K 6/93 - Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: OTK 1994/1/14

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r. K 6/93

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący sędzia TK: Tomasz Dybowski,

Sędziowie TK: Ferdynand Rymarz (sprawozdawca), Błażej Wierzbowski, Janina Zakrzewska, Andrzej Zoll,

Protokolant: Karol Radziwiłł.

Sentencja

Po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 1994 r. na rozprawie z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej i Prokuratora Generalnego, wniosków:

1. Rzecznika Praw Obywatelskich;

a) o zbadanie zgodności art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt pkt 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 i art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 426) w części pozbawiającej emerytów i rencistów byłych pracowników szeroko rozumianej strefy budżetowej i ich małżonków prawa do ulgowych przejazdów kolejami,

b) o stwierdzenie, że § 1 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 w zw. z ust. 1, § 9 ust. 3 zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejami (Biuletyn PKP Nr 2, poz. 5), w części pozbawiającej emerytów i rencistów byłych pracowników kolejowych oraz byłych pracowników biur projektów kolejowych i niektórych członków ich rodzin prawa do bezpłatnych i ulgowych przejazdów kolejami, pozostaje w sprzeczności z obowiązującym ustawodawstwem, przez to, że narusza:

- art. 7, 8 i 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54. poz. 254 ze zm.);

- art. 4 i 20 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 99 ze zm.);

- art. 2, 5 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.);

- art. 1, 67 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 426);

2. Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" w Gdańsku o zbadanie zgodności:

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54. poz. 254);

- § 1 ust. 3 pkt 2 zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów PKP oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejami (Biuletyn PKP Nr 2, poz. 5),

z art. 1 - wyrażającym zasadę państwa prawnego oraz art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 426) w takim zakresie, w jakim wyżej określone przepisy działają wstecz, pozbawiając praw nabytych do ulgowych przejazdów kolejami niektórych emerytów i rencistów, byłych pracowników kolejowych, orzeka:

1) Przepisy art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254; zm: z 1994 r. Nr 40, poz. 150) znoszące wszelkie uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego są zgodne z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426);

2) Przepisy § 1 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 9 ust. 3 zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejami (Biuletyn PKP Nr 2, poz. 5) w części pozbawiającej emerytów i rencistów byłych pracowników kolejowych oraz byłych pracowników biur projektów kolejowych i niektórych członków ich rodzin prawa do bezpłatnych i ulgowych przejazdów kolejami, są zgodne z:

- art. 7, 8 i 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254; zm.: z 1994 r., Nr 40, poz. 150);

- art. 4 i 20 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 99; zm.: z 1985 r. Nr 20, poz. 85; z 1990 r. Nr 36, poz. 206 i Nr 92, poz. 540 oraz z 1991 r. Nr 104, poz. 450 i Nr 107, poz. 463);

- art. 2, 5 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138; z 1991 r. Nr 107, poz. 463);

- art. 1, 67 ust. 1 i 2 i 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426).

Uzasadnienie faktyczne

I.

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w części pozbawiającej emerytów i rencistów byłych pracowników szeroko rozumianej sfery budżetowej prawa do ulgowych przejazdów koleją.

Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że zaskarżona ustawa w stosunku do pewnych grup osób uprawnionych dotychczas do ulgowych przejazdów znosi wszelkie uprawnienia, a w stosunku do innych, poważnie je ogranicza. Dotyczy to: b. funkcjonariuszy MO, b. funkcjonariuszy Służby Więziennej, b. profesorów i innych pracowników Polskiej Akademii Nauk, b. żołnierzy zawodowych, b. nauczycieli, b. pracowników urzędów państwowych i innych b. pracowników różnych urzędów, którzy nabyli prawo do ulgowych przejazdów koleją na podstawie art. 25 ustawy z dnia 16 września 1982 r., b. pracowników naukowych szkolnictwa wyższego. Rozwiązania przyjęte w ustawie - zdaniem Rzecznika - naruszają podstawową zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej: zasadę zaufania obywateli do państwa i związaną z nią zasadę ochrony praw słusznie nabytych. W stosunku zaś do tych grup emerytów i rencistów, którzy prawo do ulgowych przejazdów koleją nabyli do dnia 31 grudnia 1992 r. ustawa działa wstecz, pozbawiając ich prawa, które uzyskali przed wielu laty, a niekiedy uprawnienia sięgają nawet lat międzywojennych.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że rozumiejąc argumenty leżące u podstaw uregulowań ustawy z 20 czerwca 1992 r. (zasady gospodarki rynkowej, recesję gospodarczą, ogromny deficyt budżetu państwa) nie kwestionuje postanowień odnoszących się do zawodowo czynnych pracowników sfery budżetowej, tym bardziej, że stworzono im możliwość godziwej rekompensaty za utracone prawa (możliwość wykupienia utraconych uprawnień w Polskich Kolejach Państwowych). Podobnych możliwości nie stworzono dla emerytów i rencistów, dlatego ich sytuacja jest inna, a to narusza art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych. Trudno bowiem - zdaniem Rzecznika - uznać za godziwą rekompensatę utraty prawa do 50% ulgi przy przejazdach kolejowych w zamian za przewidziane w art. 3 ustawy prawo do dwóch przejazdów zniżkowych w ciągu roku. Uzasadnione są zatem zarzuty naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i zasady ochrony praw słusznie nabytych.

Zaskarżone unormowania ustawy naruszają również, wg Rzecznika Praw Obywatelskich, art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych przewidujący, że obywatele mają prawo m.in. do pomocy w razie niezdolności do pracy, i że urzeczywistnieniu tego prawa służy m.in. rozbudowa różnych form pomocy społecznej, do których zaliczyć należy prawo emerytów i rencistów do ulgowych przejazdów koleją. Tej konstytucyjnej zasadzie zaprzecza pozbawienie bądź ograniczenie prawa do ulgowych przejazdów i oznacza w konsekwencji znaczne pogorszenie sytuacji emerytów i rencistów, narusza ich godność i obniża ich stopę życiową.

Uzupełniającym wnioskiem z dnia 19 stycznia 1994 r. Rzecznik Praw Obywatelskich rozciągnął zakres pierwotnego wniosku na zbadanie konstytucyjności zakwestionowanego unormowania także w stosunku do małżonków emerytów i rencistów podnosząc, że ta grupa osób miała również w przeszłości prawo do ulgowych przejazdów kolejami i je utraciła, a argumenty podniesione w pierwotnym wniosku odnoszą się również do nich.

2. W dniu 17 listopada 1993 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego nowy wniosek (dołączony do niniejszej sprawy zarządzeniem prezesa TK z racji na tożsamość przedmiotową), w którym podniósł, że zarządzenie Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejami, w części pozbawiającej emerytów i rencistów byłych pracowników kolejowych oraz niektórych członków ich rodzin, prawa do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego jest sprzeczne z ustawą z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, z ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, a także z art. 1, 67 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, stanowiący normatywną podstawę do wydania kwestionowanego zarządzenia Nr 4, nie upoważniał przewoźników zbiorowych (w tym PKP) do wprowadzenia ograniczeń w dotychczas nabytych uprawnieniach. Również art. 7 tej ustawy - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - nie zniósł uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów, przyznanych w przeszłości indywidualnymi decyzjami ministra, gdyż ten przepis dotyczy uprawnień przewidzianych w dotychczasowych przepisach prawa oraz postanowieniach układów zbiorowych pracy. Podobne argumenty jak przy art. 7 przemawiają za stanowiskiem, że także art. 9 ust. 1 tej ustawy nie obejmuje decyzji indywidualnych, lecz dotyczy wyłącznie uprawnień określonych w dotychczasowych przepisach prawa oraz postanowieniach układów zbiorowych pracy. Według Rzecznika Praw Obywatelskich otrzymujący prawo do bezpłatnych i ulgowych przejazdów kolejami dla siebie i współmałżonka b. pracownik kolejowy miał prawo uważać, że otrzymał ten przywilej do końca życia, ponieważ otrzymywał je na podstawie indywidualnej decyzji, oraz że decyzja ta posiadała klauzulę, iż jest ostateczna.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca kwestionowanym przepisom zarządzania Nr 4, iż różnicuje ono sytuację prawną emerytów i rencistów PKP w zależności od różnych przesłanek faktycznych, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i zasadę ochrony praw nabytych a także zasadę równości obywateli wobec prawa, zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę pomocy w razie niezdolności do pracy.

3. Drugi Wnioskodawca - Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" (KK NSZZ "Solidarność") - wniósł o zbadanie konstytucyjności art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, "w części wyrażającej zasady państwa prawnego w takim zakresie, w jakim działa on wstecz, pozbawiając nabytych praw do ulgowych przejazdów osoby, które po zakończeniu stosunku pracy z przedsiębiorstwem PKP przeszły na emeryturę lub rentę przed dniem wejścia w życie w/w ustawy". W drugim punkcie zarzutu Wnioskodawca domaga się zbadania konstytucyjności przepisu § 1 ust. 3 pkt 2 zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów PKP oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejami twierdząc, ze przepis tej jest niezgodny z zasadą państwa prawnego oraz z zasadą równości obywateli wobec prawa przez to, ze pozbawia on praw nabytych do ulgowych przejazdów kolejami.

Wnioskodawca podnosi, że art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. pozbawia uprawnień kolejowych byłych pracowników biur projektów kolejowych, którzy przez 30 lat korzystali z takich samych uprawnień jak pozostali pracownicy PKP. Te słusznie nabyte prawa były elementem szeroko pojmowanego wynagrodzenia za pracę na rzecz PKP. Z kolei § 1 ust. 3 pkt 2 kwestionowanego zarządzenia Nr 4 uważa za emerytów i rencistów PKP tylko "osoby pobierające kolejową emeryturę lub rentę", a ponieważ po 1991 r. biura projektów kolejowych zostały wyłączone z grona jednostek organizacyjnych PKP, a ich emeryci i renciści pobierają świadczenia emerytalne lub rentowe z ZUS, zostali wyłączeni z uprawnień do ulgowych lub bezpłatnych przejazdów kolejami. Zdaniem Wnioskodawcy fakt różnicowania emerytów i rencistów w zależności od tego skąd pobierają rentę lub emeryturę (z ZUS czy z Biura Wypłaty Rent Kolejowych) oznacza nierówne i dyskryminujące traktowanie tych, którzy wiele lat pracowali na rzecz PKP, a których jednostki organizacyjne wyłączone zostały ze struktury PKP.

4. Do podniesionych przez obu Wnioskodawców spraw ustosunkował się również Prokurator Generalny, który w przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowiskach generalnie stwierdził, że kwestionowane przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie są niezgodne z art. 1, 67 ust. 1 i 2 art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych, a także, że kwestionowane przepisy zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejami nie są niezgodne zarówno z określonymi we wniosku przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r., ani ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, jak i ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskiej Koleje Państwowe". W konsekwencji kwestionowane zarządzenie Nr 4 nie jest również niezgodne z art. 1, 67 ust. 1 i 2, oraz art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.

W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny podniósł, że u podstaw ingerencji ustawodawcy w dotychczasowe uprawnienia do ulg w przejazdach kolejowych emerytów i rencistów, leżało umożliwienie państwowym przedsiębiorstwom transportowym prowadzenie prawidłowej działalności gospodarczej opartej na rachunku ekonomicznym. Działalność przedsiębiorstw transportowych - podnosi Prokurator Generalny - była od wielu lat permanentnie deficytowa, co wynikało z narastającej różnicy między uzyskiwanymi wpływami za sprzedane bilety, a kosztami świadczenia tych usług. Prowadziło to do częstych podwyżek cen biletów, co dotykało wszystkich, a ponadto wymagało wyższych dotacji. Prokurator Generalny podkreślił, że obowiązujący uprzednio system ulg przejazdowych był przedmiotem krytyki zarówno przez załogi i związki zawodowe przedsiębiorstw transportowych, jak też przez tę część społeczeństwa, która nie korzystała z tych uprawnień. Nowa natomiast regulacja prawna przewiduje możliwość wykupienia przez zainteresowane podmioty uprawnień do ulg w przejazdach kolejowych, a ponadto w stosunku do wszystkich emerytów i rencistów (oraz ich małżonków) przewiduje prawo do dwóch ulgowych przejazdów w ciągu roku.

Prokurator Generalny uważa, że z przyczyn przedstawionych wyżej ustawodawca mógł dokonać przedmiotowych ograniczeń, wprowadzonych zresztą po upływie wystarczająco długiej vacatio legis, przy czym ograniczenie to nie dotyczy inwalidów I grupy, a także emerytów, rencistów i inwalidów będących kombatantami lub małżonkami kombatantów. Z kolei powszechny charakter nowego unormowania, zapewniający wszystkim bez wyjątku emerytom i rencistom prawo do dwóch ulgowych przejazdów w ciągu roku, realizuje zasadę równości, bowiem obejmuje takimi samymi uprawnieniami wszystkie osoby znajdujące się w jednakowej sytuacji, a nie jak dotychczas tylko pewne grupy emerytów i rencistów. Nie dopatruje się zatem naruszenia przez nowe uregulowanie określonych we wniosku zasad konstytucyjnych.

Ustosunkowując się do drugiego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie niezgodności zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z postanowieniami szeregu wymienionych tam ustaw i wymienionymi przepisami konstytucyjnymi Prokurator Generalny zauważył, że aktem prawnym powodującym utratę wcześniej nabytych uprawnień do ulgowych lub bezpłatnych przejazdów kolejami nie jest zakwestionowane zarządzenie, lecz ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r., stąd też argumenty podniesione w stosunku do tej ustawy a wyrażone w pierwszym stanowisku Prokuratora Generalnego odnoszą się również do tego drugiego wniosku. Prokurator Generalny nie zgadza się z poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, że pozbawienie uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów koleją dla emerytów i rencistów, którzy byli pracownikami kolei, narusza zasadę wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Owe "pozbawienie uprawnień" - zdaniem Prokuratora Generalnego - prowadzi do zrównania wszystkich emerytów i rencistów pobierających świadczenia na podstawie innych systemów ubezpieczeniowych, niż kolejowy. Zainteresowany, spełniający również warunki do uzyskania renty lub emerytury kolejowej, może dokonać wyboru z którego świadczenia chce skorzystać. Konsekwencją wyboru jest oczywiście możliwość korzystania z ulg do przejazdu wg zasad obowiązujących w odniesieniu do tego rodzaju świadczeń, które są pobierane.

Analizując poszczególne uregulowania kwestionowanego zarządzenia Nr 4 w kontekście ich zgodności z wymienionymi w drugim wniosku ustawami oraz wymienionymi przepisami konstytucyjnymi, Prokurator Generalny nie dopatrzył się żadnych sprzeczności.

Prokurator Generalny nie podzielił również zarzutów podniesionych przez Komisję Krajową NSZZ "Solidarność", powołując się na swoje stanowisko wyrażone w stosunku do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Prokurator Generalny podkreślił, że Wnioskodawca kwestionując konstytucyjność powołanych w swoim wniosku przepisów w odniesieniu do byłych pracowników kolejowych biur projektowych, nie uwzględnił treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r., który uprawnia przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy do utrzymania lub wprowadzenia uprawnień do bezpłatnych albo ulgowych przejazdów wyłącznie w odniesieniu do własnych pracowników, emerytów lub rencistów oraz najbliższych członków ich rodzin. Nie ulega wątpliwości, że emerytem lub rencistą "kolejowym" jest osoba pobierająca świadczenia wypłacane przez Biuro Wypłaty Rent Kolejowych w Olsztynie. Jest także oczywiste, że Dyrektor Generalny PKP nie był uprawniony do utrzymania ulgowych i bezpłatnych przejazdów osobom, które nie obejmuje przepis traktujący o emerycie lub renciście "kolejowym".

5. Do sprawy objętych wnioskami Rzecznika Praw Obywatelskich i KK NSZZ "Solidarność", ustosunkował się również Minister Transportu i Gospodarki Morskiej który stwierdził, że obowiązujący przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy system ulg przejazdowych, obejmujący 56 kategorii uprawnionych, w zdecydowanej większości nie dotyczył osób wymagających osłony socjalnej. Ulgi te, nadawane w sposób niejako uznaniowy, miały niekiedy charakter nieuzasadnionych przywilejów, co spotykało się z uzasadnioną krytyką grup zawodowych nie korzystających z ulgowych przejazdów, jak również przewoźników i organizacji związkowych. U podstaw unormowań zawartych w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. - zauważa Minister Transportu i Gospodarki Morskiej - leżą zasady gospodarki rynkowej, recesja gospodarcza i ogromny deficyt budżetowy państwa.

Art. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r., podkreśla Minister, przyznaje emerytom i rencistom oraz ich małżonkom na których pobierane są dodatki rodzinne, prawo do dwóch ulgowych (50%) przejazdów w roku bez względu na to, czy w czasie zatrudnienia korzystali z uprawnień do ulgowych przejazdów. Przepis ten o charakterze powszechnym realizuje konstytucyjną zasadę równości w stosunku do wszystkich emerytów i rencistów. Ponadto ustawodawca kierując się zasadą zapewnienia osłony socjalnej dla osób najbardziej potrzebujących, zachował uprawnienie do ulg przejazdowych dla inwalidów I grupy, inwalidów wojskowych, jak też rencistów i inwalidów będących kombatantami. Z tych względów Minister Transportu i Gospodarki Morskiej nie dopatrzył się niezgodności z przepisami konstytucyjnymi zakwestionowanych przepisów ustawy.

Co do drugiego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej stwierdził, że kwestionowane zarządzenie Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP zostało wydane w celu realizacji możliwości, jakie dał przewoźnikom art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. Z uwagi na to, że ustawa ta zniosła wszelkie uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przewoźnikom pozostawiono możliwość do utrzymania lub wprowadzenia tych uprawnień dla swoich pracowników oraz emerytów i rencistów oraz najbliższych członków ich rodzin. Korzystając z fakultatywnego charakteru tego uprawnienia, Dyrektor Generalny PKP w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi wydał zarządzenie Nr 4, w którym m.in. określił, że prawo do ulgowych przejazdów mają emeryci i renciści pobierający kolejową emeryturę lub rentę.

Minister Transportu i Gospodarki Morskiej podnosi, że osoby, które dotychczas posiadały uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów na podstawie indywidualnych decyzji Ministra Komunikacji (następnie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej) na podstawie art. 20 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, utraciły je z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. (art. 7). Trudno jest dzisiaj - podkreśla Minister - pozytywnie oceniać taki uznaniowy sposób nagradzania (w ramach tzw. "władzy dyskrecjonalnej") jednych a pozbawiania innych emerytów i rencistów świadczeń tym bardziej, że nie istniały określone ustawowo podstawy do ich przyznawania.

Niezależnie od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w obu wnioskach Rzecznika Praw Obywatelskich, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej podniósł wątpliwości jakie wiążą się z potraktowaniem zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP, jako aktu normatywnego podlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Minister twierdzi, że zarządzenie to jest aktem wewnętrznym przedsiębiorstwa, i nie zostało wydane przez naczelny lub centralny organ państwowy w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Minister Transportu i Gospodarki Morskiej ustosunkował się również do wniosku Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność" stwierdzając, podobnie jak przy wnioskach Rzecznika Praw Obywatelskich, że i ten wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wcześniej przez siebie podniesionych. W szczególności brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby ustawodawca znosząc wszelkie uprawnienia przejazdowe przewidziane w dotychczasowych przepisach prawa, z wyjątkiem przewidzianych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r., miał je pozostawić w drodze wyjątku dla byłych pracowników biur projektów kolejowych. Znamienne jest, że Wnioskodawca nie kwestionuje art. 8 ust. 1 tej ustawy, który umożliwia przewoźnikom utrzymanie lub wprowadzenie uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów dla swoich pracowników oraz emerytów i rencistów oraz najbliższych członków ich rodzin, a kwestionuje § 1 ust. 3 pkt 2 zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP, które właśnie w wykonaniu upoważnienia ustawowego przyznaje uprawnienia osobom pobierającym kolejową emeryturę lub rentę, a więc własnym emerytom lub rencistom. Należy przy tym podnieść - zauważa Minister - że emeryt lub rencista mający ustalone prawo do emerytury lub renty kolejowej mógł z chwilą ustania stosunku pracy dokonać wyboru, z jakiego systemu ubezpieczeniowego (kolejowego czy ZUS) zamierza skorzystać, czego konsekwencją są również uprawnienia przejazdowe. Nie można zatem zgodzić się z oceną Rzecznika Praw Obywatelskich, że kwestionowane przepisy naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości, bowiem rzekomo dyskryminacyjne traktowanie byłych pracowników biur projektów kolejowych prowadzi w istocie do zrównania w prawach wszystkich emerytów i rencistów pobierających świadczenia na podstawie innych, niż kolejowy, systemów ubezpieczeniowych.

II.

Na rozprawie przedstawiciele umocowanych uczestników postępowania: Wnioskodawców - Rzecznika Praw Obywatelskich i Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" oraz Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej i Prokuratora Generalnego, w zasadzie podtrzymali swoje uprzednie pisemne stanowiska z tym, że pełnomocnik KK NSZZ "Solidarność" sprostowała błędnie sformułowany wniosek w ten sposób, że kwestię zgodności art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. odniosła nie do art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., lecz do art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Pełnomocnik KK NSZZ "Solidarność" polemizowała również ze stanowiskiem wyrażonym przez pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich, że art. 7 ust. 1 i 9 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r., nie zniósł wszelkich uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów kolejowych i nie uchylił art. 20 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin twierdząc, że jest wprost przeciwnie, oraz z poglądem, że ulgowe i bezpłatne przejazdy mają charakter socjalny, podczas gdy zdaniem pełnomocnika KK NSZZ "Solidarność" są one podobne do "deputatu" i mają charakter rekompensacyjny w stosunku do niskich wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej i gdy się je znosi, należy je zrekompensować.

Pełnomocnik Sejmu zrelacjonował przebieg prac legislacyjnych związanych z uchwaleniem ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. i podniósł, że takie rozwiązanie normatywne znoszące wszelkie uprawnienie do ulgowych i bezpłatnych przejazdów kolejowych poparł Klub Parlamentarny NSZZ "Solidarność".

Pełnomocnicy Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wnosząc o nieuwzględnienie wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich i KK NSZZ "Solidarność" podkreślali istotną zmianę usytuowania PKP, nastawioną na komercjalizację i oparcia rentowności przedsiębiorstwa o rachunek ekonomiczny.

III.

Uzasadnienie prawne

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. W rozpoznawanym przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadnia uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej zasadą konstytucyjną demokratycznego państwa prawnego, z jej implikacjami w postaci ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Wniosek odwołuje się też wprost do zasad rozwoju i umacniania praw i wolności obywateli, równości ich wobec prawa oraz prawa do zabezpieczenia i pomocy społecznej w razie choroby lub niezdolności do pracy.

Tak więc wniosek ma walor podwójnej doniosłości: w aspekcie prawnym oraz w zakresie skutków społecznych, związanych z zakwestionowanym unormowaniem ustawowym.

2. Trybunał wziął pod uwagę przebieg prac parlamentarnych, związanych z uchwaleniem ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano konieczność takiego uregulowania w celu umożliwienia państwowym przedsiębiorstwom transportowym prowadzenia prawidłowej działalności gospodarczej, opartej na rachunku ekonomicznym. Podnoszono, że deficytowy charakter tej działalności pozostaje w bezpośredniej zależności z rozbudowanym systemem uprawnień do ulg przejazdowych. Stwierdzono uprzednie istnienie 26 kategorii osób uprawnionych do bezpłatnych i ulgowych przejazdów autobusami PKS oraz aż 52 kategorie uprawnionych do takich przejazdów koleją. Podstawą tych uprawnień były ustawy, uchwały i rozporządzenia Rady Ministra oraz zarządzenia ministrów.

Wskazano, iż szeroko rozbudowany system ulg był krytykowany zarówno przez załogi i związki zawodowe przedsiębiorstw transportowych (upatrujące w tym zjawisku istotną przyczynę swojej złej kondycji finansowej), jak i przez te grupy społeczne, które nie posiadały analogicznych ulg.

Podkreślono, że nowa regulacja również przyznaje ulgi, ale o charakterze socjalnym, tj. mające na celu ochronę najsłabszych grup społecznych bądź związane ze służbą (a nie statusem) niektórych funkcjonariuszy publicznych. Poza zwiększeniem wpływów finansowych przewoźników, jako walor projektowanej regulacji, wskazywano uporządkowanie w jednym akcie normatywnym kwestii bezpłatnych i ulgowych przejazdów.

W toku drugiego czytania projektu przedmiotowej ustawy (17 posiedzenie Sejmu w dniu 4 czerwca 1992 r. - Sprawozdanie Stenograficzne, łam 19 i 20), przedstawiając sprawozdanie komisji stwierdzono w szczególności, iż odstąpienie od pewnych przywilejów zawsze jest przyjmowane krytycznie. Cztery komisje sejmowe (Polityki Gospodarczej; Budżetu i Finansów; Polityki Społecznej; Handlu i Usług oraz Komisja Ustawodawcza) podzieliły pogląd wnioskodawcy (rządu) o potrzebie uporządkowania spraw ulg w transporcie osobowym PKP i PKS, kierując się "zasadą oszczędności".

W stosunku do pierwotnego projektu wprowadzono modyfikację polegającą na założeniu konieczności pozbawienia omawianych ulg w drodze ustawowej i przekazaniu kwestii możliwości przyznawania ulg w nowo zawieranych układach zbiorowych pracy oraz porozumieniach właściwych ministrów i central związków zawodowych.

Komisje wnioskowały utrzymanie niektórych proponowanych przez rząd uprawnień do ulg, nieliczne proponując rozszerzyć w pozostałym zakresie postulując aby rozwiązanie problemu bezpłatnych i ulgowych przejazdów nastąpiło na zasadzie ich wykupu od przewoźników. Sejm uchwalił (z nieznacznymi zmianami) ustawę w brzmieniu proponowanym przez komisje.

3. Analiza ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przyjął mieszaną metodę unormowania:

1) zastrzegając wyłączność tej regulacji (art. 1) - w sposób enumeratywny wskazuje kategorie osób uprawnionych do:

- bezpłatnych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego (art. 2),

- ulgowych (z 50% zniżką) przejazdów, przy zróżnicowaniu rodzajów transportu i jakości (klasy) przejazdu i szczegółowym ich przyporządkowaniu określonym osobom (art. 3, 4 i 5),

2) stanowiąc o zniesieniu wszelkich uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przewidzianych w dotychczasowych przepisach prawa oraz postanowieniach układów zbiorowych pracy - z wyjątkiem trzech unormowań dotyczących: posłów i senatorów, inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, kombatantów oraz ofiar represji wojennych i okresu powojennego (art. 7 ust. 1 i 2),

3) zezwalając przewoźnikom wykonującym publiczny transport zbiorowy na utrzymanie lub wprowadzenie uprawnień do bezpłatnych albo ulgowych przejazdów dla swoich pracowników oraz emerytów, rencistów i najbliższych członków ich rodzin (art. 8 ust. 1), przy czym upoważnienie to adresowane jest bezpośrednio (tzn. bez konieczności bliższych upoważnień normatywnych, w drodze np. aktów stricte wykonawczych) do wszystkich przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy.

Powyższe przepisy ustawy oraz dalsze jej postanowienia, zobowiązujące właściwych ministrów do przeprowadzenia rokowań ze związkami zawodowymi w przedmiocie zasad i zakresu wykupu zniesionych uprawnień, a także przyjmujące okres kilkumiesięcznej vacatio legis - dodatkowo potwierdzają i eksponują generalny charakter przedmiotowego uregulowania.

W ustawie z 20 czerwca 1992 r. uchylono zatem co do zasady wszystkie poprzednio obowiązujące przepisy prawne normujące uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów, zaś wskazanie expressis verbis przepisów 17 ustaw jest tylko egzemplifikacją ogólnej formuły derogującej.

Z mocy art. 9 ust. 1 omawianej ustawy zniesione też zostały uprawnienia unormowane w innych ustawach, aktach normatywnych niższego rzędu i układach zbiorowych pracy, a przysługujące zarówno pracownikom, jak i emerytom.

4. Rozważając genezę i sposób przyznawania w przeszłości uprawnień, osobom czynnym zawodowo oraz emerytom, do bezpłatnych i ulgowych przejazdów publicznymi środkami komunikacji zbiorowej Trybunał Konstytucyjny uznał, iż były one atrybutem, ostatnio zaś pozostawały reliktem systemu, w którym państwo było monopolistą w zakresie zarówno produkcji, jak i dystrybucji dóbr oraz świadczonych na rzecz ludności usług.

Zarazem stosunek pracy i system opieki społecznej ukształtowane zostały nie na zasadzie adekwatności wynagrodzenia do wykonywanej pracy z jednoczesnym realnym zapewnieniem bezpieczeństwa socjalnego po zakończeniu aktywności zawodowej, lecz w następstwie preferowania określonych grup zawodowych niekoniecznie w sposób zgodny z powszechnym przekonaniem o ich społecznej użyteczności, różnicując tym wyraźnie położenie materialne poszczególnych grup emerytów i rencistów. Stąd trudno zgodzić się z poglądem Wnioskodawcy, że ulgowe bezpłatne przejazdy przyznawane były nie tylko i nie przede wszystkim w celu rekompensaty trudnych warunków pracy niektórych grup zawodowych sfery budżetowej.

Nie może zatem podlegać dyskusji dezaprobata dla zasadniczych nierówności uprawnień poszczególnych grup emerytów, istniejących w poprzednim stanie prawnym, przed wejściem w życie ustawy z 20 czerwca 1992 r., tj. przed 1 stycznia 1993 r., pod względem uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów komunikacyjnych. Próby usprawiedliwiania poprzedniego stanu, w którym status emeryta, byłego pracownika urzędu państwowego lub nauczyciela uprawniał do ulg komunikacyjnych, zaś emeryta np. sfery produkcji materialnej lub rolnika nie - musiałyby być uznane za chybione i sprzeczne z wymogami zasady sprawiedliwości społecznej, jak i zasady równości obywateli wobec prawa.

Rozwiązania przyjęte w ustawie z 20 czerwca 1992 r. polegają nie tylko na ograniczeniu dotychczasowych uprawnień niektórych grup emerytów, ale zarazem - co wymaga podkreślenia - na przyznaniu wszystkim emerytom i rencistom oraz ich współmałżonkom, na których pobierane są dodatki rodzinne, uprawnień w postaci dwóch przejazdów z 50% ulgą środkami transportu kolejowego we wszystkich typach pociągów i w każdej klasie w ciągu roku - art. 3 ustawy.

Ten sam przepis (art. 3) oznacza zatem w konkretnych przypadkach ograniczenie, w innych przyznanie - nie posiadanych wcześniej przez daną osobę - uprawnień do ulgowych przejazdów.

Obecnie omawiany przywilej związany jest z tą samą cechą uprawnionych podmiotów, to jest wynika z samego faktu bycia emerytem bądź rencistą (lub ich współmałżonkiem), bez względu na miejsce i charakter poprzedniego zatrudnienia, czy rodzaj renty, bądź posiadaną grupę inwalidzką itp.

Można zatem stwierdzić, że nowa regulacja prawna po wielu latach przywraca stan równości między wszystkimi grupami i kategoriami emerytów i rencistów w zakresie przyznania bez wyjątku wszystkim, wprawdzie skromnych, lecz na miarę możliwości ekonomicznych przewoźników (i budżetu państwa), przywilejów komunikacyjnych. Tym samym nie zachodzi tu przypadek naruszenia przez ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r. art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych.

Nie zachodzi również przypadek naruszenia przez wspomnianą ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r. art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych stanowiących, że obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, ponieważ uprawnienia do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów komunikacyjnych mają dość odległy związek z tą zasadą konstytucyjną, natomiast przewidziane w art. 3 ustawy prawo do dwóch ulgowych przejazdów kolejowych, dla wszystkich grup emerytów i rencistów, może służyć do zrealizowania wyjazdu sanatoryjnego czy leczniczego.

5. W uzasadnieniu jednego z licznych orzeczeń, dotyczących problematyki zasady państwa prawnego i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych i zaufania obywatela do państwa, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż:

"Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest ustawodawczo zakazana. Rozpatrując w każdym przypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań z punktu widzenia obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw twierdzić, iż ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych. Ponadto można mieć do czynienia z sytuacją, iż stojąc przed wyborem różnych dóbr ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze" (orzeczenie z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. K.7/90, OTK w 1990 roku, str. 52).

Odnosi się to w szczególności do reformy praw emerytalno-rentowych w warunkach kryzysu gospodarczego w państwie i złego stanu finansów ubezpieczeń społecznych - "Ustawodawca ma wręcz obowiązek podjąć odpowiednie kroki w takich warunkach, gdy jest to konieczne i o tyle kryzys gospodarki jest materią konstytucyjną" (por.: J. Zakrzewska: Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunału Konstytucyjnego, PiP z 1992 r. z. 7, str. 10).

Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie dawał wyraz stanowisku, że zasada ochrony praw nabytych wyprowadzona z art. 1 przepisów konstytucyjnych nie jest wartością bezwzględną, że raz nabytych praw nie można nigdy zmieniać, ani ograniczać, byleby to ograniczenie było usprawiedliwione ważnymi racjami prawnymi, społecznymi czy nawet ekonomicznymi. W danej sytuacji utrzymanie praw nabytych przez pewne grupy emerytów i rencistów w zakresie przywilejów komunikacyjnych oznaczałoby w istocie rzeczy aprobowanie stanu nierówności z innymi grupami emerytów i rencistów, nie posiadających uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (rolnicy, pracownicy sfery produkcji materialnej). Należy więc stwierdzić, że realizacja konstytucyjnej zasady równości może niekiedy oznaczać naruszenie zasady ochrony praw nabytych, jednakże wartościując te dobra, należy dać pierwszeństwo zasadzie równości. Nie sposób przy tym tracić z pola widzenia faktu, że niektóre nabyte przywileje komunikacyjne nie zawsze można zaliczyć do "słusznie nabytych", bowiem pewna ich część związana była z preferowaniem określonych grup zawodowych związanych ściśle z poprzednią formacją ustrojową, a część z nich przyznano na podstawie swobodnej, uznaniowej decyzji właściwego ministra w ramach tzw. "władzy dyskrecjonalnej", czego z całą pewnością nie można ocenić pozytywnie.

Nie do odrzucenia jest również argument o potrzebie uporządkowania w jednym akcie prawnym (ustawie) zasad dotyczących uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, dotychczas rozproszonych po wielu aktach normatywnych, czasem niższego rzędu.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia przez ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r. art. 1 przepisów konstytucyjnych.

6. Uzupełnienie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 19stycznia 1994 r. polega na żądaniu:

zbadania zgodności art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9 i 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów... (Dz. U. Nr 54, poz. 254) z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych - w części pozbawiającej emerytów i rencistów b. pracowników szeroko rozumianej sfery budżetowej i ich małżonków prawa do ulgowych przejazdów kolejami.

Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że: "Małżonkowie mieli również w przeszłości prawo do ulgowych przejazdów kolejami, dlatego argumenty przytoczone w uzasadnieniu wniosku z dnia 13 maja 1993 r. odnoszą się również do małżonków emerytów i rencistów".

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że argumenty podniesione wcześniej a odnoszące się generalnie do oceny konstytucyjności ograniczenia uprawnień emerytów i rencistów do ulgowych i bezpłatnych przejazdów kolejami, odnoszą się w pełni do oceny ograniczenia uprawnień ich małżonków.

Uzupełniająco wypada wskazać, iż ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. w art. 3 zawiera generalne uprawnienie do dwóch przejazdów w ciągu roku z ulgą 50% środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego, pociągami wszystkich rodzajów (osobowe, pośpieszne, ekspresowe) dla wszystkich emerytów i rencistów (bez względu na grupę inwalidzką) oraz ich współmałżonków, na których pobierane są dodatki rodzinne.

Ponadto w art. 8 ustawy zawarte jest zezwolenie ("mogą") dla przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy, w zakresie utrzymania lub wprowadzenia uprawnień do bezpłatnych albo ulgowych przejazdów dla swoich pracowników oraz emerytów i rencistów i najbliższych członków ich rodzin - w tym ich małżonków.

IV.

1. Z kolei Trybunał Konstytucyjny rozważył wniosek KK NSZZ "Solidarność" z dnia 17 grudnia 1993 r., a w szczególności tę jego część, w jakiej Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r, z art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wniosek jest bezzasadny z tych samych względów, które Trybunał Konstytucyjny wskazał - w odniesieniu do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (vide: pkt III uzasadnienia).

Zarzut wstecznego działania art. 7 ust. 1 tej ustawy jest chybiony. Formuła tego przepisu ustawowego nie pozwala na wysnucie wniosku, jakoby posiadane i "skonsumowane" (wykorzystane) przed dniem 1 stycznia 1993 r. uprawnienia do ulgowych i bezpłatnych przejazdów - podlegały cofnięciu, czy anulowaniu obowiązku zwrotu uzyskanych z tego tytułu korzyści. Oczywiste jest, iż regulacja ustawy, wprowadzonej w życie po okresie 5,5-miesięcznej vacatio legis (od daty jej ogłoszenia), zorientowana była na przyszłość. Z datą wejścia w życie ustawy derogacji podlegają w zasadzie wszystkie przepisy prawa oraz postanowienia układów zbiorowych pracy oraz wynikające z nich wszelkie uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Oznacza to w szczególności ustanie dotychczasowych uprawnień i niemożność uzyskania nowych uprawnień w tym zakresie na podstawie tych samych przepisów.

Zaakceptowanie rozumienia zakazu retroakcji, prezentowanego przez Wnioskodawcę, prowadzić musiałoby do ustanowienia generalnego zakazu zmian, nowelizacji aktów normatywnych, o ile nowa regulacja byłaby z jakichś względów mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów - adresatów tych norm.

Nie wymaga bliższego wyjaśnienia, iż nie można stawiać znaku równości pomiędzy rozumieniem zakazu retroakcji przepisów prawnych a zasadą ochrony praw nabytych.

2. Dla oceny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 17 listopada 1993 r. oraz wniosku KK NSZZ "Solidarność" z dnia 17 grudnia 1993 r., kwestionujących konstytucyjność oraz legalność przepisów zarządzenia nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów PKP oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejami (Biuletyn PKP z dnia 14 stycznia 1993 r. Nr 2, poz. 5) konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie, czy wskazany akt w ogóle podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Zagadnienie to sprowadza się do dwu ustaleń:

- czy w/w zarządzenie ma charakter aktu normatywnego oraz

- czy zostało ono wydane przez naczelny lub centralny organ państwowy, w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

3. W swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny pod pojęciem aktu normatywnego rozumie każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tzn. kierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę oraz ustanawiające pewne wzory zachowań (orzeczenia U.15/88, U.2/90, U.4/90, U.6/92).

Dla oceny merytorycznej charakteru prawnego aktu nie ma znaczenia w jakim kształcie słownym zostanie sformułowana norma postępowania o charakterze normy generalnej i abstrakcyjnej, byleby na podstawie danego tekstu można było niewątpliwie ustalić, iż chodzi o skierowany do określonego rodzaju adresatów nakaz określonego postępowania (orzeczenie U.6/92).

Trybunał wyraził też pogląd, iż akty normatywne mogą być stanowione przez podmioty nie należące do kategorii naczelnych bądź centralnych organów państwowych, lecz na mocy przepisów prawnych pełniące funkcje zlecone z zakresu administracji państwowej (U.3/90, U.1/92).

Generalnie Trybunał Konstytucyjny prezentuje stanowisko, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest stanowienie norm prawnych, które nie podlegałyby ocenie z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją w trybie pozwalającym na usunięcie występujących sprzeczności (orzeczenie U.6/92).

Zaskarżone zarządzenie Dyrektora Generalnego PKP, prima facie, nosi wyraźne znamiona aktu normatywnego, ponieważ:

- jego formuła wstępna stanowi: "Na podstawie art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. (...) zarządza się co następuje";

- przepisy zarządzenia stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych przedsiębiorstwa PKP, emerytów, rencistów PKP i niektórych członków ich rodzin (§ 1 ust. 1);

- zarządzenie określa zakres i warunki korzystania z uprawnień do przejazdu kolejami (§ 1 ust. 2); oraz normuje powstanie i wygaśnięcie prawa do świadczeń przejazdowych (§ 2 i § 3) a także stanowi, iż tracą moc dotychczasowe przepisy w sprawach unormowanych niniejszym zarządzeniem (§ 10).

4. Trybunał Konstytucyjny musiał też rozstrzygnąć, czy kwestionowany akt (zarządzenie) został wydany przez organ państwowy.

Z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.) wynika, że:

- PKP jest przedsiębiorstwem państwowym utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1),

- PKP posiada osobowość prawną i podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych (art. 2 ust. 1 i 2),

- organy państwowe mogą podejmować decyzje w zakresie działalności PKP w wypadkach przewidzianych w ustawach (art. 3),

- przedmiotem działalności PKP jest: przewóz osób i rzeczy, budowa, przebudowa i utrzymanie kolei, prowadzenie spedycji (art. 6),

Do PKP należy również wykonywanie, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach, zadań z zakresu administracji państwowej, w szczególności w zakresie:

1) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o porządku na kolejach użytku publicznego,

2) zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej na obszarze kolejowym,

3) nadzoru technicznego oraz innych zadań dotyczących kolei użytku niepublicznego,

4) postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 8 pkt 1-4).

Przedsiębiorstwo PKP uczestniczy także w realizacji zadań z zakresu oświaty i wychowania (art. 9), prowadzi działalność związaną z ustalaniem i wypłatą świadczeń określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (art. 10), organizuje i prowadzi kolejową służbę zdrowia (art. 11).

Powyższe uregulowania wskazują, iż PKP, będąc podmiotem gospodarczym - przedsiębiorstwem państwowym o strategicznym znaczeniu i specyficznym statusie, wykonuje niektóre zadania z zakresu administracji publicznej, państwowej i samorządowej. Jednakże PKP występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek, nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania PKP (art. 17).

Natomiast Dyrektor Generalny PKP - powoływany .i odwoływany przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej - podejmuje swe decyzje samodzielnie i ponosi za nie odpowiedzialność (art. 19), W ramach wskazanej "autonomii" Dyrektor Generalny PKP wydaje zarządzenia wewnętrzne, instrukcje służbowe i regulaminy normujące organizację i działalność PKP (art. 23).

Dotychczasowe rozważania wskazują więc, że kwestionowane zarządzenie Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r.), nosi znamiona aktu normatywnego, mimo iż akt ten nie pochodzi od organu państwowego. Za poglądem tym przemawia: charakter i przedmiot regulacji oraz fakt, że PKP wykonuje pewne zadania z zakresu administracji państwowej.

5. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 17 listopada 1993 r. zarzuca przepisom: § 1 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 w zw. z ust. 1, § 9 ust. 3 zarządzenia Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. "niezgodność z obowiązującym ustawodawstwem, przez to, że narusza":

a) art. 7, 8 i 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r, o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego,

b) art. 4 i 20 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r, o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin,

c) ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a ściśle - jak należy zinterpretować nieprecyzyjny w tym fragmencie petitum wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich - art. 2, 5 i 8 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463).

Tym samym, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, wymienione zarządzenie Nr 4 narusza:

d) przepisy art. 1, 67 ust. 1 i 2, 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

6. Wniosek rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie sprzeczności zarządzenia Nr 4 z postanowieniami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. nie zasługuje na uwzględnienie: unormowanie kwestionowanego zarządzenia Nr 4 jest zgodne z właściwie interpretowanymi przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych istotnych sprzeczności (por. pkt III uzasadnienia).

Również Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odpowiadając na zagadnienia prawne przedstawione przez Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku, uchwałą z dnia 2 lutego 1994 r. (sygn. akt I PZP 66/93) stwierdził, że cyt.: "Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254) uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów kolejowych przysługują osobom wymienionym w zarządzeniu Nr 4 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 stycznia 1993 r. w sprawie uprawnień pracowników, emerytów i rencistów PKP oraz niektórych członków ich rodzin do przejazdów kolejowych".

W uzasadnieniu do tej uchwały Sąd Najwyższy podniósł, że przez określenie "swoich emerytów i rencistów" należy rozumieć emerytów i rencistów pobierających emeryturę lub rentę kolejową i z tego względu zwraca uwagę na to, że: "... art. 8 ust. 1 ustawy mówiąc o możliwości utrzymania lub wprowadzenia przez przewoźników uprawnień do bezpłatnych albo ulgowych przejazdów ogranicza to uprawnienia do "swoich" pracowników oraz emerytów i rencistów, wobec czego Dyrektor Generalny PKP obejmując zarządzeniem Nr 4 emerytów i rencistów kolejowych nie naruszył wymienionego przepisu: przeciwnie, zastosował się do niego".

Sąd Najwyższy wyraził przy tym pogląd, że: "zasada poszanowania praw nabytych odnosi się do praw związanych z podstawami bytu i egzystencji pracownika a takiego charakteru nie ma uprawnienie do ulgowych lub bezpłatnych przejazdów kolejowych".

7. Art. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin - dotyczy praw pracowników kolejowych i członków ich rodzin do wyboru innego, niż kolejowy, korzystniejszego (z punktu widzenia zainteresowanych osób) systemu emerytalnego. Ewentualne uprawnienia tych osób w zakresie przejazdów kolejowych - zostały uchylone nie przez zarządzenie Nr 4, lecz przez ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r. Również ta ustawa (art. 9 ust. 1) spowodowała uchylenie przepisu art. 20 w części dotyczącej możliwości przyznania przez Ministra Komunikacji wszystkich lub niektórych świadczeń, w tym przypadku świadczeń przejazdowych dla byłych pracowników kolejowych i pozostałych po nich członków rodziny, pobierających świadczenia emerytalno-rentowe na podstawie innych systemów ubezpieczeniowych.

Wydawanie indywidualnych decyzji w tej mierze przez Ministra straciło podstawy prawne, a wcześniej przyznane w tej formie uprawnienia zostały zniesione przez ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r. (art. 7 ust. 1).

8. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP zawiera dwojakie postanowienia:

- wprowadzające zmiany bezpośrednio do tekstu ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. (art. 1 pkt 1 - 10 ustawy nowelizującej) oraz

- zawierające przepisy, normujące konsekwencje prawne przyjętych ograniczeń zakresu zadań PKP i za tym idącego wydzielenia z PKP odrębnych przedsiębiorstw państwowych oraz rozmaite konsekwencje prawne dla byłych pracowników PKP (art. 2-7).

Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje zgodność zarządzenia Nr 4 z przepisami ustawy należącymi do tej drugiej kategorii, czyli z przepisami przejściowymi, a mianowicie z art. 2, zawierającym tylko delegację ustawową, upoważniającą Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do zarządzenia wydzielenia z PKP określonych zakładów i innych części przedsiębiorstwa. Przepis ten nie ma adekwatnego związku z materią, zawartą w zarządzeniu Nr 4 oraz z art. 5, przewidującym w związku ze zmianami organizacyjnymi (m.in. polegającymi na wydzieleniu jednostek z PKP) lub zmniejszeniem stanu zatrudnienia w PKP prawo pracownika do przejścia na wcześniejszą emeryturę kolejową pod określonymi warunkami. Przepis ten ma tylko pośredni związek z unormowaniem zarządzenia Nr 4, gdyż dotyczy specyficznej sytuacji uzyskania tzw. emerytur kolejowych oraz szczegółowych uprawnień związanych ze statusem emeryta kolejowego, w tym do świadczeń przejazdowych;

- art. 8, określającym dwojako datę wejścia w życie ustawy: co do większości przepisów - po 14-dniowej vacatio legis, co do 4 zmian wprowadzonych bezpośrednio do ustawy o PKP (art. 1 pkt 7-10 ustawy nowelizującej) po 39-dniowej vacatio legis (z dniem 1 stycznia 1992 r.). Analiza w/w przepisów zarządzenia Nr 4 nie pozwala na podzielenie zarzutu Rzecznika, iż pozostają one w sprzeczności z ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

9. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca też niezgodność § 9 ust. 3 zarządzenia z ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r, o przedsiębiorstwie państwowym PKP w części, w jakiej zarządzenie obejmuje swym unormowaniem prawo do świadczeń przejazdowych także emerytów i rencistów pobierających świadczenia z ZUS (a nie kolejową emeryturę lub rentę), o ile przepracowali ostatnie 15 lat w PKP w dziale transportu i odeszli z przyczyn dotyczących zakładu pracy.

Stwierdzić należy, że w zakresie tego unormowania zarządzenie Nr 4 pozostaje w obszarze swobody decydowania, przyznanej przez art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. W zakresie regulacji § 9 ust. 3 zarządzenia można mówić co najwyżej o niedostatecznie umotywowanym uprzywilejowaniu jednej grupy emerytów u rencistów, a nie o niesprawiedliwym pozbawieniu przywilejów pozostałych osób - skoro to ostatnie zostało dokonane na mocy ustawy, a nie zarządzenia Nr 4, jak to już zostało wcześniej omówione w pkt III uzasadnienia.

10. Z uwagi na to, że zarządzenie Nr 4 z dnia 12 stycznia 1993 r. nie narusza wskazanych przepisów ustawowych, a zwłaszcza nie jest sprzeczne z ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r., to ponieważ ta właśnie ustawa o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego jest zgodna z przepisami konstytucyjnymi - w tej samej mierze kwestionowane zarządzenie Nr 4 nie narusza przepisów konstytucyjnych, wskazanych przez rzecznika Praw Obywatelskich oraz KK NSZZ "Solidarność".

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne

Zdanie odrębne sędziego Janiny Zakrzewskiej do pkt 1 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie oznaczonej sygn.akt K.6/93

Podzielając treść sentencji zawartej w pkt 2 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca oraz jej uzasadnienie, zgłaszam zdanie odrębne do tej części orzeczenia, w której Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się sprzeczności z utrzymanymi w mocy przepisami konstytucyjnymi (art. 1) postanowień ustawy z dnia 20 czerwca 1992 roku w tym zakresie, w jakim pozbawia ona praw do ulgowych przejazdów kolejowych emerytów i rencistów, którzy posiadali te prawa przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy.

Trybunał konstytucyjny słusznie zwraca uwagę, iż niektóre przywileje komunikacyjne nie zawsze zaliczyć można do "praw słusznie nabytych", właśnie dlatego, że stanowiły one przywileje określonych grup społecznych czy też kategorii pracowników (przywileje branżowe). Słusznym jest również pogląd Trybunału Konstytucyjnego, iż tego rodzaju przywileje były często próbą rekompensaty niskiego wynagrodzenia czy niskiej emerytury charakterystycznej dla polityki socjalnej okresu PRL. Przekonywujący jest również argument o celowości uporządkowania w jednym akcie prawnym, w tym przypadku w jednej ustawie, całokształtu zasad dotyczących uprawnień do ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego, zasad, które poprzednio rozproszone były w różnych i o różnej mocy prawnej aktach prawnych. Uwag tych wszakże nie można odnieść do uprawnień emerytów i rencistów, byłych pracowników tzw. sfery budżetowej, którzy pozbawieni zostali prawa do korzystania z ulgowych przejazdów kolejowych, z wyjątkiem dwóch przejazdów rocznie.

Prawo do ulgowych przejazdów kolejowych wym.wyż. pracownicy posiadali od wielu lat, praktycznie poczynając od 1923 roku. Stanowiło ono pewną rekompensatę za trudy służby państwowej, rekompensatę stosowaną zresztą dość powszechnie w krajach o gospodarce rynkowej. Wspominam o tym, ponieważ zarówno w intencji ustawodawcy argumentem za wprowadzeniem kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów jak i w piśmie Prokuratora Generalnego ustosunkowującym się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich podkreślone zostały - jako decydujące - czynniki ekonomiczne: deficyt państwowych środków transportu wykonujących przewozy pasażerskie.

Z posiadanych przez Trybunał Konstytucyjny materiałów nie wynika jednak żaden bezpośredni związek między deficytem kolejowym a korzystaniem z ulgowych biletów przez emerytów i rencistów.

Rozpatrując sprawę zgodności przedmiotowej ustawy w zakresie, w jakim pozbawia ona emerytów i rencistów posiadanego przez prawie 70 lat prawa do ulgowych przejazdów kolejowych z art. 1 zachowanych w mocy przepisów konstytucyjnych jestem przekonana, iż naruszają one zasadę ochrony praw słusznie nabytych, bez dostatecznej po temu przyczyny, podważając tym samym zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, iż ochrona praw nabytych nie jest ochroną bezwzględną. Wszakże wówczas, gdy od ochrony praw słusznie nabytych (a za takie - w przeciwieństwie do przywilejów branżowych - uważam prawo do ulgowych przejazdów kolejowych rencistów i emerytów) ustawodawca odchodzi, ratio legis musi być szczególnie przekonywująca. Podobnie jak w sprawie W.4/94, dot. odpłatności za leki inwalidów wojennych i wojskowych, uprawnienia, o których mowa nie dadzą się ani wywieść z aksjologii starego ustroju, ani zmieścić w kategorii uprawnień naruszających zasadę sprawiedliwości społecznej bądź zasadę równości. Odwoływanie się przy uzasadnieniu pozbawienia słusznie nabytych praw byłych pracowników (obecnie emerytów i rencistów) tzw. sfery budżetowej do analogicznych praw (lub ich braku) np. rolników, uważam za nieporozumienie ze względu na nie istnienie, w przypadku tych ostatnich, stosunku pracy charakterystycznego dla pracowników sfery budżetowej. Przyznanie emerytom i rencistom sfery budżetowej prawa do dwukrotnych w ciągu roku przejazdów kolejami zrównuje wprawdzie (choć w dół) ich prawa z prawami innych kategorii obywateli, wszakże ani to zrównanie nie jest absolutne, ani nie stanowi zd.m. dostatecznej rekompensaty za pozbawienie ich posiadanych przez nich wcześniej praw słusznie nabytych. O ile jest ono zrozumiałe na przyszłość, tzn. w stosunku do osób, które uprawnień takich nie posiadają, w ramach porządkowania stosunków społecznych i własnościowych w państwie, trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla pozbawienia dzisiaj słusznie nabytych i posiadanych przez emerytów i rencistów praw.

Z tych wszystkich względów uważam postanowienie ustawy z dnia czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254) w zakresie, w jakim pozbawiają emerytów i rencistów byłych pracowników sfery budżetowej prawa do ulgowych przejazdów kolejowych za niezgodne z art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.