IV SA/Wr 24/18, Przyznanie równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2466505

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2018 r. IV SA/Wr 24/18 Przyznanie równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.).

Sędziowie Asesor, WSA: Wojciech Śnieżyński, Gabriel Węgrzyn.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Ł. T. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym), pełniący stałą służbę w Komendzie Powiatowej Policji w J. od dnia 30 grudnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w J. (zwanego dalej organem pierwszej instancji) oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 15 marca 2017 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 16 marca 2017 r., podając że w skład jego rodziny - poza nim - wchodzą jeszcze jego żona i córka.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...) organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi w służbie stałej, posiadającemu członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm., dalej u.o.p.) ze skutkiem od dnia 16 marca 2017 r. Jednocześnie organ odstąpił od uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, gdyż uwzględniało ono w całości żądanie strony.

Kolejnym oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 31 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r.

Decyzją z dnia (...) października 2017 r., nr (...) wydaną z powołaniem się na przepisy art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 i art. 89 u.o.p., § 1 ust. 1, § 3, § 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej rozporządzeniem wykonawczym) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.), organ pierwszej instancji, odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wszczynane jest na żądanie funkcjonariusza po złożeniu przez niego stosownego oświadczenia. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma konstytutywny charakter, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jednak, niż od daty złożenia wniosku. Prawo do równoważnika pieniężnego powstaje zatem dopiero po jego ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że strona zwróciła się o przyznanie jej świadczenia w dniu 31 sierpnia 2017 r., lecz za okres sprzed tej daty, tj. od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r. W takiej sytuacji nie jest możliwe uznanie, że przysługuje skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za okres sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Wnioskodawca odwołał się od decyzji pierwszo-instancyjnej podnosząc, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, zaś stanowisko organu nie uwzględnia najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie.

Decyzją z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 u.o.p. oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy przytaczając przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego, powołane w podstawie prawnej stwierdził, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostaje ustalone w wyniku przeprowadzenia stosownego postępowania wszczynanego na wyłączny wniosek uprawnionego funkcjonariusza. Organ nie może z urzędu zainicjować postępowania w tym zakresie, zaś prawo do równoważnika powstaje dopiero w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Komendant Wojewódzki wskazał, że wnioskodawca złożył stosowne oświadczenie w dniu 31 sierpnia 2017 r., jednakże za okres sprzed tej daty, tj. od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r. Według organu II instancji wprawdzie taki wniosek może zostać złożony w każdym czasie, to jednak swoje skutki może rodzić wyłącznie w odniesieniu do świadczeń przyszłych. Decyzja je ustalająca ma bowiem konstytutywny charakter, a więc to w niej ma swoje źródło prawo do równoważnika pieniężnego. Nie powstaje ono wcześniej, ani nie sięga wstecz. Złożenie zatem oświadczenia mieszkaniowego za okres już miniony, skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Końcowo organ odwoławczy dostrzegł istniejące w orzecznictwie sądowym rozbieżności względem oceny charakteru decyzji wydawanych w sprawach równoważnika pieniężnego, niemniej jednak podzielił on pogląd tej części orzecznictwa, która uznaje ich konstytutywną cechę.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16 podniósł, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, jak przyjęły to organy obu instancji. Ustalenie prawa do tego świadczenia uzależnione jest więc wyłącznie od spełnienia przez policjanta ustawowych przesłanek, którym skarżący czyni zadość. Jest on bowiem funkcjonariuszem służby stałej oraz we wskazanym we wniosku okresie nie dysponował odpowiednim lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Skarżący podniósł również, że uregulowania rozporządzenia wykonawczego nie mogą w sposób odmienny od ustawy kształtować przesłanek ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego i uzależniać jego przyznania od daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma bowiem przede wszystkim znaczenie dowodowe, inicjujące postępowanie administracyjne, w toku którego dochodzi dopiero do ustalenia i skonkretyzowania uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego. W związku z tym policjant może domagać się przyznania tego świadczenia za cały okres, w którym spełniał ustawowe przesłanki do jego przyznania, co najwyżej z uwzględnieniem ustawowych przepisów o przedawnieniu roszczeń. Nakładanie dodatkowych warunków otrzymania tego świadczenia, które nie mają ustawowej podstawy, może prowadzić do nieuprawnionego pozbawienia lub ograniczenia funkcjonariusza przysługujących mu uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że brak wniosku policjanta o przyznanie równoważnika pieniężnego powoduje, że prawo do niego nie powstaje. Nie mają przy tym prawnego znaczenia motywy i okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Wniosek taki może być bowiem złożony w każdym czasie, lecz jego skutki będą rozciągać się wyłącznie na przyszłość. Zdaniem organu odwoławczego błędne jest założenie, jakoby prawo do równoważnika pieniężnego przysługiwało wstecz, aż do upływu terminu przedawnienia. Instytucja przedawnienia uregulowana została w rozdziale 9 ustawy o Policji, dotyczącym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów, co oznacza, że ma ona zastosowanie wyłącznie w tym zakresie. Przepisy odnoszące się do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zawarte są natomiast w rozdziale 8 ustawy, w stosunku do którego kwestia przedawnienia nie może znaleźć zastosowania.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 marca 2018 r. pełnomocnik organu ponadto podniósł, że skarżący nie odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 kwietnia 2017 r. przyznającej mu równoważnik pieniężny od dnia 16 marca 2017 r. Wówczas mógł on zakwestionować okres za jaki zostało mu przyznane to świadczenie. Składanie kolejnego wniosku i domaganie się równoważnika pieniężnego za okres wcześniejszy nie zasługuje więc na ochronę prawną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi wypada odwołać się do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.), które legły u podstaw obu decyzji wydanych w sprawie, regulujących zasady i tryb przyznawania równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny. Ustawa ta określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby równoważnik pieniężny mógł zostać przyznany. Regulacja ta ma walor kompletności, co oznacza, że orzekanie w przedmiocie równoważnika pieniężnego nie wymaga stosowania innych ustaw. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy wskazane wyżej uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym art. 92 ust. 1 u.o.p., wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji, o czym stanowi art. 97 ust. 5 u.o.p.

Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje - wydane na podstawie art. 92 ust. 2 u.o.p. - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), którego § 3 przewiduje, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Ma zatem rację organ odwoławczy, kiedy wywodzi, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, gdyż organ nie może przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Jednakże wbrew stanowisku obu organów orzekających w sprawie, ustawa o Policji nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe i inicjuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i skonkretyzowania uprawnień funkcjonariusza do równoważnika za okres w nim wskazany.

Z kolei organ rozpoznając wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu bada uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Organ nie może natomiast wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych, bowiem może to w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09). Przede wszystkim wskazać należy, że art. 92 ust. 1 u.o.p. znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym " Mieszkania funkcjonariuszy Policji ". Z przyjętych w tym rozdziale unormowań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W przytoczonym wyżej art. 92 ust. 1 u.o.p. ustawodawca posłużył pojęciem " przysługuje", co oznacza kategoryczne (imperatywne) określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu należy oceniać wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o Policji, z których wynika, że nabycie prawa do omawianego równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek, a mianowicie pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast ustawa o Policji nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika pieniężnego funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zdając sobie sprawę z pewnej rozbieżności poglądów sądów administracyjnych w kwestii charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego przykładem są orzeczenia powołane przez organ odwoławczy w decyzji ostatecznej, aprobuje prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, wedle którego decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 u.o.p., ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Oznacza to, że policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika pieniężnego posiada roszczenie o jego wypłatę. Uprawnienie do równoważnika ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 1923/07; z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 210/09; z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, LEX nr 2002055; z dnia 31 maja 2017 r. sygn. I OSK 2572/16 LEX nr 2300832). Wykładnia językowa i systemowa ustawy o Policji wskazuje na to, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, zaś równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych (poza w niej wskazanych w tym zakresie) przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać - jak czyni to organ - w drodze zabiegów interpretacyjnych, a w szczególności z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Wskazany przepis należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza wraz z oświadczeniem mieszkaniowym warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Również ustawa o Policji nie stanowi o tym, aby prawo do przedmiotowego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Innymi słowy z ustawy tej nie wynika limit czasowy, poza okresem przedawnienia, ograniczający realizację prawa do równoważnika pieniężnego.

W związku z tym nie można zgodzić się z tezą organów, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Powyższy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle ustawy o Straży Granicznej, w której uregulowania dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy są podobne do ustawy o Policji (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. OSK 1923/07 LEX nr 520729; z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 210/09 LEX nr 653457). Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 u.o.p. może zatem żądać przyznania mu równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny za cały przysługujący mu okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez niego, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.

Stanowi o tym art. 107 § 1 u.o.p., zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wprawdzie przepis ten zamieszczony został w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów ", ale - zdaniem Sądu - ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z tej ustawy. Przemawia za tym wykładnia literalna tegoż przepisu, z treści której wynika, że jego zakres obejmuje również "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Zważywszy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem wypłacanym comiesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu. Z kolei złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego stanowi czynność, podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, która - stosownie do art. 107 ust. 3 pkt 1 u.o.p. - przerywa bieg przedawnienia.

Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że pod adresem organów obu instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 u.o.p. o Policji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 u.o.p.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.