Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3064398

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 sierpnia 2020 r.
IV SA/Wa 567/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman.

Sędziowie Asesor, WSA: Paweł Dańczak, Katarzyna Golat (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) września 2019 r. nr (...) w przedmiocie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie gminy

1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części w zakresie: § 4 ust. 1, - w odniesieniu do sformułowania: "pod warunkiem właściwego korzystania z nich przez odbiorcę usług" i § 4 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 - w odniesieniu do sformułowania: "po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości", § 15 ust. 1 i ust. 3, § 17, § 19 ust. 1 i ust. 2, § 21 ust. 2 pkt 6, § 22 ust. 4, § 24 ust. 3;

2) zasądza od Wojewody (...) na rzecz Rady Gminy (...) kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) wywiódł w dniu skargę na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) września 2019 r. Nr (...) w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...)."

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), wniósł o orzeczenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy (...) z dnia (...) września 2019 r. Nr (...) w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...), w zakresie ustaleń: § 4 ust. 1 - w odniesieniu do sformułowania: "pod warunkiem właściwego korzystania z nich przez odbiorcę usług", § 4 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 - w odniesieniu do sformułowania: "po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości", § 15 ust. 1 i ust. 3, § 17, § 19 ust. 1 i ust. 2, § 21 ust. 2 pkt 6, § 22 ust. 4, § 24 ust. 3 oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody (...) kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 6 ust. 4, 19 ust. 5 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6, art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437) oraz § 17 ust. 3 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), poprzez ich błędne zastosowanie.

Wojewoda wywodził, że podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Na podstawie ust. 6 tego przepisu, rada gminy przekazuje wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z opinią, o której mowa w ust. 2.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2019 r. znak (...) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) wydał opinię pozytywną do projektu regulaminu z dnia (...) maja 2019 r., przedłożonego przez Gminę (...).

W § 4 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały Rada Gminy wprowadziła następujący przepis: "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia się pod warunkiem właściwego korzystania z nich przez odbiorcę usług".

Organ nadzoru wywodził, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, brak delegacji do uzależnienia zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług od właściwego korzystania z usług, co więcej, zgodnie z art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wskazał, że zadania własne gminy wykonywane się niezależnie od spełnienia jakichkolwiek wymogów przez inne podmioty, co więcej gmina nie może się zwolnić od ich realizacji pod żadnym warunkiem.

Nie jest zatem zgodna z prawem treść § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że: "w przypadku braku zapewnienia minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spowodowanego naruszeniem przez odbiorcę usług wymogów, zawartych w ust. 2, odbiorca usług jest zobowiązany, w odpowiedzi na wniosek przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjnego, niezwłocznie usunąć przyczynę zagrożenia, jednak nie później. niż w terminie wyznaczonym przez przedsiębiorstwo".

Wojewoda argumentował, że - podobnie jak w przypadku określonym powyżej - w ustawie brak delegacji do obciążania odbiorcy usług jakimikolwiek obowiązkami związanymi z odpowiedzialnością za naruszenie wymogów, związanych z niewłaściwym korzystaniem z usług. Kwestia odpowiedzialności za ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie może mieć charakter odpowiedzialności karnej, cywilnej lub wykroczeniowej, a zatem uregulowanej w przepisach prawa wyższego rzędu, niż akt prawa miejscowego.

Zgodnie z § 6 ust. 2 załącznika do kwestionowanej uchwały: "zawarcie umowy wymaga uprzedniego podpisania przez strony protokołów z prób i odbiorów prac wykonanych w związku z przyłączeniem nieruchomości do sieci oraz dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, zastrzeżeniem ust. 3".

Wojewoda zakwestionował również § 24 ust. 3 Regulaminu. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych, obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) przepisy rozporządzenia określają rodzaje i zakres opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych, obowiązujących podczas projektowania, budowy, remontu i utrzymywania obiektów budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) stanowi, że budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wspomnianego przepisu nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia budowy przyłącza.

Wobec brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i związanym z tym brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, brak jest podstaw do żądania dokumentacji w zakresie wskazanym w kwestionowanych przepisach.

W § 7 ust. 4 Regulaminu zawarto następujący przepis: "umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości".

W ocenie Wojewody taki przepis koliduje z art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z który umowa, o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Dalej Wojewoda wskazał, że na podstawie § 15 ust. 1 Regulaminu, podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia wody oraz ilości ustalone w umowie.

Sposób ustalania ilości pobranej wody i przeciętne normy zużycia wody są uregulowane w § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, oraz w art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jednak zgodnie z § 17 ust. 3 ww. rozporządzenia, rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Ponadto organ nadzoru przytoczył § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, oraz art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. przepisy ustalające metody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku gdy jedna jest nieskuteczna, stwierdzając, że kwestionowany przepis załącznika do uchwały nie uwzględnia gradacji metod ustalania ilości pobranej wody. Metodologia została sformułowana w sposób alternatywny, czyli w sposób sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia.

W § 15 ust. 3 załącznika do kwestionowanej uchwały postanowiono: "Jeżeli zmiana taryfy następuje w okresie między odczytowym na podstawie odczytu z wodomierza głównego ilość pobranej wody wylicza się proporcjonalnie do czasu obowiązywania danej taryfy."

Zgodnie z przywołanym wyżej § 17 ust. 3 ww. rozporządzenia, rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis regulaminu stoi zatem w sprzeczności z przywołanym przepisem rozporządzenia.

W § 17 Regulaminu postanowiono, że: "do wniosku o którym mowo w § 17 osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci powinna załączyć aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w § 17 względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.".

Na podstawie z § 19 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu: "Przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, wyłącznie w sytuacji, w której nie podsiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią lub gdy w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom świadczenia usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjnego, lub zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci.".

Wojewoda wywodził, że wprowadzenie przepisów w takim brzmieniu wykracza poza delegację ustawową. Twierdzenie to oparł na brzmieniu art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wynika z niego, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać m.in. warunki przyłączania do sieci, a zatem pozytywne przesłanki, od których spełnienia zależy przyłączenie do sieci nieruchomości wnioskodawcy.

W § 21 ust. 2 pkt 6 Regulaminu zawarto przepis, zgodnie z którym: "pozostałe wymagania dotyczące materiałów, armatury oraz sposobu wykonania zawarte są w Warunkach technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjne]".

Art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada obowiązek ujęcia w regulaminie warunków technicznych, określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Wojewoda skonstatował, że brak podstaw do umieszczania tych warunków w akcie nienormatywnym, nie stanowiącym źródła prawa.

Nadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że na podstawie § 22 ust. 4 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić odbioru przyłącza, jeżeli zostało wykonane niezgodnie z wydanymi "Warunkami technicznymi przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" lub z projektem przyłącza.

W art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzono obowiązek określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunków kiedy odmawia się odbioru gotowego przyłącza. Przepis załącznika do kwestionowanej uchwały również wykracza poza delegację ustawową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że zakwestionowane przez Wojewodę przepisy funkcjonują jako całość i czynią uchwałę wykonalną i racjonalną. Gmina uchwaliła Regulamin w takim kształcie, by móc wykonać obowiązki ustawowe (por. np. str. 6 odpowiedzi na skargę). W ocenie Gminy nie jest wykroczeniem poza delegację ustawową zastrzeżenie, pod jakimi warunkami może nastąpić odmowa przyłączenia. Uwarunkowania w tym zakresie wprowadzone moją charakter informacyjny.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawę, w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Uchwała wydana została na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), dalej u.z.z.w. i wzorzec tam zawarty, w tym dotyczący zakresu możliwych przez gminę uregulowań organ ten powinien respektować.

II. Analiza sprawy doprowadziła Sąd do wniosku o zasadności żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy (...) z dnia (...) września 2019 r. Nr (...) w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...), w zakresie ustaleń: § 4 ust. 1 - w odniesieniu do sformułowania: "pod warunkiem właściwego korzystania z nich przez odbiorcę usług", § 4 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 - w odniesieniu do sformułowania: "po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości", § 15 ust. 1 i ust. 3, § 17, § 19 ust. 1 i ust. 2, § 21 ust. 2 pkt 6, § 22 ust. 4, § 24 ust. 3 tego aktu, z uwagi na fakt, że doszło do naruszenia granic delegacji ustawowej.

III. Zaakcentować bowiem należy, iż rada gminy obowiązana jest bezwzględnie przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach przekazanej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Znaczenie tego zakazu opisane zostało w orzecznictwie i judykaturze.

Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem: w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej jako "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła, wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Nadto należy pokreślić, że Trybunał Konstytucyjny uznaje zasadę legalizmu za elementarną zasadę każdego systemu prawnego, bez względu na jego treść (może współwystępować z normami prawnymi o różnej treści). Każdy system prawny musi zakładać jej obowiązywanie. Dopuszczenie do łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa, jako systemu wiążących norm postępowania (zob. wyrok TK z 16 marca 2011 r., K 35/08, pkt 5.3), Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd. Sejmowe 2016, Lex, komentarz do art. 7 Konstytucji RP. Treść art. 7 Konstytucji stanowi również podstawę do przyjęcia domniemania, że działania pochodzące od organów państwa cieszą się domniemaniem zgodności ich z prawem (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07 czy wyrok SN z 20 maja 2011 r., IV CSK 563/10 w odniesieniu do decyzji administracyjnych, wyrok NSA z 13 września 2013 r., II FSK 2644/11, CBOSA, w odniesieniu do samodzielnej odmowy stosowania obowiązujących przepisów prawa przez organy władzy publicznej). Domniemanie to jest obalalne. Na podmiocie przedstawiającym tezę o naruszeniu prawa przez władcze działanie organów władzy publicznej ciąży co do zasady obowiązek wykazania bądź przekroczenia kompetencji przez dany organ państwa, bądź że dana czynność wykroczyła poza ramy przewidziane prawem. W ocenie Sądu, Wojewoda sprostał temu zadaniu, wykazując że Rada nie zachowała obowiązujących przepisów.

IV. Odnosząc się do poszczególnych przepisów uchwały, Sąd wskazuje, że art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) stanowi, że budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wspomnianego przepisu nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia budowy przyłącza.

Wobec brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i związanym z tym brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, brak jest podstaw do żądania dokumentacji w zakresie wskazanym w kwestionowanych przepisach.

W § 7 ust. 4 Regulaminu zawarto następujący przepis: "umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości".

Słusznie Wojewoda ocenił, że taki przepis koliduje z art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z który umowa, o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Obowiązki wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, z przyczyny wyżej wskazanej wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.- kan. (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA). Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Również z art. 6 ust. 4 ustawy nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14 dostępne w CBOSA).

Zasadnie zatem wywodził Wojewoda, że § 4 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały, w którym Rada Gminy wprowadziła następujący przepis: "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia się pod warunkiem właściwego korzystania z nich przez odbiorcę usług" wykracza poza zakres przedmiotowy art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Sposób ustalania ilości pobranej wody i przeciętne normy zużycia wody są uregulowane w § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, oraz w art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z § 17 ust. 3 ww. rozporządzenia, rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio. Tymczasem na podstawie § 15 ust. 1 Regulaminu, podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia wody oraz ilości ustalone w umowie. Zgodzić się należy z ocenę Wojewody, że takie doszczegółowienie wykracza poza przytoczony przepis.

Ponadto organ nadzoru zasadnie wskazał, że na podstawie § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza.

Stosownie do art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług.

Ewidentnie zgodna z prawem jest zatem dokonana przez Wojewodę ocena, że wspomniane przepisy ustalają metody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku gdy jedna jest nieskuteczna. Kwestionowany przepis załącznika do uchwały nie uwzględnia gradacji metod ustalania ilości pobranej wody. Metodologia została sformułowana w sposób alternatywny, jest niezgodna z wzorcem wynikającym z odpowiednio powołanymi przez organ nadzoru przepisami ustawy i rozporządzenia.

Podobna sytuacja niedopuszczalnej sprzeczności z przepisami ustawowymi odnosi się do § 15 ust. 3 załącznika do kwestionowanej uchwały, w którym postanowiono: "Jeżeli zmiana taryfy następuje w okresie między odczytowym na podstawie odczytu z wodomierza głównego ilość pobranej wody wylicza się proporcjonalnie do czasu obowiązywania danej taryfy." Zgodnie zaś z przywołanym wyżej § 17 ust. 3 ww. rozporządzenia, rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.

Nadto w zaskarżonym Regulaminie znajdują się przepisy, uzależniające spełnienie obowiązków ustawowych od dodatkowych wymogów, nie przewidzianych w przepisach prawa.

W § 17 Regulaminu postanowiono, że: "do wniosku o którym mowo w § 17 osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci powinna załączyć aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w § 17 względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu." Na podstawie z § 19 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu: "Przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, wyłącznie w sytuacji, w której nie podsiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią lub gdy w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom świadczenia usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego, lub zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci."

Przytoczone przepisy wykraczają poza delegację ustawową, bowiem treść art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje na dopuszczalność określenia pozytywnych przesłanek, od których spełnienia zależy przyłączenie do sieci nieruchomości wnioskodawcy. Wojewoda wywodził, że wprowadzenie przepisów w takim brzmieniu wykracza poza delegację ustawową.

W § 21 ust. 2 pkt 6 Regulaminu zawarto przepis, zgodnie z którym: "pozostałe wymagania dotyczące materiałów, armatury oraz sposobu wykonania zawarte są w Warunkach technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej".

Art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada obowiązek ujęcia w regulaminie warunków technicznych, określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Słusznie Wojewoda skonstatował, że brak podstaw do umieszczania tych warunków w akcie nienormatywnym, nie stanowiącym źródła prawa.

Nadto organ nadzoru prawidłowo zwrócił uwagę, że na podstawie § 22 ust. 4 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić odbioru przyłącza, jeżeli zostało wykonane niezgodnie z wydanymi "Warunkami technicznymi przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" lub z projektem przyłącza.

W art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzono obowiązek określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunków kiedy odmawia się odbioru gotowego przyłącza. Przepis załącznika do kwestionowanej uchwały również wykracza poza delegację ustawową.

V. Dla prawnej oceny w kontekście zakazu wykraczania poza delegację ustawową nie ma znaczenia cel zakwestionowanych z tego względu przepisów. Choćby nawet przepisy te funkcjonowały jako całość i czyniły przedmiotową uchwałę wykonalną i racjonalną, to ni zmienia to faktu, że wydane zostały bez podstawy prawnej.

Zastrzeżenia, pod jakimi warunkami może nastąpić odmowa przyłączenia, stanowią jaskrawy przykład wykroczenia poza materię ustawową, ponieważ warunkują i limitują przyznanie uprawnienia bez wyposażania gminy w dopuszczalność takiego rozwiązania.

Regulamin stanowi akt prawa, a zatem zakwestionowanych przepisów nie można sprowadzać jedynie do informacji, nie mającej wymiaru prawnego. Taka argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę nie oże być uznania za prawidłową kontrargumentację.

VI. Z wyżej wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.