IV SA/Wr 375/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3156967

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2021 r. IV SA/Wr 375/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski.

Sędziowie WSA: Bogumiła Kalinowska, Ewa Kamieniecka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia dnia 2021 r. sprawy ze skargi K.N. na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz skarżącego K.N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. K.N. zwrócił się do Dyrektora Przedszkola Miejskiego w C. o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej:

- czy Przedszkole opłaca abonament prawny,

- czy Przedszkole opłaca i/lub posiada obsługę prawną,

- od kiedy Przedszkole ma/posiada/opłaca abonament prawny i/lub posiada obsługę prawną,

- jaka kancelaria prawna/radca prawny/firma (pełna nazwa) prowadzi na rzecz Przedszkola abonament prawny i/lub obsługę prawną,

- skanów umów, rachunków i faktur zawartych/wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz Przedszkola obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. Dyrektor Przedszkola zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz o wskazanie danych osoby składającej wniosek i podpisanie wniosku.

W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z dnia 13 czerwca 2020 r. wyjaśnił, że z ustawy nie wynika obowiązek ujawniania danych osobowych przez osobę zwracającą się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się przepisów właściwych dla podania, o którym mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ nie wyjaśnił, z jakich względów udostępnienie żądanej informacji wymaga jej przetworzenia. Dlatego też organ nie ma prawa wzywać do wykazania celu, w jakim wnioskodawca żąda udostępnienia informacji.

Dyrektor Przedszkola Miejskiego pismem z dnia (...) czerwca 2020 r. nr (...) poinformował wnioskodawcę, że Przedszkole posiada abonament prawny, nie posiada obsługi prawnej w formie zlecenia, posiada obsługę prawną od dnia 1 kwietnia 2019 r., obsługę prawną prowadzi radca prawny T.K. - Kancelaria Radcy Prawnego w L. W pozostałym zakresie wniosku zostanie wydana stosowna decyzja.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2020 r. (bez numeru) Dyrektor Przedszkola Miejskiego na podstawie art. 104 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), dalej u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym skanów umów, rachunków i faktur obsługę prawną, zawartych/wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz Przedszkola obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ponieważ radca prawny T.K. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów. Według organu, usługa świadczona przez kancelarię prawną wyłączona jest spod zakresu wydawania wiążących decyzji i nie ma charakteru władczego. Ujawnienie dokumentów żądanych przez wnioskodawcę może naruszyć dobra osobiste świadczeniobiorcy, wynikające z art. 23 i art. 24 k.c. Z grona osób pełniących funkcje publiczne należy wykluczyć osoby, zajmujące stanowiska usługowe i techniczne. Rolą radcy prawnego jest jedynie świadczenie usługi w postaci pomocy prawnej (umowa oświadczenie usług - art. 734 k.c. w związku z art. 751 k.c.). Usługa ta polega na obowiązku radcy prawnego wykonywania stosownej analizy stanu prawnego (sprawdzaniu zgodności), a nie na podejmowaniu stosownych rozstrzygnięć materialno - prawnych. Rolą radcy prawnego jest doradztwo prawne osobom, które podejmują rozstrzygnięcia administracyjne, a nie podejmowanie tych rozstrzygnięć - także rola ta ma charakter wyłącznie usługowy (doradczy). Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - radca prawny taką osobą nie jest. Pojęcie "prywatności osoby fizycznej", o której stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy interpretować zgodnie z postanowieniami RODO.

Organ stwierdził też, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne, ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów. Informacje te wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy www.chocianów.com.pl w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą. Wnioskodawca wystąpił w 2019 r. do organu Gminy i do jego jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierającymi łącznie około 120 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku. Wystąpienia te rozpoczęły się z początkiem roku 2019, kiedy to ojciec wnioskodawcy został odwołany przez Burmistrza Chocianowa, działającego w imieniu wspólnika - Gminy, z rady nadzorczej Przedsiębiorstwa Wodociągowo - Kanalizacyjnego sp. z o.o. Organ uznał, że wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, aby zemścić się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i związanych z nim dochodów, a nie działa w szeroko ujmowanym dbaniu o dobro publiczne. Informacje publiczne wykorzystuje jedynie celem tworzenia materiałów prasowych, a więc w celach zawodowych, na prowadzonym przez siebie portalu internetowym, w których w sposób oszczerczy wypowiada się na temat pracy osób związanych z Gminą.

Pomimo stosownego wezwania wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z pozyskiwaniem informacji przetworzonej. Przetworzeniem byłoby dokonanie stosownej anonimizacji danych osób, występujących na żądanych dokumentach (fakturach, umowach). Nie chodzi tu o samego radcę prawnego, ale o inne osoby, takie jak pracownicy, współpracownicy. Organ musi podjąć dodatkowe czynności, aby wytworzyć informację, ponieważ w jednostce nie ma centralnego rejestru umów. Należy przeanalizować każdą umowę, wyciągnąć umowy, które mogą odpowiadać wnioskowi oraz dokonać anonimizacji. W tym celu należy wyznaczyć pracownika, który zestawi zebrane dane, a w świetle obowiązujących przepisów o ochronie danych osobowych należałoby upoważnić osobę odpowiedzialną merytorycznie za przygotowanie informacji. Organ musiałby użyć dodatkowych sił i środków, celem wytworzenia informacji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, ponieważ organ nie jest w posiadaniu gotowej informacji zgodnej z treścią wniosku. Udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych, wykonania szczegółowych zestawień i wytworzenia rejestru umów.

Wnioskowane informacje publiczne służą jedynie prywatnemu celowi i stanowią nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Informacje publiczne wnioskodawca wykorzystuje jedynie celem tworzenia materiałów prasowych, a więc w celach zawodowych, na prowadzonym przez siebie portalu internetowym, w których w sposób oszczerczy wypowiada się na temat pracy osób związanych z gminą. Jednocześnie jego prywatny, a nie publiczny, interes objawia się w związku z okresem, w jakim rozpoczął składanie wniosków o dostęp do informacji publicznej, z uwagi na zwolnienie jego ojca z rady nadzorczej Przedsiębiorstwa.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem strony wnioskowane informacje nie korzystają z ochrony prywatności osoby fizycznej, bowiem organ w żaden sposób nie wykazał usługowego charakteru czynności wykonywanych przez radcę prawnego. Wnioskodawca zauważył, że prawo do informacji nie musi być podyktowane wyłącznie interesem publicznym, ale także troską o własność, zdrowie czy edukację dzieci. Poza tym pojęcie nadużywania prawa do informacji nie jest pojęciem prawnym i nie może stanowić przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej. Wyrażane przez organ insynuacje co do oszczerstw są bezpodstawne i nie maja znaczenia na gruncie sprawy. Wnioskodawca od dawna korzysta z prawa dostępu do informacji publicznej, o czym świadczą wnioski z dnia 27 lipca 2013 r., z dnia 19 grudnia 2013 r., z dnia 24 marca 2014 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2014 r.

Decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. nr WOK.1431.98.2020 Burmistrz Miasta i Gminy C. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, ponieważ radca prawny, którego prywatności dotyczą żądane informacje nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Radca prawny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ze względu na to, że czym innym jest podjęcie decyzji (rola organu), a czym innym jest czuwanie nad prawidłową, prawna konstrukcją decyzji (rola radcy prawnego).

Ponadto Burmistrz zauważył, że prywatność osoby fizycznej obejmuje także prawo do tajemnicy uzyskiwanych zarobków. Nie pozbawia to osób zainteresowanych prawa do uzyskania informacji o majątku publicznym i wydatkach na obsługę prawną. Wniosek w tym zakresie powinien być jednak tak sformułowany, aby podanie informacji nie prowadziło do podania informacji o wynagrodzeniu uzyskiwanym przez konkretną osobę fizyczną.

Burmistrz podkreślił, że wnioskodawca wystąpił w roku 2019 i 2020 do Gminy i do jej jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie ponad 120 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku. Wystąpienia te rozpoczęły się z początkiem roku 2019, kiedy to bliski krewny wnioskodawcy został odwołany przez Burmistrza C., działającego w imieniu wspólnika - Gminy, z rady nadzorczej A sp. z o.o. Powoduje to, że wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, aby zemścić się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i związanych z nim dochodów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez błędne uznanie, że wnioskowane informacje podlegają ochronie prywatności osoby fizycznej,

- art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej mo,ze zostać niezrealizowany ze względu na przesłankę nadużycia prawa do stępu do informacji.

Skarżący stwierdził, że osoba zapewniająca obsługę prawną ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych. Świadcząc bowiem pomoc prawną na rzecz wskazanej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej.

Według skarżącego, powołanie się na nadużycie prawa, jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie może mieć zastosowania z uwagi na brak stosownej podstawy ustawowej. Obecnie ani w przepisach u.d.i.p., ani w innym szczegółowym ustawodawstwie nie znajduje się przepisprawny, który umożliwiałby odmowę udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużywania przez wnioskodawcę prawa. Poza tym, dorozumiane intencje wnioskodawcy nie maja żadnego znaczenia, a organ nie ma prawa ich analizować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić.

Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Dyrektor Przedszkola Miejskiego w C., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej u.d.i.p), jak również że żądana informacja, dotycząca usług prawnych świadczonych na rzecz Przedszkola, stanowi informację publiczną.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie usług prawnych świadczonych na rzecz zobowiązanego organu od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, organ przede wszystkim uznał, że w rozpatrywanej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zdaniem organu, radca prawny nie jest bowiem osobą pełniącą funkcję publiczną.

Z takim stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia do m.in. dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).

Przy czym - co szczególnie istotne - przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 funkcje (publ. OTK - A 2006/3/3U), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów.

Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że osoba sprawująca obsługę prawną Przedszkola Miejskiego niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika tej jednostki, czy też jej zleceniobiorcy ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych przypisanych do tej jednostki i nie zajmuje się jedynie stanowiska usługowego.

Zadania publicznego przedszkola generują czynności zaspokajające potrzeby lokalnej społeczności w zakresie opieki i wychowania dzieci. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonywującej obsługę prawną instytucji zajmującej się tym obszarem działań, polegających na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkujących i niejednokrotnie poprzedzających sam proces podejmowania decyzji, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej, stąd też dane na temat umów zawartych z taką osobą, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego stanowiska na problem ten należy spojrzeć także z nieco innej perspektywy, bazującej na samym pojęciu informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności taki walor będą zaś posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) stąd też jakiekolwiek zadysponowanie. tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15). Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 70/16 wraz z szeroko w nim powołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na kwestię ujawnienia danych pochodzących z zawartej umowy dotyczącej obsługi prawnej oraz rachunków i faktur należało zatem spojrzeć nie tyle z punktu widzenia danych dotyczących konkretnej osoby fizycznej, co z perspektywy środków publicznych wydatkowych z majątku komunalnego. Wówczas problem ochrony prywatności osoby fizycznej nie będzie miał istotnego znaczenia przy udostępnieniu żądanych skanów umów, rachunków i faktur, stanowiących - co przecież niesporne - informację publiczną.

Z powyższych względów nie jest uzasadnione stanowisko organu, że radca prawny pełni w Przedszkolu Miejskim jedynie funkcję usługową, skoro jego rolą jest świadczenie usług w postaci pomocy prawnej.

Należy też zauważyć, że dane osobowe pracowników i innych osób nie pełniących funkcji publicznych, widniejące na umowach, rachunkach i fakturach podlegają anonimizacji. W orzecznictwie sądowoadmistracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po zasłonięciu (zamazaniu) tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej.

Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej również z uwagi na cel uzyskania tej informacji przez skarżącego. Mianowicie organ uznał, że uzyskane informacje zostaną wykorzystane do celów prywatnych i zawodowych, do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie internetowej wnioskodawcy. Organ powołał się na nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej z uwagi na pozbawienie członka rodziny wnioskodawcy stanowiska i związanych z nim dochodów.

Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił w 2019 r. do organu Gminy i do jego jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierającymi łącznie około 120 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku.

Należy jednak stwierdzić, że organ jedynie w sposób bardzo ogólny i nie wystarczający uzasadnił nadużycie przez wnioskodawcę prawa do uzyskania informacji publicznej. Przede wszystkim organ winien wskazać, ile wniosków skarżący złożył w ciągu danego roku czy też w dłuższej perspektywie czasowej do danego podmiotu, czyli do Przedszkola Miejskiego i ile pytań zawierały te wnioski.

Organ winien wykazać dokładnie zakres nakładów, jakie musiał ponieść w celu udzielenia odpowiedzi na wnioski skarżącego, ich czasochłonność, liczbę zaangażowanych pracowników, konkretną ilość koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogące zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniające wykonywanie przypisanych mu zadań. Odnośnie złożonego wniosku organ winien wskazać choćby ilość zawartych przez organ w podanym przez stronę okresie umów dotyczących obsługi prawnej, ilość wystawionych przez faktur i rachunków oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej przez skarżącego. Natomiast organ powyższym obowiązkom nie sprostał.

Należy tez zauważyć, że organ powołał się na to, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz na brak wykazania przez skarżącego szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego dopiero w odpowiedzi na skargę.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych. W jednostce nie ma centralnego rejestru umów. Udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na konieczności sięgnięcia do dokumentów i przeanalizowania każdej umowy, wyciągnięciu stosownych umów, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również wyznaczeniu pracowników oraz skatalogowaniu poszczególnych informacji prostych.

Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, również niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość zawartych przez organ ze wskazanym radcą prawnym w podanym przez stronę okresie umów, ilość wystawionych przez radcę prawnego faktur i rachunków oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie ogólnie na konieczność "sięgnięcia do dokumentacji" i przeanalizowania umów, wyciągnięcia umów, dokonania anonimizacji danych osobowych oraz "skatalogowania poszczególnych informacji prostych" nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Konieczność "sięgnięcia do dokumentacji" oraz anonimizacji niektórych danych osobowych nie przesądza o charakterze żądanej informacji publicznej. Organ nie wyjaśnił również, na czym polegałoby "skatalogowanie poszczególnych informacji prostych", skoro skarżący wnosił o udostępnienie mu skanów umów, faktur i rachunków, wystawionych przez radcę prawnego.

Organ nie wykazał więc, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Reasumując, organ nie wykazał konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, błędnie uznając radcę prawnego za osobę, która nie pełni funkcji publicznej i nie mającej związku z pełnieniem tej funkcji, naruszając art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ nie wykazał również nadużycia przez skarżącego prawa do uzyskania informacji publicznej oraz charakteru żądanej informacji publicznej jako informacji pretworzonej. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie ewentualnego nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej przez skarżącego oraz zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.