IV SA/Wa 3101/18, Przeslanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej dla właściciela odpadów za nieustanowienie zabezpieczenia roszczeń. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3066197

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. IV SA/Wa 3101/18 Przeslanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej dla właściciela odpadów za nieustanowienie zabezpieczenia roszczeń.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa.

Sędziowie WSA: Jarosław Łuczaj (spr.), Tomasz Wykowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 15 817 (piętnaście tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Na skutek skargi (...) Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w (...), przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również "GIOŚ" lub "organ") z dnia (...) września 2018 r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) września 2017 r., nr (...), w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zaskarżoną decyzję organ wydał przyjmując następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

(...) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również "(...)" lub "organ I instancji"), po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniach (...) maja - (...) lipca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia Spółce (...) kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.), a następnie decyzją z (...) września 2017 r. wymierzył jej karę pieniężną w wysokości 500.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne.

Organ I instancji stwierdził, że prowadząc działalność w (...) przy ul. (...) (działka nr (...)), polegającą na zbieraniu odpadów niebezpiecznych (oznaczonych kodem (...)) oraz innych niż niebezpieczne (oznaczonych kodem (...)), w oparciu o decyzję Starosty (...) z dnia (...) lutego 2015 r., udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów, Spółka naruszyła postanowienia tej decyzji w zakresie magazynowania odpadów oraz oznaczenia pojemników kodami odpadów. (...) w tym zakresie zacytował ustalenia kontroli wynikające z jej protokołu z załącznikami do niego (protokoły oględzin, dokumentacja fotograficzna i audiowizualna).

W uzasadnieniu wysokości kary organu I instancji wskazał, że Spółka od wielu lat działa na rynku gospodarki odpadami i powinna prowadzić działalność zgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów oraz przepisami prawa. Organ ten miał na uwadze to, że naruszenie wystąpiło w czasie trwania kontroli przeprowadzonej w okresie (...) maja - (...) czerwca 2017 r., ale również we wcześniejszych kontrolach, tj. przeprowadzonych w okresach (...) czerwca - (...) lipca 2016 r. oraz (...) - (...) października 2015 r. Ponadto (...) wziął pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności oraz fakt, że nie zostało potwierdzone, iż w wyniku zaistniałego naruszenia powstały szkody w środowisku. Powyższe okoliczności, zdaniem (...), miały wpływ na określenie wysokości kary pieniężnej w wysokości określonej według dolnej granicy wynikającej z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach.

Spółka (...) wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach polegające na uznaniu, iż dokonywanie przez Spółkę rozładunku zbieranych odpadów poza budynkiem hali magazynowej, której gabaryty uniemożliwiają dokonywanie ww. czynności wewnątrz budynku, stanowi magazynowanie odpadów niezgodne z warunkami udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów;

b) art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, polegające na wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej, tj. w wysokości 500-krotnie wyższej od minimalnej wysokości kary i prawie 200-krotnie wyższej niż wcześniejsza kara wymierzona Spółce za takie samo naruszenie, pomimo stwierdzenia, że naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało najmniejszego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko;

c) art. 199 ustawy o odpadach, polegające na wzięciu pod uwagę przy wymiarze kary pieniężnej okoliczności, które nie zaliczają się do dyrektyw wymiaru kary wymienionych w tym przepisie, a to okoliczności o charakterze podmiotowym w postaci wcześniejszego ukarania Spółki i rzekomej bezskuteczności uprzednio nałożonej kary;

2. prawa procesowego, tj.:

a) art. 8 k.p.a., przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, polegające na:

- wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 500.000 zł za takie same naruszenia, za które rok wcześniej organ I instancji nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną w kwocie 3.000 zł, tj. w kwocie prawie 200-krotnie niższej;

- nierównym traktowaniu Spółki w porównaniu z innymi podmiotami zajmującymi się gospodarką odpadami na terenie województwa (...), poprzez nałożenie na nią kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie w kwocie wielokrotnie wyższej niż podobne kary nakładane przez organ I instancji w trybie art. 194 ustawy o odpadach za podobne lub znacznie poważniejsze naruszenia, których dopuściły się inne podmioty;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na przypisaniu Spółce naruszenia polegającego na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, poprzez magazynowanie odpadów poza budynkiem hali magazynowej w sytuacji, gdy odpady znajdujące się poza tym budynkiem w dniach oględzin przeprowadzanych przez organ I instancji były odpadami dopiero przywiezionymi i rozładowanymi;

c) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na odmownym rozpatrzeniu wniosków dowodowych Spółki zgłoszonych w toku postępowania, pomimo że przedmiotem dowodu miały być okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich przeprowadzenie potwierdziłoby bezzasadność przypisywanych Spółce naruszeń warunków udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów;

d) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanowiska Spółki w przedmiocie przypisywanych jej przez organ I instancji naruszeń, obszernie zaprezentowanego w piśmie z 10 sierpnia 2017 r. oraz braku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania.

Jednoczenie Spółka:

- zaskarżyła postanowienie organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2017 r., oddalające wniosek o przeprowadzenie dowodów w postaci: oględzin zakładu Spółki położonego w (...) przy ul. (...), przesłuchania w charakterze świadków A. N., R. S. i W. C., zapisów monitoringu wizyjnego zakładu Spółki z dni, w których prowadzone były czynności kontrolne organu, opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami oraz kart przekazania odpadów;

- wniosła o zobowiązanie (...) Wojewódzkiego Inspektora Środowiska do przedstawienia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zestawienia obejmującego wszystkie kary pieniężne nałożone przez ten organ w latach 2015-2017 w trybie art. 194 ustawy o odpadach wraz z zanonimizowanymi decyzjami nakładającymi te kary.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, albowiem uznał, że wymierzona administracyjna kara pieniężna jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GIOŚ wskazał, że okolicznością bezsporną było, iż Spółka posiada zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Niemniej jednak, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach (...) maja - (...) lipca 2017 r. stwierdzono, że Spółka w sposób nieprawidłowy realizowała obowiązki wynikające z warunków decyzji z (...) lutego 2015 r. w zakresie:

- miejsca magazynowania odpadów, a mianowicie odpady niebezpieczne były magazynowane w miejscach do tego nieprzeznaczonych, tj. w hali magazynowej, w zbiorniku wybieralnym zlokalizowanym poza halą magazynową zabezpieczonym kratą i przykrytym blachą, w pomieszczeniu murowanym przy kominie o powierzchni ok. 40 m2 oraz poza halą magazynową;

- nieprawidłowego oznaczenia pojemników kodami odpadów, przy czym znacząca ilość odpadów, które znajdowały się w miejscu magazynowania odpadów innych niż niebezpieczne posiadała na beczkach/paletopojemnikach (częściowo ostretchowanych, w pakietach po 4 beczki), oznaczenia transportu odpadów niebezpiecznych zgodne z ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 169) oraz część z ww. beczek/paletopojemników na dzień 21 czerwca 2017 r. posiadała zamalowane na czarno piktogramy ostrzegawcze i oznaczenia, gdzie umieszczony był kod odpadów innych niż niebezpieczne, m.in. o kodach 07 01 12, 08 01 12, 08 04 14, 15 02 03, 17 06 04 i 17 01 82.

GIOŚ stwierdził ponadto, że nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami w odniesieniu do posiadanego przez Spółkę zezwolenia na zbieranie odpadów ustalono już wcześniej, podczas kontroli przeprowadzonej w latach 2015 i 2016, za które Spółka została ukarana administracyjnymi karami pieniężnymi.

Odnosząc się do wymiaru kary ustalonego przez organ I instancji, GIOŚ wskazał, że analiza materiału dowodowy w zakresie skali naruszeń oraz ich realnego wpływu na zdrowie ludzi i środowisko, pozwalała na wymierzenie kary w wysokości połowy kary możliwej do wymierzenia. Tym samym organ uznał wymierzoną karę za adekwatną do rozmiaru naruszeń i wystarczająco dotkliwą dla Spółki, by stanowić skuteczny środek zapobiegający dalszemu naruszaniu prawa.

Jednocześnie GIOŚ podzielił opinię organu I instancji, który wysokość wymierzonej kary uzasadnił tym, że nieodpowiednie miejsca magazynowania odpadów mogą prowadzić do przedostawania się odpadów do środowiska, mieszania się odpadów (w tym powodować ewentualne niekorzystne reakcje substancji w nich zawartych, prowadząc do zmiany właściwości odpadu) oraz może dochodzić do pomyłek związanych z klasyfikacją odpadów (np. niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne). Magazynowanie odpadów poza halą magazynową, w miejscu niezabezpieczonym przed działaniem czynników atmosferycznych może doprowadzać do rozcieńczania odpadów, a tym samym zmiany ich właściwości. Organ dodał, że w trakcie kontroli na podstawie losowo wybranych kilku rodzajów odpadów, stwierdzono umieszczenie w nieprawidłowej grupie lub nieprawidłowe oznakowanie odpadów niebezpiecznych kodami odpadów innych niż niebezpieczne, co potwierdzono przeprowadzonymi analizami laboratoryjnymi. Powyższe może prowadzić do tego, że nieprawidłowo prowadzona gospodarka odpadami będzie się pogłębiać, powodować zbieranie i magazynowanie jeszcze większej ilości odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, w sposób nieuporządkowany, niewłaściwie opisany oraz bez uwzględnienia właściwości fizykochemicznych substancji zawartych w magazynowanych odpadach. Magazynowanie odpadów niebezpiecznych, posiadających np. właściwości palne, wybuchowe, czy żrące w sposób niekontrolowany, z naruszeniem warunków decyzji w zakresie miejsc ich magazynowania - zdaniem Organu - prowadzi do zwiększenia całkowitej masy odpadów niebezpiecznych, jak również do zagrożenia pożarowego i bezpieczeństwa dla pracowników oraz dalszych odbiorców odpadów. Niewłaściwie prowadzona gospodarka odpadami może powodować, że odpad niebezpieczny, który został oznaczony innym kodem, w tym kodem odpadu innego niż niebezpieczny, zostanie przekazany do odbiorcy nieuprawnionego, co w konsekwencji doprowadzić może do niewłaściwego zagospodarowania tego odpadu. Dodatkowo działanie takie może skutkować zagrożeniem dla zdrowia i życia osób zajmujących się dalszym przetwarzaniem tych odpadów oraz zagrożeniem dla środowiska z powodu niewłaściwego przetwarzania, np. odpadu oznaczonego jako inny niż niebezpieczny, a faktycznie będącego odpadem niebezpiecznym.

GIOŚ podzielił ustalenia organu I instancji również w zakresie okresu trwania naruszeń i stwierdził, że Spółka w sposób ciągły i świadomie naruszała przepisy prawa oraz warunki posiadanego zezwolenia precyzujące miejsce, sposób i rodzaje magazynowanych odpadów. Co więcej, nakładane dotychczas administracyjne kary pieniężne nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, tj. nie okazały się skutecznym środkiem prewencyjnym czy przymuszającym Spółkę do zaprzestania prowadzenia działalności w sposób naruszający przepisy prawa oraz warunki zezwolenia. Dlatego Organ nie przychylił się do stanowiska Spółki, że wymierzenie kary w wysokości znacząco wyższej od tych, które były wymierzane w wyniku wcześniejszych kontroli, w trakcie których stwierdzano naruszenia, nie mógł stanowić przesłanki do uchylenia decyzji. Organ wskazał również, że wyniki badań laboratoryjnych próbek pobranych w trakcie kontroli potwierdziły obecność w tych próbkach substancji wysoce toksycznych i niebezpiecznych zarówno dla zdrowia ludzi, jak i dla środowiska, np. toluen, związki benzenu, o-ksylen, octan etylu, fenantren.

GIOŚ stanął również na stanowisku, że odnoszenie się przez Spółkę do ustaleń z kontroli prowadzonych w latach wcześniejszych oraz porównywanie skali naruszeń stwierdzonych w 2016 r. i w 2017 r. nie zasługiwało na uwzględnienie. Zdaniem organu, każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia, zaś analiza stanu faktycznego w każdym przypadku nie jest tożsama, co oznacza, że ocena materiału dowodowego, skali naruszenia i jego skutków powinna stanowić podstawę do indywidualnie określonej sankcji za to naruszenie w adekwatnej wysokości, co też miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Za chybiony organ uznał zarzut jakoby na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej wpłynęły okoliczności o charakterze podmiotowym, poprzez nierówne traktowanie strony w porównaniu z innymi podmiotami zajmującymi się gospodarką odpadami na terenie województwa (...) i w konsekwencji doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Organ podkreślił, że wysokość administracyjnych kar pieniężnych nałożonych przez organ I instancji na inne pomioty nie miała znaczenia przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ każde postępowanie stanowi odrębną sprawę i rozpatrywane jest indywidualnie. Na wysokość kary wpływ miały czynniki określone w art. 199 ustawy o odpadach. Za bezzasadny organ uznał również argument w kontekście naruszenia art. 8 k.p.a. z uwagi na fakt, iż organ I instancji w stanie faktycznym, praktycznie identycznym ze stanem faktycznym, który legł u podstaw wydania decyzji z 9 grudnia 2016 r., którą nałożono na Spółkę karę pieniężną w kwocie 500.000 zł, w sytuacji gdy wcześniej za takie samo naruszenie nałożono na Spółkę karę w kwocie 3.000 zł.

Ponadto organ stwierdził, że nie ma związku ze sprawą żądanie od (...) Wojewódzkiego Inspektora Środowiska przedstawienia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zestawienia obejmującego wszystkie kary pieniężne nałożone przez organ I instancji w latach 2015-2017 w trybie art. 194 ustawy o odpadach wraz ze zanonimizowanymi decyzjami nakładającymi kary. Art. 199 ustawy o odpadach zobowiązuje, aby przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej organ uwzględnił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres jego trwania i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki naruszeń i wielkość zagrożenia.

Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, polegający na wymierzeniu kary pieniężnej za takie samo naruszenie, co poprzednia administracyjna kara pieniężna, pomimo stwierdzenia, że naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało najmniejszego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Organ przypomniał, że w decyzji z (...) lutego 2015 r. ustalono, iż odpady będą magazynowane tymczasowo w wyznaczonych miejscach hali o powierzchni 4.560 m2, odpady o kodach 13 02 08 i 14 06 03 będą magazynowane na placu magazynowym w dwóch szczelnych cysternach o pojemności 40 m3, natomiast odpady o kodach 16 07 08 i 05 01 09 gromadzone będą selektywnie w dwóch zbiornikach betonowych o pojemności 400 Mg każdy. W toku postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, w odpowiedzi na wątpliwości Starosty (...) w zakresie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów (przede wszystkim odpadów niebezpiecznych), Spółka zaświadczyła, że obiekt jest przystosowany do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro rozmieszczenie miejsc magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów na terenie nieruchomości w (...) przy ul. (...), na działce nr (...), wynikało wprost z decyzji z (...) lutego 2015 r., której integralną część stanowi mapa rozmieszczenia poszczególnych kodów odpadów, to skarżąca nie może prowadzić działalności bez respektowania warunków ww. decyzji, czyli w sposób zupełnie przypadkowy czy dowolny, również bez prawidłowego oznakowania odpadów, zgodnego z faktycznym rodzajem. Dlatego organ nie przychylił się do stanowiska Spółki, iż stwierdzone naruszenia zasad magazynowania odpadów miały charakter formalny i nie spowodowało to żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało najmniejszego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Co więcej, wobec treści decyzji z (...) lutego 2015 r. ustalającej dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, tj. rozmieszczenie poszczególnych grup odpadów (według mapy dołączonej do wniosku, zatwierdzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych), które mają gwarantować ich stabilność chemiczną i zabezpieczać przed wchodzeniem w reakcje składowych odpadów (palnych z utleniającymi, kwaśnych z alkalicznymi itp.) organ uznał, że stanowisko Spółki wskazuje na bagatelizowanie faktu, iż naruszenie warunków ww. decyzji, skutkować będzie zagrożeniami wynikającymi z właściwości odpadów niebezpiecznych magazynowanych przez Stronę (np. zatruć, oparzeń) i zagrożeniami z nich wynikającymi (np. pożar lub wybuch).

Ponadto organ stwierdził, iż nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie argument dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na fakt, iż odpady znajdujące się poza budynkiem hali magazynowej w dniach oględzin były odpadami dopiero przywiezionymi i rozładowanymi. Magazynowanie odpadów poza budynkiem hali magazynowej zostało potwierdzone każdorazowo w trakcie przeprowadzonej wizji (protokoły oględzin z (...) maja oraz z (...), (...) i (...) czerwca 2017 r.). Organ za chybiony uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na odmownym rozpatrzeniu wniosków dowodowych Spółki zgłoszonych w toku prowadzonego postępowania i w całości przychylił się do wywodów zawartych w postanowieniu (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z (...) sierpnia 2017 r., w którym odmówiono uwzględnienia wniosków dowodowych.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał za niezgodny ze stanem faktycznym argument dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanowiska przedstawionego w piśmie z (...) sierpnia 2017 r. GIOŚ stwierdził, że organ I instancji na stronie 7 i 8 decyzji w sposób obszerny odniósł się do ww. stanowiska.

Konkludując organ stwierdził, że sankcja wymieniona w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach jest obligatoryjna, a w powyżej przedstawionych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nie było podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją organu I instancji.

(...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) września 2018 r., zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, polegające na uznaniu, iż dokonywanie przez skarżącą rozładunku zbieranych odpadów poza budynkiem hali magazynowej (której gabaryty oraz wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiektu, uniemożliwiają dokonywanie tego typu czynności wewnątrz budynku) stanowi magazynowanie odpadów, niezgodne z warunkami udzielonego odwołującej zezwolenia na zbieranie odpadów;

b) art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, polegające na wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej tj.:

- w wysokości 500-krotnie wyższej od minimalnej wysokości kary,

- w wysokości prawie 200-krotnie wyższej niż wcześniejsza kara wymierzona skarżącej przez ten sam organ w tożsamym stanie faktycznym (tj. za takie samo naruszenie),

- w wysokości wielokrotnie wyższej od kar wymierzonych przez organy innym podmiotom w zbliżonych stanach faktycznych (tj. za podobne naruszenia),

- pomimo stwierdzenia, że przypisane skarżącej naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało najmniejszego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko;

c) art. 199 ustawy o odpadach, polegające na wzięciu pod uwagę przy wymiarze kary pieniężnej okoliczności, które nie zaliczają się do dyrektyw wymiaru kary wymienionych w tym przepisie, a to okoliczności o charakterze podmiotowym w postaci wcześniejszego ukarania skarżącej za to samo naruszenie karą w wysokości 3.000 zł i rzekomej bezskuteczności tak nałożonej kary;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 15 k.p.a., polegające na wydaniu i podpisaniu decyzji przez tę samą osobę piastującą stanowisko monokratycznego organu odwoławczego, która na etapie postępowania pierwszoiinstancyjnego i w chwili wydania decyzji kończącej to postępowanie piastowała stanowisko monokratycznego organu I instancji;

b) art. 8 k.p.a., polegające na:

- wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w kwocie 500.000 zł za tożsame naruszenia, za które rok wcześniej ten sam organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 3.000 zł, tj. w kwocie prawie 200-krotnie niższej;

- nierównym traktowaniu skarżącej w porównaniu z innymi podmiotami zajmującymi się gospodarką odpadami na terenie województwa (...), poprzez nałożenie na nią kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie w kwocie wielokrotnie wyższej niż podobne kary nakładane przez ten sam organ w trybie art. 194 ustawy o odpadach za podobne lub znacznie poważniejsze naruszenia, których dopuściły się inne podmioty;

c) art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a., polegające na wyjściu przez organ odwoławczy poza zakres sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją oraz uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji okolicznościami faktycznymi stanowiącymi podstawę nałożenia na skarżącą odrębną decyzją odrębnej kary pieniężnej;

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na przypisaniu skarżącej naruszenia polegającego na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, a to magazynowania odpadów poza budynkiem hali magazynowej w sytuacji, gdy odpady znajdujące się poza tym budynkiem w dniach oględzin przeprowadzanych przez organ były odpadami dopiero co przywiezionymi i rozładowanymi;

e) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu przez organ odwoławczy, iż zgłoszenie przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, w których wskazywała na uprzednio wydaną przez organ I instancji decyzję z (...) grudnia 2016 r. stanowi cyt.: "dowód na przyznanie się strony do permanentnego naruszania warunków decyzji Starosty (...) z dnia (...) lutego 2015 r. (...), które z kolei (...) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził w wyniku przeprowadzonych kontroli";

f) art. 78 § 1 w związku z art. 10 § 1 i art. 75 § i k.p.a., polegające na odmownym rozpatrzeniu wniosków dowodowych skarżącej, zgłoszonych w toku postępowania na tezy dowodowe korzystne dla niej, tj. odmienne od tez dowodowych, które organy orzekające w sprawie stwierdziły na niekorzyść strony, a których przeprowadzenie potwierdziłoby bezzasadność przypisywanego skarżącej naruszenia gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) września 2017 r. oraz o zasądzenie na swoją rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a to jej pism z (...) lipca i (...) września 2018 r. oraz pism (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z (...) i (...) września 2018 r., dotyczących udostępnienia informacji o środowisku w zakresie obejmującym m.in. informacje: ile decyzji o nałożeniu kar pieniężnych na podstawie art. 194 ustawy o odpadach wydał (...) w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 20 lipca 2018 r., jaka była łączna suma kar pieniężnych orzeczonych na podstawie takich decyzji oraz w ilu przypadkach kara nałożona na podstawie tych decyzji wyniosła 100.000 zł lub więcej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu skarga była zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach w brzmieniu właściwym dla niniejszej sprawy stanowił, że administracyjną karę pieniężną wymierzało się m.in. za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Z ust. 3 tego artykułu wynikało zaś, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosiła nie mniej niż 1.000 zł i nie mogła przekroczyć 1.000.000 zł.

Niewątpliwie słusznie skarżąca upatruje w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, polegającego na wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej, niż wcześniejsza kara wymierzona jej przez ten sam organ w tożsamym stanie faktycznym (tj. za takie samo naruszenie).

Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że z akt postępowania administracyjnego i akt niniejszej sprawy wynika, iż poza karą będącą przedmiotem niniejszego postępowania, organ I instancji nałożył dotychczas na skarżącą kilka administracyjnych kar pieniężnych: decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. - 3.000 zł za magazynowanie odpadów niezgodnie z zezwoleniem, decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r. - 100.000 zł za mieszanie odpadów różnych rodzajów, decyzją z dnia 2 października 2017 r. - 200.000 zł za mieszanie odpadów różnych rodzajów i decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. - 200.000 zł za mieszanie odpadów różnych rodzajów. Stąd też po pierwszej karze w wysokości 3.000 zł (za naruszenia określone w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach), nastąpiła kara w wysokości 500.000 zł (za tożsame rodzajowo naruszenia), a następnie kary w wysokości 100.000 zł i dwukrotnie 200.000 zł - za innego rodzaju naruszenia (określone w art. 194 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach,), jak też w wysokości 200.000 zł ponownie za pierwotne naruszenia (określone w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach).

Wskazana sekwencja zdarzeń wskazuje na daleko idącą niekonsekwencję organu w przedmiocie ustalania wysokości wymierzanych administracyjnych kar pieniężnych. Najpierw bowiem zastosowano karę w wysokości 3.000 zł, by wkrótce drastycznie zwiększyć ją do kwoty 500.000 zł, a następnie znowu zmniejszyć do 200.000 zł. Taki sposób procedowania nie wskazuje na racjonalne podstawy działania, co musiało skutkować jego zakwestionowaniem.

Także okoliczności przyjęte przez organ za podstawę wymierzenia kary w aktualnej wysokości nie przemawiają za jej słusznością.

Błędny jest jednak wyrażony w skardze pogląd, iż naruszeniem art. 199 ustawy o odpadach jest wzięcie pod uwagę przy wymiarze kary pieniężnej okoliczności, które nie zaliczają się do dyrektyw wymiaru kary wymienionych w tym przepisie, a to okoliczności o charakterze podmiotowym w postaci wcześniejszego ukarania skarżącej za takie samo naruszenie karą w niższej wysokości.

Skoro za delikty z art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach, ustawodawca przewidział sankcję należącą do kategorii określanej w doktrynie prawa karnego mianem sankcji względnie określonej, a więc od 1.000 zł do 1.000.000 zł, to zasadniczo organ wymierzający karę może poruszać się swobodnie w tych granicach, ale z uwzględnieniem okoliczności, jakie ustawodawca nakazał mu uwzględnić w art. 199 ustawy (Wojciech Radecki, Komentarz do art. 194 ustawy o odpadach, t. 4, LEX).

Jednakże przy miarkowaniu wysokości kar wymierzanych danemu podmiotowi nie sposób odmówić organowi również uprawnienia, a wręcz obowiązku - do swego rodzaju stopniowania ich wysokości w sytuacji powtarzających się naruszeń, tj. deliktów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem do zupełnej dowolności w wymiarze wysokości kar i byłoby zaprzeczeniem ogólnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut wyjścia przez organ odwoławczy poza zakres sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją oraz uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji okolicznościami faktycznymi stanowiącymi podstawę nałożenia na skarżącą odrębną decyzją odrębnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu w tym względzie strona niewłaściwie interpretuje ogólne zasady postępowania administracyjnego, o czym była już mowa.

Nie znajduje także uzasadnienia wskazanie przez skarżącą na samą wielokrotność wysokości aktualnie nakładanej kary, względem wysokości takiej kary nałożonej uprzednio. Z jednej strony ustawodawca nie wyłączył możliwości nawet znacznego zwielokrotnienia wysokości takiej kary, z drugiej zaś kwestia ta zależy od okoliczności konkretnego stanu faktycznego, z uwzględnieniem oczywiście ogólnej zasady proporcjonalności i dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 199 ustawy o odpadach.

Równie niezasadne jest odnoszenie się w niniejszej sprawie do wysokości kar wymierzonych przez organy innym podmiotom w zbliżonych stanach faktycznych (tj. za podobne naruszenia). Słusznie organ podkreślił, że wysokość administracyjnych kar pieniężnych nałożonych przez organ I instancji na inne pomioty nie miała znaczenia przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ każde postępowanie stanowi odrębną sprawę i rozpatrywane jest indywidualnie. Ocenę taką Sąd w pełni podziela stwierdzając jednocześnie, że zaistniała w sprawie sytuacja nie stanowi naruszenia zasad pogłębiania zaufania i równego traktowania Stąd też bez praktycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały zawnioskowane w skardze dowody ze wskazanych dokumentów, co Sąd stwierdził po ich zbadaniu. Mimo więc, że zdaniem Sąd, w postępowaniu administracyjnym nic nie stało na przeszkodzie przeprowadzeniu tych dowodów, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jeżeli zaś chodzi o zgłaszane w postępowaniu przed organem I instancji wnioski dowodowe odnośnie przesłuchania w charakterze świadków A. N., R. S. i W. C., a także zapisów monitoringu wizyjnego zakładu Spółki z dni, w których prowadzone były czynności kontrolne organu, opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami oraz kart przekazania odpadów - to w ocenie Sądu dowody te były zbędne dla ustalenia magazynowania odpadów niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów, co niezbicie wynika z protokołu kontroli i załączników do niego. Okoliczności te były więc udowodnione ponad wszelką wątpliwość, zwłaszcza że sytuacja taka powtarzała się w każdym dniu prowadzonej kontroli.

Dlatego też chybione były podniesione w skardze zarzuty tak naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a odnoszące się do kwestionowania przez skarżącą magazynowania przez nią odpadów niezgodne z warunkami udzielonego zezwolenia na ich zbieranie, tj. poza budynkiem hali magazynowej.

Na zakończenie podnieść należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Sprawa została rozpoznana przez organy dwóch instancji. Przy tym decyzja organu I instancji została podpisana z upoważnienia ówczesnego (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, którym był P. C., zaś decyzję organu II instancji podpisał on sam jako pełniący obowiązki Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W sprawie nie doszło więc do wydania i podpisania decyzji przez tę samą osobę.

W świetle powyższych rozważań zasadne były zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te dotyczą art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach i z art. 8 § 1 k.p.a., a sprowadzają się do wymierzenia w okolicznościach niniejszej sprawy administracyjnej kary pieniężnej w rażąco wygórowanej i nieproporcjonalnej wysokości zwłaszcza, że przypisane skarżącej naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi, określony na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), koszty zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044) oraz punktem IV załącznika do niej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.