Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 759051

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 września 2010 r.
IV SA/Wa 868/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska.

Sędziowie WSA: Agnieszka Góra - Błaszczykowska (spr.), Tomasz Wykowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do odzysku odpadów - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (...) w pkt 1 decyzji z dnia (...) listopada 2009 r. wstrzymał z dniem 1 marca 2010 r. użytkowanie instalacji przeznaczonej do odzysku odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, eksploatowanej przez F. sp. z o.o. w L. bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, zlokalizowanej w L. przy ul. (...), a w pkt 2 tej decyzji ustalił termin wstrzymania użytkowania instalacji do dnia 1 marca 2010 r.

Odwołanie od decyzji wniosła F. sp. z o.o. w L., zwana dalej "spółką".

Decyzją z dnia (...) marca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji i ustalając termin wstrzymania instalacji na 30 czerwca 2010 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Spółka wniosła do Sądu skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej i decyzji organu pierwszej instancji:

1)

mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 6-11 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. art. 365 ust. 1 u. o. ś. poprzez prowadzenie postępowania w pierwszej i drugiej instancji oraz wydanie decyzji wyłącznie w stosunku do skarżącego, a nie również w stosunku do właściciela instalacji, tj. P. sp. z o.o. w K., który ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 365 ust. 1 u. o. ś.:

a)

gdy kto inny jest prowadzącym instalację, a kto inny jest jej właścicielem, wojewódzki inspektor ochrony środowiska powinien traktować jako strony oba te podmioty. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji rodzi skutki nie tylko dla skarżącego, ale również dla właściciela instalacji. Mimo to WIOŚ nawet nie poinformował tego podmiotu o prowadzonym postępowaniu, a przede wszystkim nie doręczył mu decyzji;

b)

w decyzji - powołując podstawę prawną - organ pierwszej instancji wskazał jedynie przepisy proceduralne, a nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego. Ponadto organ wszczął i wydał decyzję na podstawie nie istniejącego przepisu art. 365 ust. 1 pkt 1 u. o. ś. Przepis ten został zmieniony na podstawie art. 144 pkt 41 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i obecnie przepis ten nie istnieje. Zdaniem skarżącego nie ma znaczenia, że po zmianie przepisu jego treść jest tożsama z treścią przepisu obowiązującego poprzednio;

c)

decyzja WIOŚ zawiera nie tylko błędnie podaną podstawę prawną, ale również nie zawiera uzasadnienia prawnego. Wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji powinno towarzyszyć przytoczenie przepisów prawa i wytłumaczenie, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis i - w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu - dlaczego daną wykładnię przyjął. Takie wytłumaczenie jest szczególnie ważne wtedy, gdy organ przyjmuje wykładnię odmienną od wykładni przedstawionej przez stronę - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. We wcześniejszych pismach strona szczegółowo powoływała się na stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych przepisów. Organ w decyzji wprawdzie powołuje wybrane przepisy prawa, ale stanowisko strony w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów nazywa polemiką z postanowieniami, a w zakresie wszelkich okoliczności związanych z uzyskaniem pozwolenia zintegrowanego nazywa polemiką z ustawodawcą. Obowiązek jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej decyzji, wynika także z zasad ogólnych udzielania pomocy prawnej (art. 9 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k. p. a);

d)

organ pierwszej instancji naruszył przepisy o udostępnianiu akt sprawy stronom, a w konsekwencji zasady ogólne postępowania, przede wszystkim zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 9 k.p.a.). Naruszenie przepisów postępowania o udostępnieniu akt polegało na odmowie sporządzenia odpisów akt przedmiotowej sprawy, niewydaniu postanowienia o odmowie ich sporządzenia oraz na tym, że pracownicy WIOŚ nie potrafili (w dniu rozprawy administracyjnej) wyjaśnić, czy akta z kontroli spółki są częścią akt postępowania administracyjnego. Pełnomocnik strony zgłaszał wątpliwości w trakcie rozprawy administracyjnej w tym zakresie i bezskutecznie wnioskował o sporządzenie chociażby kserokopii akt;

2)

naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. art. 81 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 84 k.p.a.; art. 86 k.p.a.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

3)

naruszenie przepisów u. o. ś. oraz załącznika do rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwą interpretację i wadliwe zastosowanie w sposób wskazany w uzasadnieniu:

4)

naruszenie przepisów ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwą interpretację i wadliwe zastosowanie w sposób wskazany w uzasadnieniu:

5)

naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) no 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy zdrowotne związane z ubocznymi produktami zwierzęcymi nie przeznaczonymi do spożycia przez ludzi, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwą interpretacje i wadliwe zastosowanie w sposób wskazany w uzasadnieniu:

6)

naruszenie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045), zwanej dalej "ustawą o paszach", rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie dopuszczalnych zawartości pozostałości pestycydów w materiałach paszowych i mieszankach paszowych (Dz. U. Nr 35, poz. 201); rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 23 stycznia 2007 r. w sprawie dopuszczalnych zawartości substancji niepożądanych w paszach (Dz. U. Nr 20, poz. 119); rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 stycznia 2007 r. w sprawie wykazu substancji zabronionych (Dz. U. Nr 18, poz. 110) poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwą interpretacje i wadliwe zastosowanie:

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż nie narusza ona prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której w dniach 29 kwietnia i 6 maja 2009 r. (...) Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (...) przeprowadził kontrolę w spółce F. sp. z o.o. w L. W toku kontroli ustalono, że spółka eksploatuje instalację, przeznaczoną do odzysku odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Kontrolowana jednostka nie złożyła ani nie opracowała wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

Na podstawie przedstawionych w czasie kontroli przez spółkę danych dotyczących ilości odpadów przyjętych do odzysku w 2008 r. i w I kwartale 2009 r. ustalono, że w instalacji przetwarzanych jest średnio około 35 ton odpadów na dobę.

Prawidłowo zatem organ uznał, że przedmiotowa instalacja kwalifikuje się do instalacji określonych w pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055), zwanego dalej "rozporządzeniem", gdzie wskazano instalacje do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę.

Na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "u. o. ś.", prowadzenie instalacji wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Skoro tak, to zastosowanie znajduje art. 365 ust. 1 u. o. ś., w myśl którego wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego i taka decyzja została wydana. Jest ona zatem prawidłowa, a wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie mógł nie wydać decyzji wstrzymującej eksploatację.

Strona skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w toku kontroli, i w dniu 25 maja 2009 r. złożyła dokumenty wskazujące, że w świetle przepisów weterynaryjnych w swej działalności wykorzystuje produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, a nie odpady. Zarzut ten nie może zasługiwać na uwagę, gdyż nawet przedstawione przez stronę dokumenty i faktury, dotyczące dostaw służących do produkcji paszy (vide karty przekazania odpadów w załączniku nr 8 do decyzji I instancji-w aktach administracyjnych), mają wyraźne adnotację, że przedmiotem dostaw są "odpady". Rodzaj dostarczanych odpadów, to zgodnie z tymi dokumentami "odpadowa tkanka zwierzęca". Ponadto w tychże aktach znajdują się umowa, zawarte przez skarżącego z dostawcami, w których to umowach wyraźnie jako przedmiot wskazuje się "uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, zwane w dalszej części odpadami". Ponadto dowodem jest posiadanie przez stronę decyzji Starosty (...) z dnia (...) września 2008 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 02 02 02 (odpadowa tkanka zwierzęca).

Skoro zatem spółka, prowadząc działalność przez kilka lat (na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów) nigdy nie kwestionowała tego rodzaju zapisów, funkcjonujących w dokumentach, to kwestionowanie w tej chwili, że jest przejmującym odpady, wykorzystywane do produkcji pasz, musi zostać potraktowane jako zarzut zmierzający wyłącznie do uniknięcia odpowiedzialności za prowadzenie działalności bez zezwoleń, w szczególności do zmiany niekorzystnej dla strony decyzji.

Zatem w ocenie sądu, zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane prawidłowo.

Wbrew twierdzeniom strony decyzja organu pierwszej instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji użytkowanych urządzeń jako instalacji, w dodatku powodującej emisję, a wykorzystywanych surowców jako odpadów, zostały w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnione przez organ. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zanim zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, spółka akceptowała kwalifikację wykorzystywanej przez siebie do produkcji karmy tkanki zwierzęcej jako odpadu.

Nie może mieć wpływu na orzekanie w przedmiotowej sprawie argument, że w świetle prawa paszowego i prawa fitosanitarnego wykorzystywane przez stronę surowce nie są odpadami lecz produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego, ponieważ, jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy, są one odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach";

Rację maja organy twierdząc, że art. 365 ust. 1 u. o. ś. ma charakter obligatoryjny i nie przewiduje żadnych możliwości odstąpienia od wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego;

Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie ma znaczenia zmiana art. 365 ust. 1 pkt 1 u. o. ś. na podstawie art. 144 pkt 41 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Poprzednio art. 365 ust. 1 pkt 1 u. o. ś. brzmiał: "Wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji: 1) eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego;" ponieważ jego treść jest tożsama z treścią obowiązującego obecnie art. 365 ust. 1 brzmiącego: "Wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego".

Organ pierwszej instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia (...) sierpnia 2009 r. odmawiające uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia licznych dowodów, gdyż nie mogły mieć one wpływu na wynik postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z powoływanym przez stronę art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodów należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Niesłuszny jest argument, że protokół z kontroli nie jest częścią akt sprawy, ponieważ został sporządzony przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, gdyż to właśnie ustalenia kontroli stanowiły podstawę do jego wszczęcia, a następnie wydania decyzji. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez (...) Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (...) w dniach 29 kwietnia i 6 maja 2009 r. jednoznacznie wskazują, że spółka eksploatuje instalację, przeznaczoną do odzysku odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę. Dowodem na to są zapisy protokołu z kontroli nr (...) z dnia 6 maja 2009 r. podpisanego bez zastrzeżeń przez reprezentującego spółkę prokurenta. Z protokołu wynika, że strona przedstawiła wówczas m.in. decyzję Starosty (...) z dnia (...) września 2008 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 02 02 02 (odpadowa tkanka zwierzęca), karty przekazania odpadów potwierdzające odbiór odpadowej tkanki zwierzęcej od zakładów przetwórstwa rybnego i przetwórstwa drobiu oraz informację o ilości odpadowej tkanki zwierzęcej zakupionej i poddanej odzyskowi w 2008 r. i w I kwartale 2009 r.

Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut prowadzenia postępowania w pierwszej i drugiej instancji oraz wydanie decyzji wyłącznie w stosunku do skarżącego, a nie również w stosunku do właściciela instalacji, tj. P. sp. z o.o. w K. Spółka ta nie ma, zdaniem Sądu, żadnego interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 365 ust. 1 u. o. ś. Gołosłowne jest twierdzenie strony, że jeżeli kto inny jest prowadzącym instalację, a kto inny jest jej właścicielem, wojewódzki inspektor ochrony środowiska powinien traktować jako strony oba te podmioty. Przepisy, zawarte w Dziale III ustawy o odpadach, zatytułowanym odpowiedzialność administracyjna, wyraźnie abstrahują od kwestii własności instalacji. Istotne zdaniem ustawodawcy jest jedynie pojęcie korzystającego ze środowiska. W sprawie niniejszej bez wątpienia korzystającym ze środowiska jest jedynie skarżącym a nie właściciel instalacji, który instalację tę wynajął skarżącemu. Na marginesie tylko zauważyć należy, że właściciel instancji-spółka P. - jest jedynym udziałowcem skarżącej spółki. Jakkolwiek decyzja wydana przez organ pierwszej instancji być może, w stanie faktycznym sprawy niniejszej rodzi skutki nie tylko dla skarżącego, ale również dla właściciela instalacji, to interes właściciela instalacji ma charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Ze względu na treść przepisów, nakazujących WIOŚ działania wobec "podmiotu korzystającego ze środowiska" a nie wobec właścicieli urządzeń, które wykorzystuje ten podmiot, zbędne było informowanie P. o prowadzonym postępowaniu, i doręczanie mu decyzji.

Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów u. o. ś. oraz załącznika do rozporządzenia. Stosownie do art. 201 ust. 1 u. o. ś. pozwolenia zintegrowane są wymagane w przypadku prowadzenia instalacji, która, ze względu na rodzaj i skalę wykonywanej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Biorąc pod uwagę ilości odpadów, dostarczane skarżącemu, trudno mówić o małej skali przedsięwzięcia, wykluczającej możliwość zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Prawidłowe są zatem ustalenia organu, że zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości może mieć stopień znaczny (art. 201 ust. 1 u. o. ś.). W związku z tym bez wątpienia uzyskanie pozwolenia zintegrowanego jest konieczne.

Linia do produkcji karmy służy do produkcji pasz - karmy dla norek, należy pamiętać, że jednocześnie, z uwagi na używane do produkty-produkcja pasz polega na odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej. Organ pierwszej instancji nie musiał się szczegółowo odnosić do tej kwestii, gdyż wynikała ona jasno ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o odpadach. Eksploatacja instalacji przez skarżącego związana jest z oddziaływaniem na środowisko w jednej z form wymienionych w art. 180 u. o. ś., tj. wytwarzaniem odpadów. Zaprzeczenia strony są gołosłowne i sprzeczne z materiałem dowodowym. Strona przetwarza odpady w swoich urządzeniach, i produkuje z nich pełnowartościową paszę-karmę dla norek, oceny tej nie zmienia fakt, że oprócz odpadów, pasze powstają także z innych komponentów. Spółka przyznała, że jednym ze składników do produkcji karmy jest tkanka zwierzęca, oraz że dokonuje odbioru lub zakupów tkanki zwierzęcej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że tkanka zwierzęca nie jest odpadem, skoro we wszystkich dokumentach dostaw oraz umowach omawiany komponent do produkcji karmy nazwany jest odpadem. Zgodnie z definicją odpadu zawartą w ustawie o odpadach odpadem jest substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany. "Pozbywać się" oznacza uwalniać się od czegoś niepotrzebnego, niepożądanego, od czegoś, dla czego nie można znaleźć już zastosowania. Można mówić o odpadach również wtedy, gdy nabywca odpadów znajduje dla nich nowe zastosowanie i podlegają one ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu (tak jest w przypadku sprzedaży).

Nie zasługują również na uwagę zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) no 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy zdrowotne związane z ubocznymi produktami zwierzęcymi nie przeznaczonymi do spożycia przez ludzi. Powoływane przez skarżącego przepisy nie zostały przez organy naruszone ani błędnie zinterpretowane. Skarżący produkując karmę przetwarza surowce, będące jednocześnie odpadami.

Mając na względzie ocenę, że zarzuty skargi nie są zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.