Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1782550

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 4 września 2014 r.
IV SA/Wr 459/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.).

Sędziowie NSA: Tadeusz Kuczyński, Henryk Ożóg.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia (...) nr (...);

II.

zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 495,20 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2014 r. T.M. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., dalej: Dyrektor Zarządu, o "udostępnienie informacji na temat wysokości wypłaconego wynagrodzenia wraz ze wszystkimi ewentualnie dodatkowymi składnikami (np. premiami) 1) Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, 2) Zastępców Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, 3) Głównego Księgowego Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta za miesiące styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad oraz grudzień roku 2013, jak również styczeń roku 2014".

Decyzją z dnia (...) wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), Dyrektor Zarządu odmówił T.M. udostępnienia informacji w zakresie podania wysokości wypłaconego w roku 2013 wynagrodzenia, wraz ze wszystkimi ewentualnymi dodatkowymi składnikami, zastępców Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta oraz Głównego Księgowego Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie ze statutem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, stanowiącym załącznik do uchwały nr (...)., Dyrektor Zarządu zarządza Zarządem jednoosobowo, reprezentuje Zarząd, składa oświadczenie woli i jest dysponentem środków publicznych. Według organu Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta oraz Główny Księgowy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta nie pełnią funkcji publicznych, bowiem osobą pełniącą funkcję publiczną w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta jest Dyrektor Zarządu. W związku z tym, zgodnie z ust. 2 art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej odmówiono udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie.

T.M. wniósł odwołanie od decyzji pierwszo-instancyjnej, nie zgadzając się nią i domagając się doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia (...), Dyrektor Zarządu na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał się w mocy decyzję własną z dnia (...), odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

W motywach decyzji ostatecznej wskazano, że dniu (...) udzielono wnioskodawcy informacji w zakresie podania wysokości wypłaconego w roku 2013 wynagrodzenia wraz ze wszystkimi ewentualnymi dodatkowymi składnikami Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Natomiast w zakresie pozostałej części wniosku wydano decyzję nr (...) odmawiającą dzielenia informacji publicznej. W tym zakresie Dyrektor Zarządu ponownie przytoczył argumentację zawartą w decyzji pierwszo-instancyjnej, podnosząc, że strona nie wskazała żadnego uzasadnienia merytorycznego dla zmiany wydanej decyzji, która znajduje oparcie w przepisach prawa.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której T.M. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia:

1)

przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanych decyzji, a to art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i sprowadzenie uzasadnienia do jednego zdania, stanowiącego zwięzłe powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

2)

przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez odmowę udostępnienia informacji w zakresie wynagrodzenia zastępców Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta oraz Głównego Księgowego Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta - gdy tymczasem Dyrektor miał obowiązek udzielenia skarżącemu informacji we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi: informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Skarżący wskazał też, że zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2) oraz art. 1 pkt 3) i 4) wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 marca 2000 r. - ma ona zastosowanie między innymi do dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz głównych księgowych samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Zdaniem skarżącego, skoro jawne są informacje dotyczące wynagrodzenia ww. osób - przeto tym bardziej jawne są wynagrodzenia dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz głównych księgowych jednostek budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. A taką jednostką budżetową Gminy W. jest właśnie Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą ją argumentacją. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że co do zasady informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych, są chronione przepisami kodeksu cywilnego. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie i ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Natomiast przywołana w skardze ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, której art. 15 stanowi, że informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom tej ustawy oraz o przysługujących im nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej, nie znajduje zastosowania w przypadku Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, albowiem jest on jednostką organizacyjną gminy nie posiadającą osobowości prawnej, a tylko do takich podmiotów odnosi się ta ustawa.

Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - art. 24h i nast.), wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne i podlegają upublicznieniu. Jednak jawności takiej nie można stosować wobec pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03, formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc w art. 16 ust. 2, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego kodeksu.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że adresat przedmiotowego wniosku przy jego rozpatrzeniu zastosował prawną formą jego załatwienia w postaci decyzji administracyjnej, przewidzianą w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. Stwierdzenie powyższego powinno oznaczać, że podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, że jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje bowiem zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 Statutu i § 3 Regulaminu organizacyjnego Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., jest on jednostką organizacyjną Gminy W., nie posiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Stosownie zaś do § 2 ust. 1 Statutu i § 5 ust. 1 Regulaminu omawianej jednostki jej przedmiotem działalności podstawowej jest zarządzanie drogami publicznymi i przekazanymi drogami wewnętrznymi. Przy czym mienie Zarządu jest mieniem gminnym zarządzanym przez Zarząd (§ 7 ust. 5 Statutu). Działalnością Zarządu kieruje Dyrektor Zarządu, który wykonuje zadania przy pomocy swoich zastępców i głównego księgowego, o czym stanowi § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 Statutu. Jak wynika z § 5 ust. 2 Statutu oraz § 7 Regulaminu organizacyjnego podczas nieobecności dyrektora zarządu jednostką kieruje zastępca dyrektora ds. eksploatacji, a w przypadku nieobecności również zastępcy dyrektora ds. eksploatacji - zastępca dyrektora ds. technicznych. Również zadania głównego księgowego zarządu szczegółowo określone w postanowieniu § 12 Regulaminu organizacyjnego,zamieszczone zostały w rozdziale II tegoż Regulaminu, zatytułowanym " Zasady sprawowania funkcji kierowniczych".,

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. jako jednostka organizacyjna Gminy W. prowadzona w formie jednostki budżetowej i kierowana przez dyrektora mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 4 Statutu działalnością Zarządu kieruje Dyrektor Zarządu i do jego kompetencji należy reprezentowanie Zarządu na zewnątrz. Natomiast obowiązek udostępnienia informacji publicznej stanowi ustawową kompetencję Dyrektora, wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (...). Niewątpliwie do ostatniej grupy podmiotów - jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego należy Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. Tym samym Dyrektor Zarządu jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Przechodząc zatem do realiów analizowanej sprawy stwierdzić należy, że istotą sporu między stronami jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Odnosi się ona, zgodnie z art. 2, jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Uważa się bowiem, że prawo do ochrony danych osobowych jest emanacją praw osobistych człowieka (prawa osobowości, prawa do informacyjnego samookreślenia), których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka (zob. wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2002 r., II SA 3389/01, MoP 2003, nr 3, s. 99). Ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2u.d.i.p., nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (por. wyroki WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., II SA/WA 2227/05, niepubl., z 13 czerwca 2006 r., II SA/WA 2016/05, niepubl.).

Jednakże ustawodawca przewidział, że prawo do prywatności podlega ograniczeniu w dwóch przypadkach: gdy informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacje o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz wówczas gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przywołać w tym miejscu należy wyrok Sądu Najwyższego z 28 września 2000 r., V KKN 171/98 (OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 31), w którym zaakcentowano, że każdy, kto podejmuje działalność publiczną, poddaje się osądowi innych osób i musi się liczyć z tym, że przedmiotem ich legitymowanego zainteresowania są także i takie okoliczności ze sfery jego życia prywatnego, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej. Z tego rodzaju usprawiedliwionym zainteresowaniem opinii publicznej musi również godzić się osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej (podobnie wyrok TK z 21 października 1998 r., K 24/98, OTK 1998, nr 6 poz. 97, wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2005 r., II SA/WA 1009/05, LEX nr 188310).

Zgodność art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi była już przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK - A 2006, Nr 3, poz. 30) orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

Zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. We wspomnianym wyżej wyroku w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "osoba publiczna". Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, lub - innymi słowy - o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka

144)03, niepubl.).

Analiza pod takim kątem przytoczonych powyżej postanowień Statutu i Regulaminu organizacyjnego Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. przeczy twierdzeniu strony przeciwnej, jakoby kompetencje decyzyjne w tej jednostce należały wyłącznie do Dyrektora Zarządu. W tym aspekcie nie budzi wątpliwości, że wskazane we wniosku o udzielenie informacji osoby działają w strukturze organizacyjnej Zarządu na stanowiskach mających kierowniczy charakter i realizują zadania publiczne w zakresie zarządu drogami publicznymi. Tym samym należy im przypisać status osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei informacja o wysokości ich wynagrodzenia ma związek z warunkami powierzenia im wykonywania funkcji kierowniczych i zasadniczo należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany.

Oceniając więc pod takim kątem obie wydane w niniejszej sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są one obarczone wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które z powodu swojej ogólnikowości nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności jako nieprawidłowe należy ocenić argumentację motywów decyzji, polegającą wyłącznie na zacytowaniu przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącego podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. Naprowadzanie dopiero w odpowiedzi na skargę dodatkowych, bardziej szczegółowych okoliczności jest spóźnione i nie może zastąpić, a tym bardziej sanować braków uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Stwierdzenie powyższego uzasadnia wyartykułowanie pod adresem strony przeciwnej skutecznie zarzutu naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Natomiast nie ma racji skarżący, kiedy powołując się na przepisy art. 2 pkt 1 i 2, art. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. 2013.254), wywodzi, że ma ona zastosowanie do również Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. Jak wynika z art. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, ma ona zastosowanie do samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną (...). Tymczasem z cytowanego wyżej § 1 ust. 1 i 2 Statutu i § 3 Regulaminu organizacyjnego Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. wprost wynika, że jest on jednostką organizacyjną Gminy W., nie posiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Stwierdzenie powyższego wyklucza zastosowanie do tego podmiotu przepisów wskazanej wyżej ustawy.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzuty skargi w zakresie wskazanych wyżej uchybień proceduralnych przedstawiają się jako uzasadnione, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r. poz. 270). O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego strona przeciwna zobowiązana jest do zastosowania się do oceny prawnej i stanowiska wyrażonego w niniejszym orzeczeniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.