Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2611555

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 23 stycznia 2019 r.
IV SAB/Wr 215/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w J. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta L. w sprawie prowadzonej z wniosku J. M. o przydział i zmianę lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na lokal przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 4 października 2018 r. Prokurator Okręgowy w J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w L. (zwanego dalej organem) w sprawie o sygnaturze akt (...) prowadzonej z wniosku J. M. (zwanej dalej uczestnikiem lub wnioskodawcą) w przedmiocie przydziału i zamiany lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na lokal przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. Prokurator zarzucił organowi naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez pominięcie przewidzianych terminów załatwienia sprawy, a także zaniechanie zawiadomienia uczestnika o niezałatwieniu sprawy w sytuacji, gdy był on obowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło organ do bezczynności.

W uzasadnieniu prokurator wskazał m.in., że uchwałą nr (...) z dnia (...) maja 2015 r. Rada Miejska w L. przyjęła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które przewidują m.in. uprawnienie członka wspólnoty samorządowej do zamiany przydzielonego już lokalu, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W dniu 26 kwietnia 2017 r. uczestniczka - będąca matką i opiekunem niepełnosprawnej w znacznym stopniu E. K. - złożyła wniosek o zamianę lokalu komunalnego położonego w L. przy al. (...) na lokal z centralnym ogrzewaniem oraz łazienką. Jej prośba została jednak załatwiona odmywanie z racji braku wolnych lokali komunalnych wyposażonych w centralne ogrzewanie.

Kolejnymi wnioskami z dnia 25 lipca 2017 r., z dnia 5 września 2017 r., z dnia 6 listopada 2017 r. oraz z dnia 3 stycznia 2018 r. uczestniczka bezskutecznie zwracała się do organu o przydział innego lokal komunalnego, proponując także jego zamianę na lokal komunalny zajmowany przez inną osobę. Brak możliwości przydziału nowego lokalu organ argumentował posiadaniem przez nią prawa do lokalu komunalnego, koniecznością uregulowania zadłużenia czynszowego przez osobę zainteresowaną zamianą oraz niedostępnością lokali przystosowanych dla osób niepełnosprawnych. W ostatnim zaś przypadku organ wezwał ją do przedłożenia zaświadczenia, że jest opiekunem prawnym niepełnosprawnej córki i może występować w jej imieniu w sprawie oznaczonej sygnaturą akt (...). Jak podkreślił prokurator, wezwanie to było ostatnią informacją jaką uczestniczka otrzymała od organu, mimo że dostarczyła ona żądane dokumenty. Od kwietnia 2017 r. do chwili obecnej, a więc niemal przez półtorej roku, nie zapadła jakakolwiek decyzja w przedmiocie przydziału lub zamiany lokalu komunalnego. Postępowanie organu należy zatem oceniać w kategoriach przewlekłości, a brak jakiejkolwiek reakcji pozwala twierdzić, że pozostaje on bezczynny w rozpatrzeniu ostatniego ze złożonych przez nią wniosków (z dnia 3 stycznia 2018 r.) w sprawie o sygnaturze (...).

W dalszej części skargi prokurator podkreślił, że w pierwszej fazie postępowania dotyczącego przydziału lokalu komunalnego, organ nie pozostawał formalnie bezczynny, gdyż kierował składane przez uczestniczkę wnioski do zaopiniowania przez społeczną komisję mieszkaniową i informował ją o przyjętych stanowiskach. Działania te nie doprowadziły jednak do merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem udzielone odpowiedzi nie były ani pozytywnie, ani negatywne. Dodatkowo od kwietnia 2018 r. organ nie przedsięwziął żadnych kroków zmierzających do załatwienia ostatniego z wniosków uczestniczki z 3 stycznia 2018 r. pomimo przedstawienia przez nią dokumentów, do złożenia których została zobowiązana. Przyjęta przez organ postawa powoduje, że faktycznie od kwietnia 2017 r. sytuacja uczestniczki i jej niepełnosprawnej córki pozostaje niezmieniona i trwa w zawieszeniu. Tymczasem przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. nakazują organom administracji publicznej załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a jeżeli sprawa jest szczególnie skomplikowana, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organy zobowiązane są poinformować wnioskodawcę, podając przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy, a także pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej zaś sprawie organ zaniechał nie tylko jej rozpoznania z zachowaniem ustawowych terminów, lecz także zawiadomienia uczestniczki o przyczynach zwłoki.

Stąd też w ocenie prokuratora nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku uczestniczki i wydaniu aktu w przedmiocie przyznania jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a jedynym środkiem służącym usunięciu tej bezczynności jest wniesiona skarga. Zdaniem prokuratora, mimo istniejących początkowo rozbieżności w orzecznictwie, co do dopuszczalności skargi skierowanej do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, aktualnie przyjmuje się, że zajęcie stanowiska przez organ administracji publicznej w przedmiocie uprawnienia do lokalu komunalnego należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Tym bardziej zatem niewydanie takiego aktu w procedurze administracyjnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności prokurator wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiocie przyznania uczestniczce lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego w terminie miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia.

Organ w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż odnosi się ona do kwestii zawarcia umowy najmu z osobą, której uprawnienia do przyznania lokalu komunalnego zostały już pozytywnie zweryfikowane w toku stosownej procedury. Uczestniczka dysponuje bowiem prawem do zajmowania lokalu komunalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy waz z córką od dnia 1 lutego 2017 r. Jej kolejne żądania sprowadzają się natomiast do zamiany zajmowanego lokalu komunalnego. Czynność ta nie podlega jednak kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, gdyż odnosi się ona do cywilnoprawnego etapu procedury przydziału lokalu mieszkalnego, a nie weryfikacji uprawnień uczestniczki w tym zakresie. Organ podkreślił, że pismo o braku możliwości uwzględnienia wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego nie zawiera władczego rozstrzygnięcia decydującego o sytuacji prawnej strony, jak również nie nakłada żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pismo to jest jedynie stanowiskiem organu informującym o stanie faktycznym i prawnym sprawy i nie może być uznane za akt lub czynność podlegające kognicji sądów administracyjnych.

Po drugie zaś organ wskazał, że wniesiona skarga jest również bezzasadna, gdyż prowadzi do realizowania indywidualnego interesu uczestniczki, przejawiającego się w chęci objęcia nowego lokalu komunalnego. Rolą organu jest zaś zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wszystkich członków wspólnoty samorządowej a nie tylko uczestniczki. W ocenie organu złożone przez nią wnioski zostały już rozpatrzone i nie sposób doszukać się w tym zakresie jakichkolwiek nieprawidłowości.

Dlatego też organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga wniesiona przez prokuratora została rozdzielona na dwie sprawie. Pierwsza z nich, której dotyczy niniejsze postanowienie, odnosi się do bezczynności organu. Druga zaś, zarejestrowana pod sygnaturą IV SAB/Wr 216/18, obejmuje przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, która to kwestia zostanie rozpatrzona odrębnym orzeczeniem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty.

W kontekście niniejszej sprawy należy zwłaszcza zauważyć, że zgodnie z art. § 2 pkt 4 p.p.s.a., skarga przysługuje m.in. na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3, a więc nie będące decyzjami lub postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. sprawy obejmujące - co do zasady - decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające).

Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje bezczynność organu w odniesieniu do kolejnych kierowanych przez uczestniczkę wniosków dotyczących w istocie zmiany przysługującego jej lokalu komunalnego na inny.

Na wstępie należy zauważyć, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także i nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 124 z późn. zm.) oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności (a co za tym idzie także i bezczynności oraz przewlekłości) podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania konkretnego lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10).

Zauważyć również należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uczestniczka postępowania, na rzecz której działa prokurator, jest już najemcą lokalu komunalnego, a zawarta przez nią umowa najmu lokalu położonego w L. przy al. (...) nie została do tej pory rozwiązana. W takiej sytuacji jej uprawnienie związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych zostało już zrealizowane, co tym samym oznacza, że organ spełnił nałożony na niego obowiązek o charakterze publicznoprawnym, którego kontrola sprawowana jest przez sądy administracyjne. Aktualne zaś dążenia uczestniczki ukierunkowane są na polepszenie jej sytuacji mieszkaniowej i zmianę zajmowanego lokalu komunalnego na inny. W związku z czym składane przez nią podania nie mogły być rozpatrywane ściśle w kategoriach przydziału lokalu komunalnego, gdzie organ ponownie byłby zobligowany do zweryfikowania jej uprawnień, lecz zmiany przedmiotu umowy najmu. Działalność organu w powyższym zakresie pozostaje zaś w sferze stosunków obligacyjnych, w odniesieniu do których sądowi administracyjnemu nie zostały przyznane jakiekolwiek kompetencji kontrolne.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 prokurator ma zatem rację twierdząc, że kwestia przydziału lokalu komunalnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Niemniej jednak jest to rozumowanie uproszczone, nieuwzględniające w pełni linii orzeczniczej, na którą się on powołuje. Zgodnie z jej założeniem, działaniem z zakresu administracji publicznej będzie bowiem tylko umieszczenie danej osoby na liście oczekujących na przydział lokalu komunalnego, nie zaś wszystkie czynności podjęte w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które - co do zasady - poddane są reżimowi prawa cywilnego. Stąd roszczenia ich dotyczące winny być realizowane w innym trybie aniżeli tryb sądowoadministracyjny.

Dlatego też w ocenie Sądu przedmiotowa skarga na bezczynność organu okazała się niedopuszczalna, gdyż sprawa, w której została wniesiona nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.