Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2975441

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 sierpnia 2019 r.
IV SA/Wa 795/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat.

Sędziowie WSA: Kaja Angerman, Anna Sękowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na akt Starosty W. z dnia (...) stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r.

1. uchyla zaskarżony akt w części dotyczącej z działek: (...), (...), (...), położonych w Gminie S. w obrębie Z.;

2. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. (dalej także jako: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uproszczony plan urządzania lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. obręb ewidencyjny Z. (dalej także upul), zatwierdzony przez Starostę W. (...) stycznia 2019 r.

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Firma (...) Sp.z.o.o. w dniu (...) czerwca 2018 r. pobrała materiały geodezyjne w celu opracowania upul. W trakcie opracowania upul, Wydział Geodezji Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego pismem z (...) września 2018 r. poinformował Wydział Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, że dokonał zmian w operacie w ewidencji gruntów dotyczących działek (...), (...), (...) obręb Z. gmina S., przekazując aktualną kopię mapy wraz z wypisem uproszczonym z rejestru gruntów, celem uwzględnienia powierzchni działek leśnych w opracowaniu uproszczonych planów urządzenia lasu.

(...) września 2018 r. przekazano firmie opracowującej upul informację o zmianie klasyfikacji gruntów wraz z mapą i wypisem z rejestru gruntów działki nr ew. (...), (...), (...) obręb Z. gmina S.

Zgodnie z ustawą o lasach projekt upul został przedłożony do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy S. Z dokumentu tego wynikało, że łączna powierzchnia leśna w działce (...), (...) była 0,10 ha. Organ stwierdził jednak, że nie dokonano zmian powierzchni użytku leśnego, wynikających z przekazanych (...) września 2018 r. wypisów z rejestru gruntów. O zaistniałym fakcie została powiadomiona firma sporządzająca upul. Firma wprowadziła do upul powyższe zmiany i przekazała poprawione opracowanie, w którym łączna powierzchnia leśna w upul dla ww. działek to 1,26 ha). Uproszczony Plan Zatwierdzenia Lasu w takim brzmieniu został następnie zatwierdzony przez Starostę.

Pismem z (...) lutego 2019 r. J. W. wezwał Starostę W. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia lub przywrócenia wcześniejszych zapisów w zakresie w jakim był wyłożony w Gminie S. projekt Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu.

(...) lutego 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania. Jednocześnie zwrócono się do firmy (...) Sp. z o.o. o wyjaśnienie dlaczego powierzchnia leśna nie została uwzględniona do projektu UPUL oraz wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy załącznikiem mapowym, a zapisami w dokumentacji.

Pismem z (...) marca 2019 r. firma (...) Sp. z o.o. wyjaśniła proces wyłożenia planów i dokonanych korekt, a także przekazała skorygowane egzemplarze załącznika mapowego w zakresie w jakim dotyczy działek nr ew. (...) na powierzchni 0,20 ha, nr ew. (...) na powierzchni 0,44 ha, nr ew. (...) na powierzchni 0,52 ha położonych w miejscowości Z., gmina S.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uproszczony plan urządzania lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. obręb ewidencyjny Z., zatwierdzony przez Starostę W. (...) stycznia 2019 r. w zakresie w jakim dotyczy działek nr ew. (...) na powierzchni 0,20 ha, nr ew. (...) na powierzchni 0,44 ha, nr ew. (...) na powierzchni 0,52 ha położonych w miejscowości Z., gmina S. wniósł J. W.

Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 7, 8, 9, 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w zakresie, w jakim dotyczy działek ew. nr ew. (...) na powierzchni 0,20 ha, nr ew. (...) na powierzchni 0,44 ha, nr ew. (...) na powierzchni 0,52 ha położonych w miejscowości Z., gmina S.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wyłożony w Urzędzie Gminy S. projekt uproszczonego planu urządzania lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. obręb ewidencyjny Z. - wg danych ewidencyjnych aktualnych na dzień (...) lutego 2018 r. zawierał w swej treści oznaczenie lasu działek o nr ewid. (...), (...) i (...) na powierzchni łącznej 0,10 ha. Do projektu w takim brzmieniu skarżący nie wniósł żadnych uwag. W dniu (...) lutego 2019 r. podczas wizyty w Starostwie Powiatowym w W. skarżący otrzymał wgląd do zatwierdzonego dnia (...) stycznia 2019 r. upul. Z jego treści wynika, iż na jego działkach dokonano zmian, obejmując dodatkowo lasem powierzchnię 1,13 ha. Zatwierdzony upul wg zapisów planu obejmował dane ewidencyjne na dzień (...) lipca 2018 r.

Skarżący wskazał, że naruszenie prawa polega:

1) na bezprawnej zmianie wyłożonego upul oraz braku zawiadomienia ze strony starostwa o zmianach upul w zakresie działek będących własnością skarżącego, w konsekwencji pozbawienie prawa do składania zastrzeżeń i wniosków do projektu tegoż planu;

2) niewłaściwym ujęciu w rejestrze działek leśnych i gruntów do zalesienia (strona 71 zatwierdzonego upul) opisu użytków ewidencyjnych jako Ls na powierzchni 1,26 ha dla działek ewidencyjnych nr (...), (...), (...), mimo iż wg danych ewidencyjnych aktualnych na dzień (...) lutego 2018 r. (projekt upul) jak i wg danych ewidencyjnych aktualnych na dzień (...) lipca 2018 r., (zatwierdzony upul) działki (...), (...), (...) obejmowały użytek leśny na powierzchni 0,10 ha. Dopiero zmiana ewidencyjna z (...) września 2018 r. obejmowała na przedmiotowych działkach użytek Ls na powierzchni 1,26 ha, Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach oraz art. 10 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie udziału w stadium postępowania i wniesienia uwag przed zatwierdzeniem upul, poprzez prowadzenie postępowania w sposób skryty i przesłanie do gminy Stoczek projektu o innej treści aniżeli późniejsze jego zatwierdzenie, a także naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw jako strony i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazał, iż wydanie uproszczonego planu urządzenia lasu dla gminy S. nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ Starosta W. przeprowadził procedurę wyłożenia do publicznego wglądu niezgodnie z przepisami prawa. Wbrew wyraźnemu wymogowi ustawowemu, tj. art. 21 ust. 4 i 5 ustaw o lasach, po dokonaniu istotnych zmian w upul, czyli zmianie jego zakresu obszarowego, Starosta nie ponowił procedury wyłożenia do publicznego wglądu, przez co pozbawił skarżącego prawa do wnoszenia uwag, zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu, które następnie zostają rozpatrzone przez właściwy organ w drodze decyzji.

Dodatkowo skarżący wskazał, że zatwierdzony upul zawiera błędy, tj. treść nie koreluje w zakresie powierzchni z załącznikiem mapowym. Skarżący wyjaśnił, że na mapie oznaczona jest halizna o powierzchni 1,13 ha, podczas gdy w rejestrze działek leśnych i gruntów do zalesienia ta powierzchnia to 1,16 ha. Ten sam błąd występuje w całkowitej powierzchni opracowania obrębu ewidencyjnego Zgrzebichy (projekt upul wyłożony do wglądu 56,1156 ha, zatwierdzony upul -57,2456 ha).

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, czyli nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania administracyjnego, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przy tym z mocy wspomnianego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli tej sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli natomiast zarzut naruszenia prawa okaże się nieuzasadniony, bądź wykazane naruszenie nie miało wpływu na sposób załatwienia sprawy, wówczas skutkuje to nieuwzględnieniem skargi i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.

Na wstępie należy podnieść, że w orzecznictwie nie budzi obecnie wątpliwości okoliczność, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2159/15; wyrok NSA z 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jako taki podlega kontroli sądu administracyjnego. Badając zaskarżony akt według powyżej podanych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 z późn. zm., dalej: ustawa) uproszczony plan urządzenia lasu jest opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 19 ust. 2 ustawy), przy czym dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (ust. 3), a dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów określa nadleśniczy (ust. 4). W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty; projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego (ust. 4). Ponadto, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (ust. 5).

Powyższa regulacja jest podyktowana faktem, że uproszczony plan urządzenia lasu kształtuje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Starosta W. wyłożył do publicznego wglądu projekt Uproszczonego planu do publicznego wglądu. Jak jednak wynika ze skargi oraz z odpowiedzi na skargę, wyłożony do publicznego wglądu projekt upul różni się od planu zatwierdzonego przez Starostę (...) stycznia 2019 r. Jak wskazuje bowiem skarżący upul wyłożony do publicznego wglądu obejmował łączną powierzchnię 56,1156 ha, zaś zatwierdzony upul dotyczy powierzchni 57,2456 ha. Różnica obejmuje powierzchnię 1,13 ha. Przy tym z pisma firmy sporządzającej upul (pismo z (...) marca 2019 r., nr (...)) wynika, że w wyłożonym do wglądu projekcie upul dla działek (...), (...) i (...) oznaczono powierzchnię leśną o wielkości 0,10 ha. W zatwierdzonym zaś upul powierzchnia ta wzrosła do 1,26 ha.

Jednocześnie nie jest okolicznością sporną fakt, że upul w brzmieniu ostatecznym (zatwierdzonym) nie był wyłożony do publicznego wglądu. Tym samym uniemożliwiono skarżącemu skorzystanie z prawa przysługującego mu na mocy art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, tj. prawa do złożenia zastrzeżeń i wniosków, a w konsekwencji prawa do poznania przyczyn i uzasadnienia objęcia większej powierzchni jego nieruchomości upul i poddania tego kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu jest to uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Różnica pomiędzy projektem upul wyłożonym do wglądu a zatwierdzonym upul w określeniu powierzchni leśnej działek stanowiących własność skarżącego jest znaczna. Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, że skarżący w sytuacji gdyby wyłożony o wglądu upul dla jego działek przewidywał tę większą powierzchnię, złożyłby zastrzeżenia i wówczas albo zostałyby one uwzględnione, albo w razie negatywnej decyzji, uzyskałby wyjaśnienie przesłanek uzasadniających ustalenie dla jego działek powierzchni leśnej na poziomie 1,26 ha. W sytuacji zaś gdy taka możliwość została mu odebrana, nie może również poznać przyczyn takiego ustalenia powierzchni leśnej na jego działkach. Pozbawiono go również możliwości poddania kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia starosty w zakresie zastrzeżeń i wniosków.

Należy w tym miejscu podkreślić, że szczątkowa dokumentacja nadesłana do sądu w zakresie zatwierdzonego upul nie pozwala na wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków dotyczących ani prawidłowości sporządzenia upul ani zasadności zapisów w nim zawartych. Tymczasem kontrola sądowa zatwierdzonego upul, który ma charakter publicznoprawny i jest władczym aktem organu administracji publicznej, winna dotyczyć również trybu jego sporządzenia. Wobec braku dokumentacji w oparciu o którą upul został sporządzony, taka kontrola w niniejszej sprawie nie była możliwa.

Podkreślić należy, co już został zasygnalizowane powyżej, że plan urządzenia lasu jest dokumentem, który poza swoją podstawową funkcją związaną z kształtowaniem odpowiedniej gospodarki leśnej, znacząco oddziałuje na uprawnienia właścicieli zewidencjonowanych w nim działek, z tego względu, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy jego ustalenia dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalenia planów urządzenia lasu, a w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2). Dlatego właśnie zawarte w nim ustalenia muszą rzetelnie odzwierciedlać stan faktyczny objętych nim nieruchomości. Zapewnieniu niezbędnej rzetelności planu służyć ma procedura jego sporządzania, której podstawę stanowią przepisy wydanego na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. poz. 1302, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia uproszczony plan urządzenia lasu obejmuje w szczególności:

1) skrócony opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierający informację o: powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia; gatunku drzewa dominującego w drzewostanie, zwanego dalej "gatunkiem głównym", jego wieku i bonitacji; miąższości i zadrzewieniu drzewostanu; siedliskowym typie lasu; typie drzewostanu;

2) zestawienie powierzchni lasów ochronnych;

3) ogólny opis drzewostanów wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku;

4) rejestr zawierający: zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku; zadania w zakresie gospodarki leśnej; wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów; kopię lub wyrys mapy ewidencyjnej gruntów z oznaczeniem działek ujętych w sporządzanym uproszczonym planie urządzenia lasu.

Powołany akt wykonawczy nakłada na właściwe podmioty obowiązek ustalenia stanu faktycznego na gruncie poprzez opis poszczególnych działek i jego skonfrontowanie z zapisami ewidencji gruntów i budynków. Ponadto złożone zastrzeżenia i wnioski, w myśl art. 21 ust. 5 ustawy, uznane przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej muszą prowadzić do naniesienia stosownych poprawek w projekcie uproszczonego planu, gdyż jak podkreśla się w piśmiennictwie, po zatwierdzeniu planu decyzje uwzględniające zgłoszone zastrzeżenia tracą swój samoistny byt i dalej istnieją jako element planu (por. K. Kampus, w: Wybrane problemy prawa leśnego, pod red. B. Rakoczego, publikacja dostępna w SIP Lex Omega 01/2019).

W rozpoznanej sprawie nie wykonanie obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 4 ustawy o lasach w zakresie upul w brzmieniu zatwierdzonym, a w konsekwencji nie zapewnienie skarżącemu możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, stanowi uchybienie procedury sporządzenia upul i uzasadnia wyeliminowanie jego zapisów w zakresie działek stanowiących własność skarżącego, tj działek o nr ewid. (...), (...), (...), położonych w Gminie S. w obrębie Z.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.