Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1093083

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 2 lutego 2011 r.
IV SA/Wr 561/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.).

Sędziowie WSA: Wanda Wiatkowska-Ilków, Alojzy Wyszkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia (...) czerwca 2010 r. Nr (...) w przedmiocie opinii służbowej postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

K. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. nr (...) z dnia (...) czerwca 2010 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną opinię służbową wydaną w dniu 27 maja 2009 r. przez kierownika referatu dochodzeniowo-śledczego.

W dniu 27 maja 2010 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w S. wydał negatywną opinię służbową dla K. B., stwierdzając we wnioskach końcowych, że nie wywiązywała się ona z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, tj. od dnia 7 maja 2008 r. do dnia 29 maja 2009 r.

W odwołaniu od powyższej opinii służbowej K. B. wniosła o zmianę oceny w pkt 4 (praca w zespole), pkt 9 (dyspozycyjność), pkt 2 (rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji) oraz pkt 5 (komunikacja). Zaskarżonej opinii zarzuciła niezgodność ze stanem faktycznym.

Decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w S. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. Rozstrzygnięcie w sprawie organ wydał po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji powołanej decyzją nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia (...) maja 2010 r. w sprawie zbadania zaskarżonej opinii służbowej K. B. zmienionej decyzją nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia (...) maja 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii służbowej jako niezgodnej z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenia przez organ stanu faktycznego, a zwłaszcza nierzetelność i arbitralność opinii. Podniosła także zarzut naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasady naruszenie zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym.

Odpowiadając na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej odrzucenie.

W ocenie organu orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie możliwości sądowoadministracyjnego zaskarżania opinii służbowej policjanta wskazuje, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego z uwagi na okoliczność, że zarówno ocena okresowa jak i opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt SAB 8/94, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 88/2007). Zgodnie z brzmieniem § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.) utrzymana w mocy, przez przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania, zaskarżona opinia podlega włączeniu do akt osobowych policjanta. Nie określono w tym przepisie, ani w żadnym innym dotyczącym opiniowania policjanta, że odbywa się to w formie decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że decyzja przełożonego o włączeniu zaskarżonej opinii do akt osobowych policjanta nie jest decyzją w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego.

Organ wskazuje, że w art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. znajduje się wyłączenie dotyczące stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego na sprawy wynikające z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Opinia służbowa dotycząca policjanta oraz decyzja przełożonego o włączeniu jej do akt osobowych (dokumentacji wewnętrznej) funkcjonariusza nie niesie ze sobą żadnych konsekwencji na zewnątrz formacji, w której opiniowany jest zatrudniony.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zasadniczą kwestią, która wymaga wstępnego wyjaśnienia, jest sprawa dopuszczalności skargi w przedmiocie opinii okresowej funkcjonariusza policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie przyjmowano pogląd, na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, że okresowa opinia służbowa funkcjonariuszy służb mundurowych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 16 listopada 1994 r. II SAB 8/94. ONSA 1995. nr 1, poz. 39, wyrok NSA z 10 kwietnia 2003 r., II SA 1434/02. zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Przedstawionemu stanowisku orzecznictwa nie można jednak nadać uniwersalnego charakteru z tego względu, że niektóre z tez wyrażonych w przytoczonych orzeczeniach sądowych zostały sformułowane na tle nieaktualnego już stanu prawnego uwzględniającego ówczesne brzmienie stosownych aktów normatywnych, natomiast treść obecnie obowiązujących unormowań znamienna jest różnorodnością rozwiązań normatywnych rozważanej kwestii nie pozwalających na ich podciągnięcie pod jedną formułę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, i natomiast szczegółowe zasady i tryb opiniowania policjantów, uwzględniające przesłanki opiniowania i jego częstotliwości, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu, właściwość przełożonych w zakresie wydawania opinii, tryb zapoznawania funkcjonariuszy z opinią służbową oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.). Z treści § 11 ust. 6 cytowanego rozporządzenia wprost wynika, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany wydać decyzję, o której mowa w ust. 5. Trudno przy tym uznać argumentację organu, w myśl której nazwanie rozstrzygnięcia przełożonego właściwego do rozpoznania odwołania od opinii decyzją nie oznacza decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi zakazującymi przypisywania interpretowanym zwrotom swoistego znaczenia prawnego, co dotyczy w szczególności zwrotów, których znaczenie jest określone przez język prawny. Jeżeli istnieje w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w normach tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu. Ustalenie szczególnego znaczenia prawnego lub terminologicznego nie może nastąpić bez dostatecznie ważnych przyczyn (por. K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 246 i n.).

Termin "decyzja" posiada wiążące ustalenie swojego znaczenia w systemie prawnym, a organ nie podał dostatecznych powodów uzasadniających odstąpienie od ustalonego znaczenia tego pojęcia na gruncie rozporządzenia w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Policji.

Nie jest również trafny zarzut organu, że sprawa opiniowania funkcjonariuszy, jako wynikająca ze stosunku podległości służbowej między przełożonym a podwładnym nie niesie za sobą żadnych konsekwencji na zewnątrz formacji, w której opiniowany jest zatrudniony. Podległość w rozważanym wypadku to stosunek kompetencyjno-zależnościowy w ramach złożonego stosunku służbowego, zachodzący między funkcjonariuszem a przełożonym służbowym, który poprzez uczynienie użytku z kompetencji wydania opinii o funkcjonariuszu, kształtuje jego status prawny. Stosunek podległości należy zatem łączyć z obowiązkiem funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania (której nie może skutecznie zapobiec), ale nie z obowiązkiem znoszenia (akceptacji) nieprawidłowości kompetencyjnych procesowych i materialnych, w tym zwłaszcza tych zapisów opinii, które uważa za nieprawdziwe lub wykraczające poza dopuszczalny zakres. Ocena służbowa jako jednostronny akt przełożonego oddziałuje tak w sferze osobistej zatrudnionego (zachowanie lub utrata, przynajmniej na pewien czas opinii dobrego funkcjonariusza, co stanowi istotną przesłankę oceny przydatności zawodowej, a nawet przesądza o prawie do dalszego zatrudnienia), jak i w sferze majątkowej (utrata lub ograniczenie prawa do nabycia określonych świadczeń majątkowych uzależnionych od oceny pracy funkcjonariusza). To najprawdopodobniej przesądziło, że ustawodawca zdecydował się nadać postępowaniu opiniodawczemu decyzyjny charakter, by umożliwić sądową kontrolę jego prawidłowości. Kontrola ta obejmuje zarówno aspekt kompetencyjny, jak i proceduralny i materialny dokonanej oceny.

Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, jako że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Zastosowanie ma więc art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Do powyższego należy dodać i to, że Trybunał Konstytucyjny analizując brzmienie § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2006 r., w sprawie Tw 5/05 (OTK-B 2006, nr 6, poz. 253), również stanął na stanowisku, że dopuszczalna jest droga sądowa do kwestionowania treści opinii służbowej; może ona zostać zaskarżona do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Identyczne stanowisko zaczyna dominować w nowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w tej kwestii postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., I OZ 93/08, wyroki WSA w Lublinie z dnia 27 września 2007 r., III SA/Lu 289/07, z dnia 20 maja 2008 r. III SA/Lu 584/07, wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 597/07 i z 14 października 2009 r., IV SA/Wr 233/09 - zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie i orzecznictwie okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego policjanta przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są należycie wykonywane, gwarantując sprawność działania całej formacji zbrojnej oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby.

Skoro dopuszczalna jest droga sądowa do kwestionowania opinii służbowych policjantów - decyzji administracyjnych, to zastosowanie mają tutaj przepisy P.p.s.a dotyczące wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, zaś przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obliguje Sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia.

W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a., terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego z zastrzeżeniem § 2, który określa, że jeżeli ostatni dzień przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca zapoznała się z treścią opinii w dniu 15 czerwca 2010 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na Karcie Zapoznania z Treścią Aktu Prawnego. Określony - cytowanym przepisem art. 53 § 1 p.p.s.a.- termin do wniesienia skargi na przedmiotową opinię upływał w dniu 15 lipca 2010 r. (czwartek).

W dniu 27 sierpnia 2010 r. do Komendy Powiatowej Policji w S. wpłynęła z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga K. B., sporządzona w dniu 23 sierpnia 2010 r., w której skarżąca domaga się uchylenia opinii służbowej. Skarga została przesłana przez Sąd do organu z uwagi na fakt, że została przez skarżącą złożona do bezpośrednio Sądu z naruszeniem zasady określonej w art. 54 § 1 p.p.s.a.

Powyższe wskazuje, że datę 27 sierpnia 2010 r. należy uznać za datę wniesienia skargi. Jak wskazuje bowiem orzecznictwo, w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) pod adresem właściwego organu administracji publicznej (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 131/06 z dnia 21 marca 2006 r., LEX nr 284737).

Zatem wniesienie skargi nastąpiło z uchybieniem 30 dniowego terminu do jej wniesienia.

Z tych względów, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.