Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2090132

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 lutego 2016 r.
IV SA/Wa 3438/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Wykowski, Teresa Zyglewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) sierpnia 2015 r., znak (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) maja 2015 r. (znak: (...));

2.

zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: "organ" lub "Generalny Dyrektor") z (...) sierpnia 2015 r., znak (...) (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), po rozpoznaniu zażalenia A.M. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z (...) maja 2015 r. (znak: (...)), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami oraz budowie zjazdu z drogi powiatowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. (...) we wsi (...) i nr ewid. (...) we wsi (...), gm. (...).

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z (...) kwietnia 2015 r. (znak: (...)) Wójt Gminy (...), w związku z wnioskiem A.M. o ustalenie warunków zabudowy, wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami oraz budowie zjazdu z drogi powiatowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. (...) we wsi (...) i nr ewid. (...) we Wsi (...), gm. (...). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) (dalej również: "Regionalny Dyrektor"), wspomnianym wyżej postanowieniem z (...) maja 2015 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na terenie Obszaru (...), dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr (...) Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r. w sprawie (...) (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. (...) z późn. zm.; dalej również: "Rozporządzenie nr (...)"). Z analizy mapy ewidencyjnej dołączonej do projektowanej decyzji wynika, że na działkach nr (...), (...) i (...) znajduje się zbiornik wodny położony w odległości ok 70 m od planowanej inwestycji. Natomiast w odległości ok. 40 m od planowanej inwestycji na działce nr (...) istnieje nieużytek (N). W celu potwierdzenia powyższego Regionalny Dyrektor w dniu (...) maja 2015 r. przeprowadził oględziny terenu. W trakcie oględzin potwierdzono ustalenia dokonane przy użyciu zdjęć lotniczych. Stwierdzono również, że nieużytek znajdujący się na działce sąsiadującej z działką inwestora jest w rzeczywistości zbiornikiem wodnym. Powyższe dało Regionalnemu Dyrektorowi podstawę do uznania, że przekazany do uzgodnień projekt jest niezgodny z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr (...), zgodnie z którym na terenie (...) zakazane jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Regionalny Dyrektor wskazał również, że w sprawie nie zachodzą odstępstwa od powyższego zakazu przewidziane w ostatniej części przepisu, którym go ustanowiono.

II.2. Zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie złożył A.M. Skarżący podniósł m.in. że wskazane przez Regionalnego Dyrektora zbiorniki wodne to w rzeczywistości niskie tereny wody "podsiąkalne nie źródlane ani wpływowe" dla celów rolnych służące jako wodopoje dla krów.

II.3. Generalny Dyrektor uzasadniając zaskarżone postanowienie wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż parki narodowe i ich otuliny - wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ ten powinien ustalić, czy przedłożony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z przepisami z zakresu ochrony przyrody obowiązującymi na terenie objętym którąś z form ochrony przyrody, o których mowa w przywołanym przepisie. W sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr (...) we wsi (...) aktem prawnym regulującym zasady ochrony przyrody na terenie przeznaczonym pod planowaną inwestycję jest powołane przez Regionalnego Dyrektora Rozporządzenie Nr (...). Zakazy tam zamieszczone mają zapewnić, zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.; dalej również: "Ustawa o ochronie przyrody"), ochronę omawianego obszaru. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie bezsprzecznie wynika, że działka przeznaczona pod zabudowę znajduje się w pasie 100 m od dwóch zbiorników wodnych. Jeden znajduje się na działce (...) we wsi (...), drugi natomiast położony jest na działkach (...), (...) i (...) we wsi (...), po drugiej stronie drogi położonej na działce nr (...). Okoliczność ta wynika zarówno ze zdjęcia lotniczego zamieszczonego na stronie internetowej www.qeoserwis.qov.pl, ale również z treści protokołu oględzin przeprowadzonych przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w (...) w dniu (...) maja 2015 r. Jak wynika z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin na działce nr (...), w miejscowości (...), oznaczonej na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do projektowanej decyzji oznaczonej jako "N" (nieużytek), znajduje się zbiornik wodny. W trakcie oględzin potwierdzono również występowanie zbiornika wodnego na działkach nr (...), (...) i (...) we wsi (...). Oba zbiorniki wodne znajdują się w pasie 100 m od działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, który kwestionuje istnienie zbiorników wodnych w pasie 100 m od działki przeznaczonej pod inwestycję, z uwagi na fakt, że w ocenie skarżącego są to jedynie "niskie tereny wody podsiąkalne (...) dla celów rolnych jako wodopoje dla krów", Generalny Dyrektor zauważył, że pojęcie "inne zbiorniki wodne" nie jest definiowane w obowiązujących przepisach. Organ ochrony przyrody nie ma zatem podstaw do uznania, że naturalne zagłębienie wypełnione wodą, mające zresztą charakter stały, co potwierdzają zdjęcia z serwisu "geoportal", nie stanowi zbiornika wodnego w rozumieniu przepisów z zakresu ochrony przyrody. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 2012, poz. 145 z późn. zm.) śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące oraz stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Z takim rodzajem wody stojącej mamy w omawianej sprawie do czynienia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony do uzgodnienia narusza § 3 ust. 1 pkt 8 Wojewody (...), zgodnie z którym na omawianym obszarze zakazane jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przechodząc do omówienia możliwości zastosowania odstępstw od omawianego zakazu, Generalny Dyrektor wskazał, że pierwsza grupa odstępstw od jego stosowania ustanowiona jest w końcowej części przepisu go ustanawiającego. Rozporządzenie nr (...) przewiduje bowiem, że zakaz zabudowy nie dotyczy urządzeń wodnych a także obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, którym jest budynek mieszkalny wraz z niezbędną infrastrukturą i zjazdem z drogi powiatowej nie ma podstaw do uznania istnienia odstępstwa w wymienionym zakresie. W sprawie nie zachodzi również kolejne wyłączenie od wymienionego zakazu przewidziane w § 3 ust. 4 Rozporządzenia nr (...), zgodnie którym nie dotyczy on lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z ustaleniami obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia nie obowiązywał bowiem dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

III.1. W skardze złożonej na wskazane wyżej postanowienie Generalnego Dyrektora A.M. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się w szczególności z twierdzeniem organu, że na opisanych wyżej nieruchomościach znajduje się "inny zbiornik wodny". W ocenie skarżącego są to obniżenia terenu, na których zbiera się woda po wystąpieniu obfitych opadach deszczu i nie można stwierdzić, że te obniżenia terenu mają jakikolwiek związek z (...). Interpretacja przyjmowana przez organ może doprowadzić do sytuacji w której za "zbiornik wodny" zostanie uznana przysłowiowa "kałuża". W ocenie skarżącego brak normatywnej definicji pojęcia "zbiornik wodny" nie powinien mieć negatywnego wpływu na prawa skarżącego w zakresie realizacji planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego organ administracyjny nie zbadał dotychczas wydawanych decyzji o warunkach zabudowy - dla sąsiednich działek wydawano takie decyzje pomimo tego, że odległości od przedmiotowych zbiorników wodnych są takie same, jak w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał również na fakt, że jego inwestycja ma być zlokalizowana na działce przylegającej do drogi publicznej.

III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a.; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Spór między organem i skarżącym ogniskuje się wokół kwestii, czy w realiach niniejszej sprawy istniały podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami oraz zjazdu z drogi powiatowej, z uwagi na postanowienie § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr (...). Zgodnie z tym przepisem, na (...) zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Postanowienie to odpowiada treści art. 24 ust. 1 pkt 8 Ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2015 r.).

IV.4. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że organy administracji publicznej wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w sposób wnikliwy, a w szczególności zebrały i oceniły materiał dowodowy zgodnie ze standardami wynikającym z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, dołączone do akt administracyjnych zdjęcia z oględzin nie pozwalają na weryfikację ustaleń faktycznych przyjętych przez organy administracji publicznej, a kwestionowanych przez skarżącego. Zdjęcia te nie przedstawiają lustra wody rzeczonych zbiorników, a nadto zostały sporządzone z oddali. Analizę tych zdjęć utrudnia dodatkowo okoliczność, że dołączono do akt ich czarno-białe wydruki. Organ co prawda powołuje się jeszcze na zdjęcia z portalu www.qeoserwis.qov.pl, ale zdjęć takich nie dołączono do akt sprawy. Po drugie, w aktach sprawy nie znajduje również potwierdzenia stwierdzenie Generalnego Dyrektora, że przedmiotowe zbiornik w sposób trwały są napełnione wodą, a nie tylko w sposób okresowy, jak to z kolei twierdzi skarżący. Podobnie, nie jest wiadome, na jakiej podstawie dokonano ustalenia, że chodzi o zbiornik naturalny, a nie wykonany przez człowieka. W punkcie IV.2 niniejszego uzasadnienia wspomniano już, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd nie może wyjść poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. np. z dnia 30 kwietnia 2015 r. I GSK 1377/13, CBOSA). Dodatkowo należy wskazać, że szczegółowych danych dotyczących zbiorników zidentyfikowanych przez organ nie zawiera protokół z oględzin. Tymczasem poczynienie takich ustaleń jest konieczne, zwłaszcza w aspekcie obowiązków, jakie ciążą na organie w świetle omówionych w punktach IV.5 - IV.7 okoliczności wymagających wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

IV.5. Odnosząc się do kwestii rozumienia pojęcia "inny zbiornik wodny" użytego w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr 18 i art. 24 ust. 1 pkt 8 Ustawy o ochronie przyrody przyznać należy rację Generalnemu Dyrektorowi, że brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Zdaniem Sądu, w świetle braku definicji legalnej rzeczonego terminu w Rozporządzeniu nr (...) oraz Ustawie o ochronie przyrody, odwołać się tu należy do ogólnego znaczenia, jaki termin ten ma w języku polskim. Otóż w świetle definicji zawartej w Uniwersalnym słowniku języka polskiego (pod red. S. Dubisza, PWN 2003, tom 4, s. 932), przez zbiornik (w aspekcie geograficznym) rozumieć należy "naturalne lub sztuczne utworzone zagłębienie terenu wypełnione wodą". Tak szeroką definicję zbiornika wodnego przyjmuje się również w hydrografii (zob. np. klasyfikacje i literaturę fachową podawane w pracy Prawo wodne z komentarzem, pod red. J. Rotki, Wrocław 1998, s. 33), gdzie wyróżnia się między innymi następujące kategorie zbiorników wodnych: a) małe zbiornik wodne, b) jeziora; c) jeziora sztuczne (np. zbiornik zaporowe lub zbiorniki retencyjne). Należy mieć również na uwadze, że prawidłowość tezy o objęciu terminem "inne zbiorniki wodne" różnego rodzaju zbiorników wodnych potwierdza reguła interpretacyjna lege non distinguente.

IV.6. Konkluzja, że zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr (...) może odnosić się do różnego rodzaju zbiorników wodnych, nie przesądza jednak jeszcze o tym, że każdy zbiornik wodny zlokalizowany na obszarze chronionego krajobrazu wyklucza możliwość budowania nowych obiektów budowlanych pasie szerokości 100 m od linii brzegu tego zbiornika. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r. (II OSK 172/14, CBOSA), zgodnie z którym, nie każdy zbiornik wodny podlega ochronie na obszarze chronionego krajobrazu. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił wówczas uwagę, że dla właściwego odkodowania przedmiotowego zakazu konieczne jest uwzględnienie, że w art. 23 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody przewidziano, iż obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Dla wyznaczenia granic dopuszczalnych ograniczeń przyjętych w przepisach prawa miejscowego koniecznym jest zatem uwzględnienie w konkretnej sprawie przedmiotu ochrony w obszarze chronionego krajobrazu, czyli w niniejszej sprawie (...). Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku przypominał, że chodzi o przepisy ograniczające prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Zatem organ, który stosuje prawo w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów. Dodać warto, że podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. w wyrokach z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12 oraz z dnia 24 lipca 2014 r., II OSK 364/13 - oba dostępne w CBOSA). Sąd w niniejszym składzie wskazuje również, że dodatkowym argumentem potwierdzającym trafność konieczności stosowania zasady proporcjonalności w procesie oceny istnienia ewentualnych przeszkód do zabudowy z powołaniem się na postanowienia aktów prawa miejscowego wprowadzających obszary chronionego krajobrazu jest okoliczność, że rozstrzygniecie w tym zakresie powierzono wyspecjalizowanemu organowi z zakresu ochrony środowiska. W sytuacji, gdyby hipotetycznie podzielić pogląd, że rola organu uzgadniającego miałaby się sprowadzać li tylko do zidentyfikowania zbiornika wodnego na obszarze chronionego krajobrazu oraz ustalenia odległości tego zbiornika od planowanej inwestycji, to powstaje zasadnicze pytanie o racjonalność i celowość angażowania organu wyspecjalizowanego, w tym organu tej rangi co Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Dokonanie wspomnianych ustaleń nie wymaga bowiem szczególnej wiedzy, tym bardziej, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy (tekst jedn.: wójt, burmistrz, prezydent miasta) posiada równocześnie kompetencje do orzekania w niektórych sprawach z zakresu prawa wodnego.

IV.7. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej zobowiązane będą do poczynienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i ich należytego udokumentowania w aktach administracyjnych sprawy. Chodzi tu w szczególności o omówione w punkcie IV.4 uzasadnienia dokonanie wnikliwych oględzin przedmiotowych zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach (...), (...) i (...) oraz (...), w tym dokładne ich opisanie w protokole (np. podanie przybliżonej powierzchni, wyszczególnienie występujących tych zbiornikach i wokół nich elementów przyrody, określenie, czy są to zbiorniki naturalne czy wykonane przez człowieka oraz czy mają charakter stały czy okresowy) oraz dołączenie do akt sprawy kolorowych wydruków zdjęć z oględzin, a w razie potrzeby również kolorowych wydruków z portali specjalistycznych wspominanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Każde z poczynionych ustaleń winno być w uzasadnieniu postanowienia powiązane z podstawą tego ustalenia, tak aby była możliwa ewentualna weryfikacja tych ustaleń przez organ II instancji lub sąd administracyjny. Następnie, organy ocenią, czy zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr (...) znajduje zastosowanie w realiach niniejszej sprawy do inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. Kluczowe dla sprawy jest to, aby rzeczona ocena była oparta na zastosowaniu zasady proporcjonalności. Jeżeli chodzi o tę zasadę, to określana ona bywa również jako zasada współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, (w:) J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Innymi słowy, działania administracji publicznej powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto. Organy administracji publicznej w niniejszej sprawie winny zatem przede wszystkim ustalić: a) jakie są konkretne cele wprowadzenia (...) i czy zidentyfikowane zbiorniki wodne służą ochronie tych celów; b) czy zakaz realizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżącego (tekst jedn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami oraz zjazdu z drogi powiatowej) jest konieczny dla realizacji tych celów, c) czy realizacja tych celów w realiach niniejszej sprawy (mając m.in. na uwadze cechy przedmiotowych zbiorników wodnych, cechy wnioskowanej inwestycji oraz wzajemne rozmieszczenie tych zbiorników oraz inwestycji w terenie) pozostaje w racjonalnej proporcji (czyli jest adekwatna) do tak zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżącego jak zakaz zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce położonej przy drodze powiatowej. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że w świetle art. 5 w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP nie sposób wyprowadzić tezy o każdorazowym prymacie zasady ochrony środowiska nad zasadą ochrony własności. Wręcz przeciwnie, Konstytucja w art. 5 zasadę ochrony środowiska wiąże z zasadą zrównoważonego rozwoju, co w aspekcie art. 31 ust. 3 Konstytucji wiąże się z potrzebą wyważenia różnych wartości konstytucyjnych. Dodatkowo, organy ponownie rozpoznając sprawę odniosą się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze, że na sąsiednich działkach nr (...) i nr (...) w 2014 r. miały zostać - wedle twierdzeń skarżącego - wydane pozytywne decyzje dotyczące zabudowy, chociaż - znów wedle twierdzeń skarżącego - działki te są zlokalizowane w podobnej odległości od relewantnych w sprawie zbiorników wodnych. Oczywiście, niniejsza sprawa dotyczy zabudowy działki nr (...), ale w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) strona ma prawa oczekiwać w takiej sytuacji rzeczowego i wnikliwego wyjaśnienia tych wątpliwości przez organ. Reasumując, Sąd nie przesądza w niniejszym wyroku, czy planowana przez skarżącego inwestycja winna być pozytywnie zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...). Rzecz jednak w tym, że ostateczne rozstrzygniecie sprawy przedmiotowego uzgodnienia będzie zależeć od poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych przez organy administracji publicznej oraz od przeprowadzonych przez te organy ocen w aspekcie omówionej wyżej zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę konstytuujcie chronionego prawa, jakim jest prawo własności, musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których przyświecało wprowadzenie (...).

IV.8. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone, uzasadnia uchylenie również postanowienia organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.).

IV.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis od skargi (100 zł).

IV.10. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.