IV SA/Wr 268/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2563770

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2018 r. IV SA/Wr 268/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn.

Sędziowie: NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, WSA Lidia Serwiniowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2018 r., nr (...) w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm., dalej u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Ś. z dnia (...), nr (...) orzekającą o przyznaniu E. D. (zwanemu dalej stroną lub skarżącym) usług opiekuńczych oraz określającą ich zakres oraz odpłatność za nie.

Ustalając okoliczności faktyczne w sprawie organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin na czas trwania jego choroby.

W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący ma 82 lata i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w lokalu o powierzchni 100 m2 stanowiącym własność syna. Jedynym źródłem jego utrzymania jest emerytura pobierana w kwocie 1.519,19 złotych, przy czym wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 1050,62 złotych. Strona cierpi na liczne schorzenia, które uniemożliwiają jej pełną sprawność w zakresie prowadzenia swojego gospodarstwa, głownie w zakresie robienia zakupów oraz sprzątania.

Decyzją z dnia (...), nr (...) organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu usługi opiekuńcze od dnia 19 stycznia 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. w postaci pomocy w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych przez 2 dni w tygodniu (w poniedziałek i piątek po 1 godzinie) w zakresie dbałości o czystość i higienę otoczenia oraz pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Organ ustalił również skarżącemu procentową odpłatność za jedną godzinę usługi, której wartość całkowita wyniosła 10,90 złotych na 2,73 złotych (25%) w dni robocze i dni wolne.

Organ pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że działanie w zakresie usług opiekuńczych ma charakter wspierający i służy zaspokojeniu najpilniejszych potrzeb, które odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Decyzja wydawana w tym przedmiocie ma zaś charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ może przyznać usługi opiekuńcze w wymiarze i w zakresie, który uzna za stosowny. Istotne jest również to, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny i przysługuje w sytuacji, gdy dana osoba nie jest w stanie samodzielnie sprostać trudnościom z wykorzystaniem własnych możliwości, umiejętności lub środków.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że rozmiar przyznanej pomocy determinowany był również możliwościami jakimi dysponował. Z pomocy ośrodka korzysta bowiem znaczna liczba osób, a więc sposób zagospodarowania środków winien zapewnić wsparcie jak największej liczbie beneficjentów. Z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania korzysta przeciętnie 207 osób. Środki przeznaczone na ten cel wynoszą zaś miesięcznie 89.750,00 złotych. Organ nie mógł zatem przyznać skarżącemu wsparcia w większym rozmiarze.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podając, że przyznany wymiar usług nie jest wystarczający.

Rozpatrując przedmiotową sprawę oraz powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 50 u.p.s. Kolegium wskazało, że poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia kryteria przyznania usług opiekuńczych i usługi te przyznano w liczbie 2 godzin tygodniowo. Jak wynika z akt sprawy skarżący (82 lata) mieszka sam w mieszkaniu będącym własnością syna (skarżący przeniósł własność mieszkania na syna). Mieszkanie o powierzchni 100 m2 składa się z 3 pokoi z kuchnią i łazienką. Mieszkanie jest czyste, zadbane i wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Strona cierpi na schorzenia, które zostały wymienione w wywiadzie środowiskowym. W toku postępowania pracownik socjalny sporządził ze skarżącym ocenę zakresu niezbędnej opieki i pomocy. Z dokumentu tego wynika, że strona w pełni samodzielnie wykonuje zabiegi higieniczne i toaletowe, samodzielnie się ubiera, porusza oraz przygotowuje posiłki, zażywa leki. Natomiast pomoc wymagana jest przy robieniu zakupów i sprzątaniu.

Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie przesłanek przyznania usług opiekuńczych, obliguje organ do wydania decyzji przyznającej wnioskodawcy usługi opiekuńcze. Co jednak istotne, jeżeli chodzi o sam zakres, rodzaj i czasowy wymiar usług opiekuńczych, rozstrzygnięcie w tym zakresie opiera się na uznaniu organu, który z jednej strony musi uwzględnić indywidualną sytuację wnioskodawcy, a z drugiej strony - również możliwości ośrodka, co do rozmiaru usług, którymi wspomoże wnioskodawcę w zaspokajaniu jego codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej pielęgnacji oraz w miarę możliwości, zapewnieniu kontaktów z otoczeniem. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie w pełnym zakresie uwzględniony przez organ, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości danego organu udzielającego pomocy. Sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje. Decydujące znaczenie ma w tym zakresie rozstrzygnięcie organu. Rozstrzygnięcie takie choć autonomiczne i oparte na uznaniu, nie może jednak nosić cech dowolności.

Przechodząc do istoty sprawy Kolegium stwierdziło, że skarżącemu przyznano częściowo odpłatne usługi opiekuńcze, których kosztem został obciążony także ośrodek pomocy społecznej. Ustalając wymiar czasowy usług na 2 godziny tygodniowo organ pierwszej instancji słusznie stanął na stanowisku, że jest to czas wystarczający, aby przydzielony opiekun mógł wykonać czynności, co do których uznano zasadność udzielenia skarżącemu pomocy drugiej osoby. Skarżący nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, porusza się w obrębie mieszkania i poza nim samodzielnie. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że usługi opiekuńcze w zakresie: sporządzania i robienia zakupów, w wymiarze jaki przyznano skarżącemu jest wymiarem niewystarczającym. Odnosząc się do treści zaświadczenia lekarskiego przedstawionego przez stronę, w którym lekarz wskazał, że względu na stan zdrowia skarzący wymaga opieki osób drugich 2-godz. dziennie organ zauważył, że zakres, okres usług opiekuńczych ustala ośrodek pomocy społecznej, a wynika to z art. 50 ust. 5 u.p.s. W tym zakresie organ działa w ramach uznania administracyjnego. Oczywiście zaświadczenie lekarskie, w którym lekarz wskazuje niezbędną ilość godzin opiekuńczych jest dowodem w sprawie, które musi podlegać ocenie organu. Ponadto zwrócić trzeba uwagę, że skarżący wykonuje samodzielnie takie czynności jak: zabiegi higieniczne i toaletowe, ubieranie się, poruszanie się, odżywianie. Stąd, zdaniem organu odwoławczego przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze wskazanym w zaskarżonej decyzji, w okolicznościach sprawy, nie stanowi rozstrzygnięcia dowolnego, bowiem znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym.

W ocenie Kolegium każda osoba wymagająca pomocy chce, aby zakres udzielanej jej opieki był jak największy. Należy mieć jednak na względzie, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami, a posiadane fundusze i pomoc muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Dyrektor MOPS w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. przedstawił wyliczenia, z których wynika jednoznacznie, że środki na usługi opiekuńcze w MOPS są ograniczone, a potrzeby w tym zakresie duże. Stąd też przyznanie skarżącemu usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin tygodniowo nie stanowiło o przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik z urzędu, zaskarżył decyzję Kolegium w całości zarzucając jej naruszenie:

1)

art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego jej załatwienia, w tym niewyjaśnienie rozmiaru rzeczywistych potrzeb skarżącego w zakresie wymaganej przez niego pomocy oraz stanu jego zdrowia, a także poprzez odmówienie istotnego znaczenia dokumentacji medycznej skarżącego wskazującej na zakres i termin wymaganej pomocy;

2)

art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji na podstawie dowolnie dokonanej przez organ oceny zakresu wymaganej opieki nad skarżącym, pomimo legitymowania się przez niego dokumentacją medyczną o zakresie tym świadczącej oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia przez pryzmat nadrzędności środków publicznych, nie zaś udokumentowanych potrzeb skarżącego;

3)

art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, na jakiej podstawie ustalono zakres pomocy potrzebnej skarżącemu w wymiarze 2 godzin tygodniowo.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ w sposób dowolny i oderwany od materiału dowodowego (w szczególności od przedłożonej przez stronę dokumentacji medycznej) oraz realiów życia codziennego przyjął wskazany w decyzji rozmiar usług opiekuńczych. Z decyzji nie wynika jaka była podstawa dla uznania, że usługi opiekuńcze powinny wynosić 2 godziny tygodniowo oraz z jakiego powodu okres świadczenia tych usług ustalono jedynie do 30 kwietnia 2018 r. Miarodajnym w tym zakresie z pewnością nie była dokonana przez pracownika socjalnego ocena zakresu niezbędnej opieki i pomocy. Z dokumentacji medycznej strony wynikało bowiem, że stan jej zdrowia nie rokuje poprawy, a schorzenia wraz z wiekiem będą postępowały. Organ nie wziął jej jednak pod uwagę ani we własnym zakresie nie ustalił rzeczywistej sytuacji zdrowotnej skarżącego, mającej istotne znaczenie dla określenia potrzebnej mu pomocy. Strona natomiast powinna otrzymać taki zakres pomocy, który byłby adekwatny do jej potrzeb, a nie uwzględniałby wyłącznie możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Adekwatny był zaś zakres określony w zaświadczeniu lekarskim z dnia 21 listopada 2017 r., z którego wynikało, że pomoc osób drugich jest stronie potrzebna każdego dnia w wymiarze 2 godzin.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przedstawioną w niej argumentację, wnosząc o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem.

Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3).

Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5).

Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczególne warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6).

Jednocześnie przy przyznawaniu usług opiekuńczych należy pamiętać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy.

Z brzmienia przywołanych wyżej unormowań wynika, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie usług opiekuńczych, w odniesieniu do zakresu, rodzaju i miejsca świadczenia, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku świadczeń z pomocy społecznej organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając przy tym jej sytuację ogólną. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o świadczenie nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o jego przyznanie.

Należy w tym miejscu zaakcentować, że norma prawna zawarta w art. 3 ust. 4 u.p.s. zobowiązuje organy orzekające o udzielaniu świadczeń przewidzianych w tej ustawie do uwzględnienia możliwości finansowych pozwalających na realizację potrzeb zgłoszonych przez osoby ubiegające się o pomoc. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że skarżący spełniał kryteria do przyznania mu usług opiekuńczych. Przedmiotem sporu był natomiast zakres przyznanej mu pomocy, nieuwzględniający - zdaniem skarżącego - jego niezbędnych potrzeb.

W ocenie Sądu, organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ustalony przez nie stan faktyczny w sprawie, w szczególności zakres niezbędnych potrzeb skarżącego, służących zaspokojeniu w ramach usług opiekuńczych, pozwalał na wydanie decyzji w zaskarżonym kształcenie. Trzeba podkreślić, że organy wzięły pod uwagę dołączoną przez stronę do jej wniosku dokumentację medyczną, w tym treść zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 listopada 2017 r. Dokument ten stanowić mógł jednak podstawę do określenia wyłącznie zakresu usług pielęgnacyjnych w stosunku do skarżącego, nie zaś do ustalenia niezwiązanych bezpośrednio z jego stanem zdrowia czynności dotyczących sprzątania mieszkania, czy robienia zakupów. Skoro z wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżący nie domaga się przyznania usług w związku z jakimikolwiek potrzebami pielęgnacyjnymi względem jego osoby, a jedynie potrzebuje pomocy w prowadzeniu swojego gospodarstwa domowego, to powołane zaświadczenie lekarskie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., sytuacja zdrowotna skarżącego została należycie ustalona, co znalazło swój ślad w wywiadzie środowiskowym (strona 9), zawierającym wykaz schorzeń, na które on cierpi. Organ wziął pod uwagę także samodzielność skarżącego w odniesieniu do większości czynności dnia codziennego związanych m.in. z zabiegami higienicznymi, ubieraniem się oraz odżywianiem. Przy przyznaniu usług opiekuńczych - jako świadczenia z pomocy społecznej - istotne były jednak również i inne czynniki, do których należały zakres usług i możliwości organu pomocy społecznej. Zakres niezbędnej opieki i pomocy, polegający na wsparciu w robieniu zakupów i sprzątaniu mieszkania, został określony przez pracownika socjalnego przy udziale skarżącego w dniu 3 stycznia 2018 r. Jej wymiar zaś był determinowany możliwościami ośrodka pomocy społecznej. Z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynikało bowiem, że potrzeby osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej są znaczne. Zatem w związku z ograniczoną pulą środków finansowych na pokrycie kosztów wynagrodzenia osób świadczących usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, która w 2018 r. wyniosła 1.077.000,00 złotych (89.750,00 złotych miesięcznie), organ nie był w stanie pokryć potrzeb skarżącego w pełnym, oczekiwanym przez niego rozmiarze. W takiej sytuacji organ zmuszony był do przyznania stronie skarżącej usług opiekuńczych w takim rozmiarze i na taki okres, w jakich pozwalały mu na to jego możliwości. Organ w wystarczającym stopniu uzasadnił również wydane przez siebie rozstrzygnięcie wskazując na obowiązujące przepisy prawa i okoliczności faktyczne przemawiające za przyznaniem stronie skarżącej pomocy w orzeczonym rozmiarze. Stąd też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a.

Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należało, że zaskarżona decyzji nie była dowolna, lecz została wydana na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych, a powołane przepisy znajdowały zastosowanie w sprawie. Organ w sposób dostateczny wykazał, że rozmiar przyznanych skarżącemu usług opiekuńczych - aczkolwiek niespełniający wszystkich jego oczekiwań - umożliwiał realizację jego najniezbędniejszych potrzeb w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego.

Mając na uwadze powyższe, skargę - jako niezasadną - należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.