Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721898

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 12 września 2019 r.
IV SAB/Po 189/19
Skarga na bezczynność w kontekście art. 53 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.).

Sędziowie WSA: Monika Świerczak, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi M. U. na bezczynność (...) Rady Adwokackiej w (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1. zobowiązuje (...) Radę Adwokacką w (...) do załatwienia "ponownego wniosku" M. U. o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) kwietnia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku;

2. stwierdza, że (...) Rada Adwokacka w (...) dopuściła się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku;

3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. zasądza od (...) Rady Adwokackiej w (...) na rzecz skarżącego M. U. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) czerwca 2019 r. M. U. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w (...) (zwanej też dalej "ORA" lub "Organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuciwszy naruszenie art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p.") - przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z ponownym wnioskiem w żądanym zakresem - Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie ORA do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi,

2) zasądzenie kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że dnia (...) lutego 2019 r. złożył drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek do Okręgowej Rady Adwokackiej w (...) o udostępnienie informacji publicznej (w postaci) udostępnienia skanów orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w (...) w zakresie określonym w tym wniosku. Pismem z (...) lutego 2019 r. ORA zażądała od Skarżącego wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, na co ten udzielił odpowiedzi pismem z (...) lutego 2019 r. W kolejnym piśmie ORA poinformowała Skarżącego o prowadzonych konsultacjach w tej sprawie. Następnie pismem z (...) marca 2019 r. powiadomiła go, że wniosek zostanie rozpoznany na posiedzeniu ORA w dniu (...) marca 2019 r. przez podjęcie stosownej uchwały. Uchwałą taką, z (...) marca 2019 r., ORA odmówiła Skarżącemu udzielenia informacji publicznych w zakresie objętym wnioskiem oraz pouczyła go o przysługującym prawie odwołania od tej uchwały do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w (...) (dalej w skrócie "Prezydium NrA").

Dalej Skarżący podkreślił, że powyższe pouczenie uznał za nieprawidłowe i nie wniósł odwołania od uchwały do Prezydium NrA. Natomiast skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 17 ust. 2 u.d.i.p i złożył ponowny wniosek do ORA o udzielenie informacji publicznej, z (...) kwietnia 2019 r., który wpłynął do Organu w dniu (...) maja 2019 r. I na wniosek ten, mimo upływu ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi oraz wezwania do jego załatwienia, Skarżący nie otrzymał decyzji ORA do dnia wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest słuszne stanowisko Skarżącego, iż od uchwały ORA nie przysługuje odwołanie do Prezydium NrA, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz że art. 46 ustawy - Prawo o adwokaturze (dalej w skrócie "pr.adw.") dotyczy wyłącznie adwokatów. Zgodnie z tym przepisem od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium NrA. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 46 pr.adw. nie zawęża zakresu podmiotów zainteresowanych do adwokatów. Przepis ten przewiduje dwuinstancyjny tok postępowania w sprawach indywidualnych, zatem odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p. w przypadku uchwał okręgowych rad adwokackich nie odsyła automatycznie do art. 17 ust. 2 u.d.i.p., lecz do trybu odwoławczego, przewidzianego dla danego podmiotu. Ten ostatni przepis wprowadził możliwość zwrócenia się przez wnioskodawcę o ponowne rozpoznanie wniosku w celu zachowania zasady dwukrotnego rozpoznawania merytorycznego wniosku. Przepis ten stosowany jest w odniesieniu do podmiotów, w stosunku do których ustawodawca nie przewiduje dwuinstancyjności. Inaczej jest w przypadku okręgowych rad adwokackich, od uchwał których ustawodawca przewidział możliwość odwołania do Prezydium NrA. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p. w przypadku uchwał okręgowych rad adwokackich oznacza, że stosowana jest procedura odwoławcza, przewidziana w przepisach szczególnych - w tym przypadku ustawie Prawo o adwokaturze. Nie ma zatem potrzeby konstruowania ochrony praw wnioskodawcy w oparciu o art. 17 ust. 2 u.d.i.p., skoro ochrona ta zapewniona została przez przepis art. 46 pr.adw.

Z uwagi na powyższe zasadnym było - zdaniem Organu - uznanie ponownego wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej jako odwołania od uchwały ORA z (...) marca 2019 r. i przekazanie, celem jego rozpoznania, do Prezydium NrA. Z uwagi zaś na fakt, że ORA niezwłocznie, pismem z (...) maja 2019 r., przekazała odwołanie Skarżącego do organu wyższej instancji, informując o tym Skarżącego oraz wyjaśniając szczegółowo podstawy tego przekazania, to - zdaniem Organu - nie zachodzi jego bezczynność. W konkluzji ORA stwierdziła, że w tej sprawie toczy się postępowanie, a w działaniach organów brak jest zachowań wskazujących na bezczynność.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak z powyższego wynika, zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają przywołane postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy ww. przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności tam wskazanych. Ponadto - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. - przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi te mogą w szczególności dotyczyć wydawanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej: decyzji albo rozstrzygnięć, o których mowa w art. 16 oraz art. 17 u.d.i.p., a odpowiednio także bezczynności w ich wydaniu.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

W niniejszym postępowaniu wniesiona skarga - choć w tytule określona ogólnie jako skarga na bezczynność ORA "w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej" - to, jak wynika z jej uzasadnienia (s. 3), dotyczyła konkretnie braku wydania przez ORA rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 17 u.d.i.p., w odniesieniu do wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia informacji publicznej z (...) kwietnia 2019 r. (pt.: "Ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej"; k. 10-11 akt sądowych), załatwionej pierwotnie ("w pierwszej instancji") przez ORA odmownym rozstrzygnięciem-uchwałą z (...) marca 2019 r. (k. 12-14 akt sądowych). Uwzględniając odesłania zawarte w art. 17 u.d.i.p., jest to więc w istocie skarga na bezczynność Organu w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga ta poprzedzona została ponagleniem (pismo-wezwanie Skarżącego z (...) maja 2019 r.; k. 9 akt sądowych), wymaganym w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., który to przepis stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że choć zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, to jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia w istocie ze skargą na bezczynność w wydaniu decyzji-rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego na mocy odesłania z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a., w tym także - lege non distinguente - przepisy normujące instytucję ponaglenia.

Ponadto zgodnie z od lat wypracowanym, jednolitym stanowiskiem judykatury do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany od dnia 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do merytorycznego jej rozpoznania.

Jak to już wyżej wskazano, w kontrolowanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność ORA w wydaniu rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 17 u.d.i.p., w odniesieniu do wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia informacji publicznej z (...) kwietnia 2019 r. (pt.: "Ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej"), załatwionej przez ORA odmownym rozstrzygnięciem-uchwałą z (...) marca 2019 r. Ów wniosek został potraktowany przez ORA jako odwołanie od ww. uchwały i na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1184, z późn. zm.; w skrócie "pr.adw.") - który to przepis stanowi, że od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej - przekazany Prezydium NrA (przy piśmie ORA z (...) maja 2019 r.; k. 44- 46 akt sądowych), co bezzasadnym, w ocenie Organu, czyni zarzut pozostawania przez ORA w bezczynności. Z taką wykładnia nie zgodził się Skarżący, który uważa, że brak było podstaw do potraktowania jego pisma z (...) kwietnia 2019 r. jako odwołania, lecz że jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozumieniu art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

Jednocześnie w kontrolowanej sprawie nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami - i nie budzi także wątpliwości Sądu w niniejszym składzie - że: i) żądane przez Skarżącego informacje o orzeczeniach dyscyplinarnych dotyczących członków korporacji adwokackiej stanowią, co do zasady, informację publiczną (por. np. wyroki NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 394/16; z 9 sierpnia 2018 r., I OSK 1984/16 -CBOSA).

Godzi się przy tym zauważyć, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych same tego rodzaju orzeczenia maja status dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., I OSK 247/16, CBOSA);

ii) ORA jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Jak się bowiem trafnie objaśnia w orzecznictwie, w myśl art. 1 ust. 2 pr.adw. adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją - według art. 2 pr.adw. - ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 pr.adw.) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 pr.adw.). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 pr.adw.). Oznacza to, że okręgowa rada adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów (przynajmniej w znaczeniu funkcjonalnym), a skoro organy tego samorządu są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to wskazane wyżej przepisy stanowią źródło prawne zdolności sądowej ORA w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jako podmiotu, którego działanie lub bezczynność może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., I OSK 248/16, CBOSA). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2017 r., I OSK 247/16; z 3 października 2017 r., I OSK 3313/15; z 11.05.2017, I OSK 2765/16; z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2671/16; z 16 grudnia 2016 r., I OSK 684/15; z 17 listopada 2016 r., I OSK 513/16; z 17 listopada 2016 r., I OSK 514/16; z 17 listopada 2016 r., I OSK 515/16; z 30 czerwca 2016 r., I OSK 4/16; z 11 maja 2016 r., I OSK 2765/16; z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2986/15; z 10 lutego 2016 r., I OSK 2372/14 - CBOSA);

iii) ORA nie kwestionuje, że jest w posiadaniu danych, które pozwoliłyby przygotować odpowiedź na pytania Skarżącego zawarte we wniosku z (...) lutego 2019 r.

Odmowa udostępnienia żądanych informacji podyktowana była jedynie uznaniem przez ORA, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a Skarżący nie wykazał, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jak tego wymaga ww. przepis. W związku z tym należy od razu wyjaśnić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym (tu: czy żądane informacje rzeczywiście mają status informacji publicznej przetworzonej) i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego ten był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego - jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (tu: na rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w wyniku rozpoznania przez właściwy organ samorządu adwokackiego "Ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej" z (...) kwietnia 2019 r.). Zasadą jest, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).

W świetle dotychczasowych uwag kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, wyrażonej w formie uchwały, wnioskodawcy służy odwołanie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pr.adw. (jak uznała ORA), czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wzmiankowany w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. (jak twierdzi Skarżący).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, choć w aktualnym stanie prawnym odpowiedź na tak postawione pytanie nie rysuje się wyraźnie, to jednak ważkie argumenty przemawiają za trafnością stanowiska Skarżącego.

Po pierwsze, przemawia za tym wykładnia językowa art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od rozstrzygnięć podmiotów, o których mowa w ust. 1, czyli "podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej". To ostatnie określenie musi być zaś niewątpliwie wykładane w kontekście art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Cytowany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wzmiankowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. "organy samorządów zawodowych" - do których, jak to już wyżej wskazano, bezspornie zaliczają się okręgowe rady adwokackie - nie stanowią "organów władzy publicznej" (które zostały wszak wyszczególnione przez ustawodawcę odrębnie w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W konsekwencji wykładnia językowa art. 17 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej o odmowie udostępnienia informacji publicznej służy właśnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to środek zaskarżenia o charakterze niedewolutywnym, tj. podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot, który wydał poprzednie ("pierwszoinstancyjne") rozstrzygnięcie. W związku z tym jest jasne, że zawarte w zdaniu drugim art. 17 ust. 2 u.d.i.p. odesłanie do odpowiedniego stosowania w odniesieniu do takiego wniosku przepisów dotyczących odwołania nie obejmuje przepisów przewidujących rozpoznawanie odwołania w administracyjnym toku instancji przez organ wyższego stopnia. Innymi słowy, omawiane odesłanie nie może czynić z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy udostępnienia informacji publicznej w żadnym razie środka o charakterze dewolutywnym. Potwierdza to utrwalona wykładnia, zawierającego analogiczne odesłanie, przepisu art. 127 § 3 k.p.a., na kanwie którego podkreśla się, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań, które są związane z cechą dewolutywności postępowania (por.: WSA z 24 kwietnia 2007 r., VI SA/Wa 126/07, CBOSA; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 14 do art. 127).

W świetle powyższych uwag, już wykładnia językowa art. 17 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że przepis ten, jako unormowanie o charakterze lex specialis, wyłącza w zakresie nim objętym stosowanie art. 46 ust. 1 pr.adw.

Taki wniosek znajduje również oparcie w argumentach o charakterze celowościowym.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że jednym z istotnych aspektów postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, któremu ustawodawca poświęcił wiele uwagi, jest szybkość tego postępowania. Dowodzą tego zwłaszcza unormowania u.d.i.p. skracające terminy:

- udostępnienia informacji publicznej - do 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) - w stosunku do "ogólnych" terminów załatwiania spraw administracyjnych ustalonych w art. 35 § 3 k.p.a.;

- rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej albo umarzającej postępowanie w tej sprawie - do 14 dni (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.) - w porównaniu z ogólnym, jednomiesięcznym terminem zakreślonym dla postępowań odwoławczych (art. 35 § 3 k.p.a.);

- przekazania przez organ skargi do sądu wojewódzkiego - do 15 dni (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) - w porównaniu z ogólnym, trzydziestodniowym terminem z art. 54 § 2 p.p.s.a. na dokonanie tej czynności;

- rozpoznania skargi przez sąd - do 30 dni (art. 21 pkt 2 p.p.s.a.) - w porównaniu z li tylko ogólnikową dyrektywą z art. 7 p.p.s.a. w myśl której sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

Na tle przywołanych unormowań zasadnym jawi się twierdzenie, że względy wykładni celowościowej przemawiają za taką interpretacją przepisów dotyczących weryfikacji rozstrzygnięć w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz preferowaniem takich wyników wykładni, które w większym stopniu gwarantować będą szybkość załatwiania takich spraw.

Nie ulega zaś wątpliwości, że do takich właśnie skutków prowadzi uznanie, iż od rozstrzygnięć okręgowej rady adwokackiej o odmowie udostępnienia informacji publicznej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do Prezydium NrA.

Po pierwsze, jeśli organ odwoławczy dojdzie do przekonania o wadliwości (np. niezasadności) pierwszoinstancyjnej odmowy udostępnienia żądanej informacji, to nie może wydać decyzji reformatoryjnej - ponieważ nie ma podstawy prawnej upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej (jaka jest udzielenie informacji) decyzją administracyjną - lecz musi wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, konieczność zastosowania tego przepisu zachodzi w każdym przypadku, gdy decyzja o odmowie udzielenia informacji nie odpowiada prawu, a więc nawet wówczas, gdy organ drugiej instancji nie stwierdzi konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (por.: wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, LEX nr 738915; I Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 3 do art. 16, s. 318). Tymczasem jeśli to organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dojdzie do przekonania o wadliwości (niezasadności) swej pierwotnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, będzie mógł niezwłocznie udzielić żądanej informacji (z jednoczesnym uchyleniem swego rozstrzygnięcia i umorzeniem postępowania w sprawie - por. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Po drugie, jeśli w danym przypadku wnioskodawcy służy odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, to przed wniesieniem skargi na taką odmowę do sądu administracyjnego musi on bezwzględnie z tego środka skorzystać - czyniąc zadość wymaganiu uprzedniego "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast jeśli stronie służy "tylko" wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zgodnie z art. 52 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. może on wnieść skargę na decyzję odmowną bez skorzystania z tego prawa.

Niezależnie od powyższego wypada wyrazić istotną wątpliwość, czy sprawa udostępnienia informacji publicznej ma w ogóle charakter "sprawy indywidualnej" w rozumieniu art. 46 ust. 1 pr.adw. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. Istotną cechą takiej sprawy jest bowiem jej ścisły związek ze sferą prawną (interesem prawnym lub obowiązkiem) indywidualnego podmiotu - strony (art. 28 k.p.a.). Tymczasem w świetle art. 2 u.d.i.p. sprawa udostępnienia informacji publicznej może zasadniczo nie wykazywać żadnego związku nie tylko z interesem prawnym, ale nawet faktycznym wnioskodawcy.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie służy stronie odwołanie, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 pr.adw., lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, jak wynika z akt sprawy, wniosek Skarżącego z (...) kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do ORA w dniu (...) maja 2019 r. (k. 11v. akt sądowych). Zatem podstawowy, czternastodniowy termin do rozpatrzenia tego wniosku (art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p.) upływał z dniem (...) maja 2019 r. Tymczasem ani w tym terminie, ani do dnia wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność ((...) czerwca 2019 r. - data stempla pocztowego, k. 21 akt sądowych) ORA nie rozpatrzyła tego wniosku i nie wydała stosownego rozstrzygnięcia. Zamiast tego - traktując ów wniosek jako odwołanie od uchwały, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 pr.adw. - przekazała ów wniosek do Prezydium NrA, pismem z (...) maja 2019 r., co wyraźnie przyznała w odpowiedzi na skargę.

Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi ORA pozostawała w zarzucanej bezczynności - rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) - w załatwieniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia informacji publicznej, i do dnia wydania wyroku ów stan bezczynności nie ustał.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - zarzucany stan bezczynności istniał w dniu wniesienia skargi i nie ustał do dnia jej rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Sąd, to zachodziły podstawy do zobowiązania ORA do załatwienia "Ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej" M. U. z (...) kwietnia 2019 r. - poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. - w ustalonym w nawiązaniu do art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.).

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 - CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Formułując taką ocenę Sąd miał przede wszystkim na względzie okoliczność, że zaistniała w sprawie bezczynność - wyrażająca się w nierozpatrzeniu i nierozstrzygnięciu przez ORA "ponownego wniosku" Skarżącego, a zamiast tego przekazanie wniosku do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Prezydium NrA - nie wynikała ze złej woli lub niedbalstwa Organu, lecz z przyjętej przezeń określonej wykładni przepisów art. 17 ust. 2 u.d.i.p. i art. 46 ust. 1 pr.adw. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że wykładnia ta - choć w ocenie niniejszego składu: niewłaściwa - znajdowała pewne oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym można spotkać orzeczenia rozstrzygające merytorycznie skargi na uchwały Prezydium NrA podjęte na skutek odwołań od uchwał okręgowych rad adwokackich w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości (...) zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.