Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720869

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 4 września 2019 r.
IV SAB/Po 158/19
Informacja publiczna dotycząca majątku jednostki samorządu terytorialnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Donata Starosta.

Sędziowie WSA: Izabela Bąk-Marciniak, Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia (...) z siedzibą we (...) z (...) maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku,

2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądza od Gminy (...) na rzecz skarżącego Stowarzyszenia (...) z siedzibą we (...) kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

UZASADNENIE

Pismem z (...) listopada 2018 r., wniesionym (...) listopada 2018 r. Stowarzyszenie (...) złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie: w artykule pod tytułem "(...)" opublikowanym w "(...)" z dniu (...) października 2018 r. burmistrz K. N. powiedział, że "Mamy już zarezerwowane w budżecie 18 mln zł na ten cel (budowa obwodnicy). (...) Mamy wszystko policzone i sprawdzone. (...). Wnoszę o udostępnienie kopii obliczeń, na podstawie których padło wyżej wskazane oświadczenie.

Burmistrz w piśmie z (...) listopada 20018 r. odpowiedział, że obliczenia, na które powołał się w przywołanej wypowiedzi prasowej nie mają charakteru dokumentu urzędowego i jako takie nie mogą zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie (...) pismem z (...) listopada 2018 r. ponownie wniosło o odpowiedź na pytanie jaki charakter mają wskazane dokument z obliczeniami.

Burmistrz Miasta i Gminy (...) grudnia 2018 r. odpowiedział, że obliczenia nie mają charakteru dokumentu urzędowego i jako takie nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponownie pismem z (...) maja 2019 r. Stowarzyszenie (...) wniosło o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie: w artykule pod tytułem "(...)" opublikowanym w "(...)" z dniu (...) października 2018 r. burmistrz K. N. powiedział, że "Mamy już zarezerwowane w budżecie 18 mln zł na ten cel (budowa obwodnicy). (...) Mamy wszystko policzone i sprawdzone. (...). Wnoszę o udostępnienie kopii obliczeń, na podstawie których padło wyżej wskazane oświadczenie.

Burmistrz (...) maja 2019 r. poinformował, że odpowiedź w tej sprawie została udzielona pismem z (...) grudnia 2018 r.

Stowarzyszenie (...) wniosło (...) maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii obliczeń wydatków na budowę obwodnicy miasta (...). Skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wniosło o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy rozpoznania wniosku z dnia (...) maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przywołało art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, ze przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu będące dowodem tego co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano, wytworzone w ramach powierzonych mu zadań. Informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie związana jest z wydatkami i finansowaniem z budżetu Miasta i Gminy budowy obwodnicy. Zastosowanie znajduje zatem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczący udostępnienia informacji o majątku publicznym. Z publicznej wypowiedzi wynika, że organ wykonawczy gminy wskazuje, że dysponuje dokumentem z obliczeniami dotyczącymi przychodów i dochodów z obligacji oraz podatków na budowę obwodnicy.

Żądana informacja podlega zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, iż żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, a wytworzony przez pracowników urzędu i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. W pierwszej kolejności Sąd podziela stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żądnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej "u.d.i.p.") tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zauważyć należy, że przepis z art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że Burmistrz - wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2).

W ocenie Sądu wnioskowana informacja dotycząca obliczeń wydatków na budowę obwodnicy posiada walor informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Definicja informacji publicznej zawarta w powyższym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (v. uzasadnienie do projektu ustawy (w:) K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W szczególności informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą, więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym.

Innymi słowy materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy też wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie skarżący żądał udostępnienia kopii obliczeń wydatków na budowę obwodnicy. Organ tymczasem na wniosek odpowiedział informacją, że obliczenia na które powołał się Burmistrz w wypowiedzi prasowej nie mają charakteru dokumentu urzędowego, by następnie w odpowiedzi na skargę wskazać, że są to dokumenty wewnętrzne, zatem nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Organ nie zaprzeczając, że taki dokument wytworzył poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że ma on charakter dokumentu wewnętrznego, a nie dokumentu urzędowego o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Nie przedstawił, jednak argumentacji popierającej stanowisko o trafności zakwalifikowania "obliczeń", jako dokumentu wewnętrznego, zwłaszcza że organ podniósł ten argument dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w informacji udzielającej odpowiedź na wniosek z (...) maja 2019 r.

Jak wskazał sam organ, z czym Sąd się zgadza "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu potraktowanie "obliczeń" jako dokumentu wewnętrznego wydaje się nieuzasadnione, gdy z wypowiedzi Burmistrza wynika, że dokument ten, czy dokumenty mają charakter konkretnego wyliczenia obejmującego pozycję w budżecie Gminy, nadto określone środki z emisji obligacji oraz podatków. "Obliczenie" to można by uznać za dokument wewnętrzny, gdyby nie przesądzał o konkretnych kierunkach działania organu, stanowił tylko pewien proces myślowy, w sferze rozważań, wstępny etap koncepcji, przyjęcie jakiegoś stanowiska przez pojedynczego pracownika, wymianę informacji, jak to definiował organ w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu z wypowiedzi Burmistrza wynika wręcz odwrotna konkluzja, skoro zapewnia, że wszystko zostało policzone i sprawdzone, wynika zatem z tego, że określone kierunki działania dotyczące budowy obwodnicy, zwłaszcza sposób finansowania inwestycji, zostały na pewnym etapie skonkretyzowane oraz zakończone określonym dokumentem - czemu organ nie zaprzeczył. Przyjmował jedynie inny charakter tego dokumentu - jako wewnętrznego. Nadto wypowiedź ta została wygłoszona publicznie, w prasie lokalnej i na sesji rady, w zatem musiała dotyczyć okoliczności konkretnie już ustalonych, a nie w fazie wstępnej, przygotowawczej. Zatem przyjąć można, że dokument ten ma charakter urzędowego, zatem stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że obliczenie wydatków na budowę obwodnicy związane jest z dysponowaniem środkami publicznymi, zatem majątkiem jednostek samorządu terytorialnego co stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.

Organ mógłby przy tym wyłączyć się od obowiązku udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie na wniosek skarżącego, gdy informacja publiczna została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

W tym stanie rzeczy Burmistrz nie załatwił wniosku Stowarzyszenia z (...) maja 2019 r. w sposób prawidłowy, co skutkuje przyjęciem, że pozostaje w bezczynności. Zobowiązać zatem należało organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku w zakreślonym 14-dniowym terminie, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268).

Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie zostały spełnione powyższe przesłanki wobec czego nie sposób zakwalifikować bezczynności organu jako rażącego naruszenia prawa. Sposób załatwienia sprawy wynikał z odmiennego rozumienia informacji publicznej o jaką wnosiło Stowarzyszenie. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.