IV SAB/Wr 76/18, Podstawy uznania bezczynności organu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2517295

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. IV SAB/Wr 76/18 Podstawy uznania bezczynności organu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel.

Sędziowie WSA: Ewa Kamieniecka, Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s w J. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

II. umarza postępowanie sądowe w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 18 grudnia 2017 r.,

III. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej,

IV. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z/s w J. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. Stowarzyszenie A z/s w J. zwróciło się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. o udostępnienie informacji publicznej: "treści i postaci raportu z wizytacji schroniska dla zwierząt w G. (...) za rok 2016 r." Wnioskodawca zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji na jego skrytkę ePUAP.

W dniu 21 marca 2018 r. wnioskodawca sporządził skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w D.

W uzasadnieniu skargi podał, że wnioskami z dnia (...) października 2017 r. i z dnia (...) grudnia 2017 r. przesłanymi drogą elektroniczną - za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. o udzielenie informacji publicznej w zakresie treści i postaci raportu z wizytacji schroniska dla zwierząt w D. za rok 2016 r. (wniosek z dnia (...) października 2017 r.) oraz w G. (wniosek z dnia (...) grudnia 2017 r.).

Skarżące Stowarzyszenie od lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności.

Do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot zobowiązany nie zareagował na żaden z wniosków, nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację ani nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej.

Podmiot zobowiązany dopuścił się rażącej bezczynności o czym świadczy czas, jaki upłynął od doręczenia pierwszego wniosku i ignorowania kolejnych wniosków.

W związku z powyższym wniósł: o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Lekarza w D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od zobowiązanego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej uzasadniono w ten sposób, że będzie ona służyć zrekompensowaniu skarżącemu straty, jaką poniósł on na skutek bezczynności organ. W związku z opisanym przedmiotem działania stowarzyszenia wnioskowane dane pozwalają mu następnie tworzyć raporty i statystyki opisujące problem bezdomności zwierząt w Polsce w jego wymiarze publicznym. Badań takich nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju. Opracowania są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba otrzymanych odpowiedzi. Brak odpowiedzi w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Brak odpowiedzi zobowiązanego stanowi realną szkodę dla wiarygodności jego projektu i ogromie pracy, jaką wkłada w badanie złożonego problemu. W ocenie skarżącego zasądzona suma pieniężna powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wnioskodawca mógł się zapoznać z żądaną informacją inaczej niż składając wniosek o udzielenie informacji publicznej do organu gdyż informacja ta funkcjonuje w obrocie publicznym. Skarżący w dacie składnia wniosków o udzielenie jemu informacji publicznej w zakresie dookreślonym we wnioskach mógł uzyskać ze strony internetowej Głównego Lekarza Weterynarii (www.wetgiw.gov.pl) zgodnie ze ścieżką dostępu, którą zobowiązany wskazał, wnioskowaną informacją. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy - i co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Zatem organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji na jego wniosek. Tym samym stan bezczynności nie miał miejsca i skarga na bezczynność podlega w takiej sytuacji oddaleniu.

Dodał też, że z daleko posuniętej ostrożności udostępnił (pomimo, że w ocenie organu są to informacje ogólnodostępne) raporty z wizytacji schroniska dla zwierząt w G. i D. za rok 2016 r.

Według organu nie zasadne jest również żądanie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a także przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie miała miejsca taka sytuacja. Nie zaistniały również podstawy do przyznania sumy pieniężnej. Ostatnia wymieniona dolegliwość ma charakter fakultatywny i ma przede wszystkim charakter prewencyjny a dopiero później kompensacyjny.

W niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność wskazująca na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który rzekomo dopuścił się bezczynności. Wybór Sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie nie istnieją takie obawy, żądane informacje zostały przekazane stronie w dniu (...) marca 2018 r.

Art. 149 § 2 komentowanej ustawy ma zastosowanie w sytuacji zaistnienia krzywdy wywołanej przewlekłością, co w ocenie organu nie ma miejsca. Za taką nie można uznać wskazania iż stowarzyszenie bada problem bezdomności zwierząt. Skarżący jako profesjonalista powinien mieć świadomość, że żądane informacje były w dostępie publicznym, a zatem przygotowane przez stowarzyszenie "zestawienia" mogły być uzupełnione.

Na potwierdzenie swojego stanowiska w sprawie organ przywołał stanowisko judykatury oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) obejmuje również bezczynność organów.

W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 762 z późn. zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia (...) października 2017 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy bowiem wykonywania zadań własnych gminy w zakresie opieki nad zwierzętami, przewidzianych ustawą z dnia 21 sierpnia 1987 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 856) a organ podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Skarżący złożył wniosek w dniu (...) grudnia 2017 r., odpowiedź zaś uzyskał w dniu (...) marca 2018 r.

Zatem na dzień wniesienia skargi, to jest (...) marca 2018 r., organ pozostawał w bezczynności.

Na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 z późn. zm.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1).

Takiego zobowiązania Sąd w dacie wyrokowania nie mógł nałożyć albowiem wniosek został zrealizowany. W związku z powyższym mając na uwadze, treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało postępowanie w sprawie bezczynności umorzyć.

Mając na uwadze treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązującego do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa mimo, że informacja została udzielona po upływie 3 miesięcy.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej oceny, że możliwość uzyskania wnioskowanej informacji drogą elektroniczną - zwalania stronę od jakiejkolwiek czynności. Istotnie skoro żądana informacja była publikowana i powszechnie dostępna, brak było podstaw do jej przesłania.

Ale o fakcie publikacji i stronie na jakiej to uczyniono organ był zobowiązany powiadomić stronę skarżącą a tego nie uczynił.

Z udzielonych wyjaśnień wynika, że opóźnienie w przekazaniu informacji miało źródło w przedstawionym wyżej przekonaniu, a nie w celowym działaniu, uniemożliwiającym przekazanie wnioskowanych informacji.

Z tych samych przyczyn brak jest również podstaw do przyznania od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i 206 p.p.s.a.

Zasądzone koszty postępowania obejmują wpis w kwocie 100 zł a także koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł. Powyższa kwota jest 1/2 stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, zm: Dz. U. z 2016 r. poz. 1668). Koszty zastępstwa prawnego w niniejszej sprawie oraz w sprawie IV SAB 76/18 zostały łącznie określone na kwotę 480 zł i rozdzielone w każdej ze spraw po 1/2 tej kwoty z uwagi na to, że obie sprawy zostały wyodrębnione z jednej skargi, która obejmowała bezczynność w sprawach dwóch wniosków: z dnia (...) października 2017 r. i z dnia (...) grudnia 2017 r. Nakład pracy pełnomocnika w obu sprawach był taki sam jak w jednej sprawie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak wyżej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.