Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1808133

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 17 września 2015 r.
IV SAB/Po 57/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann Izabela Paluszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi P. L.M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1.

zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) kwietnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku;

2.

stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych)tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) maja 2015 r. P. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu (...) kwietnia 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci nadesłania wszystkich kopii decyzji z 2014 i 2015 r. dotyczących zgody na uprawę konopi włóknistych.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2015 r. organ poinformował skarżącego, że żądany wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Pismem z dnia (...) maja 2015 r. P. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S.wskazując, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.).

Na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. skarżący podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 - wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie udostępnienia informacji wskazanych we wniosku z dnia (...) kwietnia 2015 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1)

organy władzy publicznej;

2)

organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3)

podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4)

podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5)

podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325).

Z powyższych względów uznać należy, iż wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci kopii decyzji stanowi informacje publiczną. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy.

Przechodząc natomiast do oceny czy w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności wskazać należy, iż aktualnie, uwzględniając poglądy orzecznictwa i doktryny, należy przyjąć, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek:

1)

udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

2)

wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub

3)

udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

4)

poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu dnia (...) kwietnia 2015 r., to w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez organ.

Z akt sprawy wynika, iż do dnia orzekania przez Sąd organ nie udostępnił wnioskowanych decyzji, a jedynie pismem dnia (...) kwietnia 2015 r. odmówił udzielenia wnioskowanej informacji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ocenie Sądu organ wobec błędnej oceny charakteru żądanej informacji pozostaje w bezczynności. Oceniając natomiast charakter bezczynności stwierdzić należy, iż nie ma ona charakteru rażącego. Jak wynika z akt sprawy organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz przed upływem 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. Nie załatwienie wniosku we właściwym trybie i formie wynikało nie z lekceważenia przepisów prawa lecz z błędnej interpretacji tych przepisów.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż Sąd nie przesądza czy żądana informacja stanowiąca informacje publiczną zostanie skarżącemu udostępniona.

Wskazać należy, iż decyzje administracyjne zawierają dane osobowe, które stanowią informację określoną w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 z późn. zm.). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej, o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa o ochronie danych osobowych przesądza, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych).

Jednakże należy mieć na uwadze, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z obowiązku udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych lub prawnych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (z udostępnianego dokumentu organ usuwa - zamazuje, wykreśla, zakrywa itp.) określone jego elementy, które pozwalałyby na identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych lub prawnych. Konieczność dokonania tzw. anonimizacji nie może być przy tym utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13, LEX nr 1293515).

Wskazać także należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej rozróżnia informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". O ile bowiem dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, w świetle których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej, to już udostępnienie informacji publicznej "przetworzonej" wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

W niniejszej sprawie z uwagi na zakres żądanej informacji (wszystkie decyzje z 2014 i 2015 r.) organ winien rozważyć czy żądana przez skarżącego informacja publiczna nie będzie informacją "przetworzoną".

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje ani pojęcia "informacji prostej" ani "informacji przetworzonej",

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. W pewnych przypadkach jednak szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, patrz także: wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 - CBOSA).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.