzili swą działalność z naruszeniem przepisów cyt. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. Skarżący nie tylko nie ukrywali, lecz - przeciwnie - podkreślali wręcz, że prowadzą działalność tłumaczeniową na rzecz m.in. jednostek gospodarki uspołecznionej zarówno z terenu miasta W., jak i z różnych innych miast Polski, przytaczając konkretne przykłady. A zatem nawet gdyby istniały podstawy do uznania, że organem właściwym do wydania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności był nie Naczelnik Dzielnicy w W., lecz inny odpowiedni organ administracji państwowej, nie można było czynić skarżącym zarzutu z powodu niedostatecznej znajomości przepisów prawa administracyjnego, lecz stosownie do art. 9 k.p.a. - należało ich szczegółowo poinformować o istotnych dla nich okolicznościach faktycznych i prawnych, a w wypadku wniesienia pisma do organu niewłaściwego należało - stosownie do art. 65 k.p.a. - przekazać je niezwłocznie organowi właściwemu, informując o tym wnoszącego pismo. Brak jest również podstaw do powoływania się na uchwałę nr 162 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1978 r. w sprawie wykonywania tłumaczeń tekstów technicznych i innych specjalistycznych na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 37, poz. 141). Jest to tzw. uchwała samoistna, a więc wydana bez upoważnienia ustawy. Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Omawiana uchwała nr 162 może zatem wiązać jedynie organy podporządkowane Radzie Ministrów. Osoby fizyczne oraz niepaństwowe jednostki gospodarki uspołecznionej (np. jednostki spółdzielcze) nie podlegają Radzie Ministrów, a zatem nie mogą być związane postanowieniami tej uchwały, której zresztą nie są adresatami. Zasadnie więc skarżący podnoszą, że powyższa uchwała nie może stanowić uzasadnienia prawnego dla wydawanych przez organy administracji państwowej decyzji (pozytywnych bądź negatywnych) w stosunku do biur tłumaczeń prowadzonych przez osoby fizyczne.

Podstawę prawną decyzji organów administracji państwowej stanowi jedynie przepis art. 6 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. Przewiduje on, iż "wydania uprawnienia można odmówić, jeżeli zamierzona działalność gospodarcza ze względu na jej rodzaj, rozmiary, miejsce wykonywania lub niezgodność z zasadami racjonalnego zatrudnienia wykwalifikowanych kadr byłaby sprzeczna z interesem społecznym". Z brzmienia tego przepisu wynika, że odmowna decyzja w przedmiocie wydania uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej może być wydana na jego podstawie tylko wówczas, gdy działalność ta byłaby sprzeczna z interesem społecznym, przy czym sprzeczność ta zachodziłaby z przyczyn wymienionych taksatywnie w tym przepisie, co organ administracji powinien ustalić po zebraniu i szczegółowym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy, a następnie uzasadnić swe stanowisko w sposób logiczny i przekonujący (art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). A contrario z brzmienia tego przepisu wynika, że w wypadku, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, że zamierzona działalność gospodarcza byłaby - z przyczyn w nim wymienionych - sprzeczna z interesem społecznym, wydania uprawnień do prowadzenia tej działalności odmówić nie wolno, oczywiście jeżeli nie zachodzą wypadki wymienione w art. 6 ust. 2, a ubiegający się spełnia warunki z art. 6 ust. 1. Organ administracji państwowej I instancji, wydając decyzję odmowną, ograniczył się do stwierdzenia, że nastąpiło to "z uwagi na fakt, iż wydawanie zezwoleń na wykonanie działalności usługowej w zakresie prowadzenia biur tłumaczeń technicznych jest gospodarczo nieuzasadnione". Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 6 ust. 3 ustawy, stanowi więc naruszenie tego przepisu, przy czym z rodzaju tego naruszenia wynika w sposób oczywisty, że miało ono wpływ na wynik sprawy, oznacza bowiem, że była ona rozważana w aspekcie innym, niż ten, do którego obliguje treść przepisu przyjętego za podstawę prawną omawianej decyzji. Organ administracji państwowej II instancji nie dostrzegł przedstawionych wyżej istotnych mankamentów decyzji organu I instancji, a utrzymując tę decyzję w mocy nie ustosunkował się do argumentów przytoczonych przez strony w odwołaniu od decyzji Naczelnika Dzielnicy ani do argumentów zawartych w piśmie Wojewódzkiego Zrzeszenia Prywatnego Handlu i Usług z dnia 14 grudnia 1980 r. Nr BU-81/80, skierowanym do Urzędu Województwa i Miasta Wrocławia w kwestii uzasadnienia celowości przedłużenia zezwolenia na prowadzenie biura tłumaczeń przez skarżących. Pomija ponadto milczeniem fakt, iż 18 instytucji korzystających z usług Zespołu Tłumaczy Technicznych "ekspress", na wiadomość o likwidacji Zespołu, wystąpiło do tegoż Urzędu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przedłużenie działalności tego Zespołu z uwagi na wysoką jakość pracy, terminowość i rzetelność świadczonych przezeń usług, wskazując na trudności w uzyskaniu dobrych tłumaczeń w innych instytucjach, a w związku z tym, na ujemne dla interesu społecznego konsekwencje likwidacji tego Zespołu. Przyjmując - jak wynika z odpowiedzi na skargę - iż zasadniczą przyczyną odmowy wydania skarżącym wnioskowanego uprawnienia jest dostateczna ilość placówek zarówno uspołecznionych, jak i nie uspołecznionych usytuowanych na tym terenie, organ poczynił powyższe ustalenia w sposób całkowicie dowolny, sprzecznie z istniejącymi w sprawie materiałami.

Uchybienie powyższe stanowią obrazę przepisów postępowania, m.in. art. 75, 76, 77 § 1, art. 80, 81, 107 § 3 oraz art. 7 k.p.a. i miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można odmówić słuszności skarżącym gdy twierdzą, że gdyby wykonywane przez nich prace były nierzetelne, a sieć placówek uspołecznionych była wystarczająca i w pełni pokrywała zapotrzebowanie na specjalistyczne tłumaczenia odpowiedniej jakości, to Zespół ich dawno by już przestał istnieć - i to nie na skutek decyzji administracyjnej. Posłużenie się w zaskarżonej decyzji argumentem z postanowień cyt. uchwały nr 162 Rady Ministrów jest - jak wskazano wyżej - chybione. Podniesiony w uzasadnieniu decyzji Wojewody Wrocławskiego zarzut prowadzenia działalności gospodarczej z naruszeniem przepisu § 20 cyt. rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 28 października 1974 r. przez niewłaściwe oznaczenie przedsiębiorstwa, sugerujące zleceniodawcom przynależność do sektora uspołecznionego jest chybiony (abstrahując od jego merytorycznej zasadności, co może być zresztą również dyskusyjne), bowiem właściwe oznaczenie przedsiębiorstwa nie jest wymienione wśród okoliczności, jakie należy brać pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie wydania uprawnienia stosownie do art. 6 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 18 lipca 1974 roku, natomiast art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji państwowej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, do czuwania, by strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz do udzielenia w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem w razie stwierdzenia, że przedsiębiorstwo zostało oznaczone w sposób sprzeczny z § 20 cyt. rozporządzenia, organ administracji powinien był poinformować o tym skarżących i wezwać ich do usunięcia braków. Niedopełnienie tego obowiązku przez organ administracji państwowej stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 9 k.p.a., nie może natomiast obciążać skarżących.

Zajęte w uzasadnieniu decyzji Wojewody Wrocławskiego stanowisko, że podnajęcie pokoju, stanowiącego część lokalu mieszkalnego, którego najemcą na podstawie decyzji o przydziale jest Ludwika K. i przeznaczenie tego pokoju na prowadzenie biura tłumaczeń, stanowiłoby naruszenie zasad współżycia społecznego z uwagi na powstanie uciążliwości dla innych mieszkańców domu, a w konsekwencji mogłoby spowodować cofnięcie przydziału Ludwice K. na podstawie art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84) - nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Z art. 33 prawa lokalowego wynika, że oddanie w podnajem części lokalu samodzielnego, zajmowanego na podstawie decyzji o przydziale, nie podlega reglamentacji prawnej prawa lokalowego. Wskutek zaistnienia takich okoliczności nic się nie zmienia w stosunkach między najemcą i wynajmującym, jakkolwiek pewne działania podnajemcy mogą spowodować negatywne skutki dla najemcy (np. zakłócenie ciszy nocnej przez podnajemcę może spowodować powództwo wynajmującego o rozwiązanie stosunku najmu z najemcą, gdy najem lokalu wynika z umowy najmu). W przypadku wykorzystania przez najemcę części lokalu mieszkalnego na warsztat pracy (np. w razie podnajmu części lokalu na prowadzenie biura tłumaczeń), a więc w gruncie rzeczy na cele użytkowe, nie jest potrzebna zmiana przeznaczenia tej części mieszkania na "część użytkową" w rozumieniu art. 35 prawa lokalowego. W takich bowiem przypadkach wykorzystywanie części lokalu na cele użytkowe ma ze swej istoty charakter przejściowy i automatycznie kończy się z chwilą przerwania określonej działalności (lub rozwiązania albo wygaśnięcia umowy o podnajem lokalu).

Podnajęcie więc części lokalu na prowadzenie biura tłumaczeń nie powoduje samo przez się - jak to błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji - naruszenia zasad współżycia społecznego w rozumieniu art. 43 prawa lokalowego i w związku z tym nie może samo przez się powodować dla najemcy ujemnych skutków przewidzianych w tym artykule. Podnajęcie bowiem części lokalu, jeżeli się mieści w granicach określonych innymi przepisami prawa lokalowego, jest legalne. Dopiero wykonywanie tego uprawnienia może ewentualnie spowodować naruszenie zasad współżycia społecznego, a więc norm postępowania ludzkiego, różnych od norm prawnych, bliskich natomiast grupie norm moralnych, regulujących wzajemne stosunki międzyludzkie. Zawsze jednak należy udowodnić, że w danym wypadku na skutek wykonywania danego uprawnienia nastąpiło także naruszenie zasad współżycia społecznego. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie istnienia naruszenia zasad współżycia społecznego a priori, dysponując jedynie - jak w niniejszej sprawie - skądinąd zgodnym z przepisami prawa lokalowego faktem podnajęcia części lokalu mieszkalnego na prowadzenie biura tłumaczeń. Omawiany zarzut jest w niniejszej sprawie tym bardziej pozbawiony podstaw, że - jak wynika z akt organu I instancji - skarżący w lokalu tym prowadzą swą działalność od maja 1974 r., przy czym nic nie wskazuje na to, by powodowała ona skargi ze strony innych mieszkańców budynku. Poza tym wymaga podkreślenia, że przez wszystkie te lata organy administracji państwowej umowy tej nie kwestionowały; zakwestionowana została dopiero umowa zawarta w styczniu 1981 r., stanowiąca faktycznie przedłużenie umów poprzednich i zatwierdzona - co także należy podkreślić - przez właściwy organ w dniu 9 stycznia 1981 r., który pobrał zresztą stosowną opłatę. W tej sytuacji zarzut z zakresu prawa lokalowego postawiony został z naruszeniem - poza przepisami wymienionymi wyżej - również art. 8 k.p.a. Organy administracji państwowej - z obrazą art. 10 k.p.a. - nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu. Za zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania w rozumieniu art. 10 k.p.a. nie można bowiem uznać - wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę - rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej przez bliżej nie określonego pracownika Urzędu w dniu 7 stycznia 1981 r. z Ryszardem K., w trakcie której m.in. zażądano dostarczenia umowy podnajmu lokalu (por. notatka służbowa z akt Urzędu Województwa i Miasta Wrocławia). Organy administracji państwowej pozostawiły poza zakresem swoich rozważań społeczne skutki decyzji z punktu widzenia interesów pracowników Zespołu, zwłaszcza tych, którzy ze względu na wiek, stan zdrowia lub sytuację rodzinną nie mogą być zatrudnieni w normalnych warunkach, a dla których praca w Zespole stanowiła niekiedy podstawowe źródło utrzymania (por. np. pismo inwalidy wojennego Teofila Ż.). Stanowi to także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, 75, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja organu administracji państwowej II instancji, przyjmując za podstawę prawną przepis art. 6 ust. 3 cyt. ustawy, faktycznie pozostaje z tym przepisem w sprzeczności. Uzasadnienie jej bowiem, poza jednym zdaniem streszczającym treść tego przepisu, dotyczy innych elementów aniżeli wymienione w tej treści, nie wiadomo więc, czy elementy wymienione w tym przepisie były przez organ odwoławczy rozważane.

W tej sytuacji - stosownie do art. 207 § 1 i § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. decyzje organów administracji państwowej I i II instancji należało uchylić.