Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3018764

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 lutego 2019 r.
IV SA/Wa 2794/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska.

Sędziowie WSA: Grzegorz Rząsa (spr.), Asesor Agnieszka Wąsikowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z dnia (...) sierpnia 2018 r., znak: (...) (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. B. (dalej: "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą w N. B. (...), pod nazwą "(...)", od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "MWIOŚ") z dnia (...) stycznia 2018 r., znak: (...), wymierzającej skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) zł za przetwarzanie odpadów o kodzie 17 02 01 (drewno) bez wymaganego pozwolenia - utrzymał w mocy decyzję MWIOŚ z (...) stycznia 2018 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1.W dniach od (...) marca do (...) lipca 2017 r. M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przeprowadził kontrolę działalności pod nazwą "(...)", w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska dotyczących postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Kontrola została podjęta w związku ze zgłoszeniem interwencyjnym, dotyczącym zakopywania odpadów zawierających substancje ropopochodne na terenie zakładu, na działkach o nr (...) i (...) należących do R. B. w N. B. (...), gm. S. B., na terenie którego R. B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "(...)", z/s w G. M. (...), (...)-(...) G.

W trakcie kontroli dokonano następujących ustaleń:

- w dniu (...) marca 2017 r. przeprowadzono oględziny na terenie zakładu w N. B. (...), na terenie którego R. B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "(...)". W trakcie oględzin stwierdzono, że na terenie zakładu znajduje się kopalnia piasku;

- prowadzący przedmiotową działalność gospodarczą R. B. aktualnie posiada: (i) decyzję Starosty P. z (...) lutego 2015 r., znak: (...), zezwalającą na przetwarzanie odpadów metodami R5 i R12, ważną do (...) lutego 2025 r.; (ii) decyzję Starosty P. z (...) lutego 2015 r., znak: (...), zezwalającą na zbieranie odpadów na terenie działki o nr ew. (...) w m. N. B. (...), ważną do (...) lutego 2025 r.; (iii) decyzję Starosty P. z (...) marca 2011 r., znak: (...), zezwalającą na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z instalacji, prowadzenie odzysku, zbierania i transportu odpadów, aktualną jedynie w zakresie transportu odpadów i ważną do 11 marca 2021 r.

- zgodnie z warunkami zezwolenia na przetwarzanie odpadów (pkt 5) odpady przeznaczone do przetwarzania (odzysku) mogą być magazynowane na placu magazynowym na terenie nieruchomości o nr ew. 3(...) w m. N. B., gmina S. B. o pow. (...) ha;

- działka o nr ew. (...) o powierzchni 4,4198 ha została podzielona w 2007 r. na 5 innych działek, tj. (...), (...), (...), (...), (...). Kolejne podziały działek miały miejsce w 2016 r., i tak: działka o nr ew. (...) powstała z działki (...). W 2017 r., sprzedano część działki o nr (...)0 i (...).

- miejsce, gdzie znajdują się hałdy gałęzi i fragmenty drzew i korzeni - aktualnie działka (...) (miejsce podejrzane jako miejsce zakopania odpadów). Ilość odpadów o kodzie 17 02 01 - drewno, wytworzona w kolejnych latach kształtuje się następująco: 2015 r. - 22,92 Mg, 2016 r. - 3,65 Mg, natomiast ilość odpadów o kodzie 17 02 01, zebrana w 2016 r. to 6,86 Mg. Na dzień (...) czerwca 2017 r., stan odpadów magazynowy odpadów o kodzie 17 02 01 - 13,28 Mg;

- pod kodem 17 0201 klasyfikowano odpady drewna z rozbiórki obiektów budowlanych oraz z prowadzonych usług wycinki drzew w ramach prowadzonej działalności, także na terenie (...). Gałęzie, i inne fragmenty drzew znajdujące się na działce o nr (...) to pozostałość po drzewach z wycinek w ramach świadczonych usług oraz po drzewach z wycinek prywatnych sadów R. B. Grube fragmenty drzew zostały pocięte i przeznaczone do celów energetycznych - stanowią drewno do opalania kominków w domach należących do rodziny R. B., pozostałość - gałęzie, korzenie znajdują się na działce o nr (...). Jednocześnie ustalono, że ewidencja odpadów drewna z wycinek była prowadzona tylko dla wycinek prowadzonych w wyniku świadczonych usług i wchodzi w masę odpadów o kodzie 17 02 01. Drewno z pozostałych wycinek, z terenów prywatnych R. B. nie było ewidencjonowane. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, udokumentowane zostały protokołem kontroli, nr: (...), sygn. (...), który strona podpisała w dniu (...) lipca 2017 r. Dodatkowo ustalenia z kontroli M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostały potwierdzone kontrolą Starosty P. Organ ten wezwał stronę do zaniechania naruszeń pod rygorem cofnięcia wydanych zezwoleń bez odszkodowania. Strona podjęła niezbędne kroki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

II.1.2. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. zawiadomił stronę na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm., dalej: "ustawa o odpadach") za prowadzenie przetwarzania odpadów o kodzie 17 0201 bez wymaganego zezwolenia. W odpowiedzi na zawiadomienie strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia relacji pomiędzy granicą działki nr (...) a granicami wpisanymi do ewidencji gruntów. Strona ponadto wyjaśniła, iż gałęzie pocięte i przeznaczone do celów energetycznych nie stanowią odpadów w myśl art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach. Odcięte od drzewa gałęzie tracą status odpadów, bowiem spełniają wymagania art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Cięcie gałęzi, celem ich uporządkowania nie stanowi procesu przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, bowiem nie prowadzi do zmiany właściwości. Decyzja Starosty P. nie wskazuje miejsca magazynowania odpadów gruzu po ich przetworzeniu, co jest konsekwencją art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Postępowanie z odpadami gruzu jest zgodne z warunkami pkt 3.1.b. oraz 4.4.c. decyzji Starosty P. z (...) lutego 2015 r., znak:(...). W dniu (...) stycznia 2018 r. do WIOŚ w W. Delegatura w P. stawił się H. K. - Dyrektor Techniczny, (...), posiadający pełnomocnictwo udzielone przez R. B. do zapoznania się z aktami sprawy dotyczącymi postępowań prowadzonych przez MWIOŚ o znakach: (...) i (...). H. K. zapoznał się z zebranym w sprawach materiałem dowodowym. Poinformowano go również o włączeniu do materiału dowodowego zdjęcia, wykonanego w trakcie kontroli w dniu (...) marca 2017 r., na którym widoczne są zrębki. H. K. wyraził zgodę na włączenie ww. zdjęcia do akt postępowania, informując, że nie jest pewny co do tego czy zrębki widoczne na zdjęciu leżą na terenie, który stanowi własność R. B. i czy same zrębki są jego własnością. W trakcie postępowania inspektor WIOŚ wnioskował (e-mail z dnia (...) stycznia 2018 r. do H. K.) o udzielenie informacji na temat rodzaju urządzenia do cięcia gałęzi na zrębki, oraz wielkości uzyskiwanych zrębków. H. K. nie dostarczył do WIOŚ ww. informacji, argumentując, że jest upoważniony wyłącznie do zapoznania się z aktami sprawy, a nie do dostarczania dodatkowych informacji. Zdjęcie włączone do materiału dowodowego zostało wykonane przez inspektora WIOŚ w trakcie oględzin terenu zakładu w N. B. (...), w których uczestniczył H. K., jak osoba upoważniona przez R. B.

II.1.3. M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia (...) stycznia 2018 r., znak: (...), wymierzył R. B., administracyjną karę pieniężną w wysokości 1000 zł, za przetwarzanie odpadów bez wymaganego pozwolenia. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. B.

II.2. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r., znak: (...), utrzymał w mocy decyzję MWIOŚ z (...) stycznia 2018 r. Po analizie zebranego materiału dowodowego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że uzasadnione było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Odpady drewna wbrew twierdzeniom strony, nie tracą statusu odpadów w momencie odcięcia ich od drzewa lub krzewu. Organ podniósł, że zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:

1) łącznie następujące warunki:

a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;

2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Możliwość utraty statusu odpadu zależy zatem od spełnienia warunków wynikających z przepisów ustawy o odpadach oraz prawa UE. Oznacza to, że instrument ten będzie miał zastosowanie do tych rodzajów odpadów, które wskaże np. KE w odpowiednim rozporządzeniu. Do tej pory nie ukazało się rozporządzenie Komisji Europejskiej w sprawie kryteriów utraty statusu odpadów drewna. Wobec tego całkowicie zasadnym było przyjęcie, że drewno powstające po wycięcia drzewa lub krzewu stanowi odpad. Odpady drewna wbrew temu, co twierdzi strona, nie są wyłączone z zastosowania przepisów ustawy, na mocy art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach. Aby zastosowanie wyłączenia było możliwe, odpady drewna należałoby uznać za biomasę, pochodzącą z produkcji rolniczej lub leśnej wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. GIOŚ zauważył, że odpady drewna o kodzie 17 021 pochodzą, zgodnie z katalogiem odpadów, z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, nie zaś z produkcji rolniczej lub leśnej, co jest przesłanką warunkującą skorzystanie z ww. zwolnienia. Trafnie zatem organ I instancji ocenił, iż odpady drewna powstające w okolicznościach sprawy nie stanowią biomasy w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie kontroli, przedsiębiorca oświadczył, iż część odpadów drewna została przerobiona. Rozdrabnianie odpadów drewna, polegające na ich cięciu i zrębkowaniu przy użyciu maszyn stanowi proces odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, oznaczający jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Proces ten oznaczony jest symbolem R12, oznaczającym wymianę odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rll (może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. Rl-Rll). Powyższe oznacza iż kruszenie, rozdrabnianie w tym odpadów z drewna zasadnie należy uznać za przetwarzanie w procesie R12. Co do uprawnień strony w zakresie gospodarowania odpadami, GIOŚ stwierdził, że organ I ustalił bezspornie, iż strona posiada decyzję Starosty P. z dnia (...) lutego 2015 r., znak: (...), zezwalającą na przetwarzanie odpadów metodami R5 i R12, lecz we wskazanym przez stronę pkt 2.2. decyzji, zamieszczona jest tabela odpadów, powstających w wyniku przetwarzania odpadów metodą R12. Wyszczególnienie tam odpadów drewna o kodzie 17 0201 nie oznacza przyznania zezwolenia na ich przetwarzanie. Gdyby tak było, odpady te znajdowałyby się w tabeli w pkt 2.1 decyzji, zawierającej rodzaje i masę odpadów dopuszczonych do przetworzenia metodami R5 i R12. Tak więc GIOŚ uznał, że należało się zgodzić z organem I instancji, że działania podejmowane przez stronę polegające na cięciu i rozdrabnianiu odpadów drewna wypełniają definicję przetwarzania, obowiązek zaś uzyskania zezwolenia wynika z art. 41 ustawy o odpadach. Strona nie posiadała uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie przetwarzania odpadów z drewna o kodzie 17 02 01. Według GIOŚ, bez znaczenia dla sprawy było oznaczenie działki, na którym strona prowadziła cięcie drewna przeznaczonego do opalania kominków. Bez żadnego znaczenia w warunkach niniejszej sprawy jest także wzajemna relacja pomiędzy działkami. Tak więc, w ocenie organu odwoławczego bezcelowe było by przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność dokładnego ustalenia relacji pomiędzy granica działki (...), a granicami działek aktualnie wpisanych do ewidencji gruntów. Stąd brak jest podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że strona nie wykazała, aby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego miałoby dotyczyć okoliczności mających znaczenia dla sprawy. Tym samy GIOŚ uznał, że organ I instancji nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego przez co doszło do błędnych ustaleń faktycznych (art. 77 § 1 k.p.a.). Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wymierzenia stronie kary pieniężnej. Uprzednio zaś w pełni rozważył i przeanalizował materiał dowodowy, dający obraz stanu faktycznego tej sprawy. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie wymagane, prawem procesowym elementy. Przeprowadzony przez organ I instancji wywód w przedmiocie oceny posiadanych dowodów, jest zdaniem organu odwoławczego logiczny i nie nosi cech dowolności. Sposób sformułowania uzasadnienia organu I instancji wskazuje na to, iż prawidłowo zastosował on przepisy prawa. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie argumentację organu I instancji, która w świetle poczynionej oceny materiału dowodowego jest uzasadniona i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. GIOŚ stwierdził, że podmiot nie posiadając wymaganych uprawnień, winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami. Zatem skoro strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z drewna bez dopełnienia obowiązku uzyskania zezwolenia, nałożonego art. 41 ustawy o odpadach, organ I instancji był zobligowany z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. W opinii organu odwoławczego, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej oraz właściwie ją uzasadnił. Na wysokość wymierzonej kary pieniężnej wpłynął fakt, iż strona prowadziła przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, a wpływ tej działalności na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko należało uznać za znikomy. Trudno ustalić dokładny okres trwania naruszenia przed rozpoczęciem kontroli u przedsiębiorcy, dlatego organ nie uwzględnił wpływu tej przesłanki na wysokość administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego, kara w wysokości 1 000 zł jest uzasadniona okolicznościami sprawy.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) sierpnia 2018 r. nie zgodził się R. B., który wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, reprezentowany przez r.pr. R.B., zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszanie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p,a, poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony w zakresie ustalenia stanu faktycznego i oparcie go o materiał dowodowy pozyskany w nieznany sposób, w szczególności zaś:

- niezrozumiałe oparcie się przez GIOŚ na ustaleniach organu I instancji w sytuacji gdy GIOŚ w przeciwieństwie do MWIOŚ ustalił, iż skarżący posiada zezwolenia dopuszczające wywarzanie odpadu w postaci drewna;

- brak podstawy do zaliczenia w poczet materiału dowodowego zdjęć (nie wymienionych w protokole kontroli), co do których brak jest protokołów ich sporządzenia, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie pochodzenia drewna, lokalizacji oraz zakresu przetworzenia, w szczególności brak jest ustaleń własnych GIOŚ co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co powoduje iż obie decyzje są oparte o materiał nie stanowiący dowodu w rozumieniu k.p.a.,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż stronie okazano całe akta sprawy do wglądu i że dokumentacja zdjęciowa stanowi załącznik do protokołu kontroli, podczas gdy:

- z treści protokołu oględzin i protokołu kontroli (...) nie wynika aby takową dokumentację sporządzono (brak jest w szczególności skreślenia wskazującego czy dokumentacja jest fotograficzna czy audowizualna w protokole oględzin oraz zdjęć lub nagrań w załącznikach do protokołu kontroli);

- H. K. nie posiadał upoważnienia do jakichkolwiek czynności w sprawie niniejszej poza przeglądaniem akt, stąd trudno domniemywać w jaki sposób mógł wyrazić zgodę na włączenie zdjęć w poczet materiału dowodowego, zaś dołączenie zdjęcia po upływie 9 miesięcy do protokołu jest całkowicie nieuprawnione i stanowi nieznaną k.p.a. formę dowodową (k.p.a. nie zna przede wszystkim dowodu z notatki urzędowej);

- naruszenie art. 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności zaś brak jakiejkolwiek analizy ilości drewna, jego pochodzenia oraz ustaleń co do tego gdzie i kiedy doszło do przetwarzania odpadu, przy jednoczesnym stwierdzeniu nieuprawnionego przetwarzania odpadu, podczas gdy istnieje ogólne uprawnienie do wykorzystywania odpadów drewnianych wynikłe z Ip. 12, 13, 34,44, 49 i 52 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) a protokół dokumentuje jedynie składowanie, do którego skarżący posiada uprawnienie na mocy:

- prawo do przetworzenia/wytworzenia odpadu w postaci drewna (pkt. 2.2.l p 4 decyzji - kod odpadu 170201, Drewno, 200 Mg, z dnia (...) lutego 2015 r., znak (...));

- prawo do magazynowania odpadu w postaci drewna (pkt. 2.I p 32 decyzji - kod odpadu 170201, Drewno, z dnia (...) lutego 2015 r., znak (...));

- brak analizy sprawozdań skarżącego, w których drewno było wykazywane;

- błędne ustalenie, iż odpady z sadów oraz odpady drewniane z rozbiórek stanowią jeden rodzaj materiału składowany razem;

- brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalono, iż drewno którego posiadanie stało się powodem wymierzenia kary nie jest drewnem, które to strona wykazuje odpad o kodzie 170201 (drewno);

- z treści zeznań strony nie wynika, aby traktowała ww. odpady przemysłowe (wykazywane w ewidencji) związane z działalnością przedsiębiorstwa strony jako odpady równoważne z biomasą wytworzoną z produkcji sadowniczej;

- naruszenie art. 7a k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezrozumiały opis czynu za który karę wymierzono oraz brak wyjaśnienia kwestii związanych z powiązaniem go z czynnościami sadowniczymi, nie wskazujący w szczególności:

- czy strona została ukarana za przetwarzanie drewna z rozbiórek czy też drewna z wycinek z prywatnych sadów;

- na czym polegało przetwarzanie drewna bez zezwolenia skoro takowe zezwolenie strona posiadała a kontrola nie wykazała aby drewno przetwarzano (stwierdzono jedynie magazynowanie drewna);

- pominięcie w decyzji kwestii dopuszczalności czynności zarzucanych stronie w kontekście uprawnień przyznanych na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach poprzez wpisanie drewna w pozycje Ip. 12, 13, 34,44, 49 i 52 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93, dalej: "Rozporządzenie");

- naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799; dalej: "p.o.ś.") w związku z art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach polegające na przypisanie skarżącemu przetwarzania drewna bez zezwolenia, podczas gdy zachodzi wątpliwość czy w zakresie drewna pochodzącego z sadów i drzew skarżący jest w ogóle podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ww. przepisów i tym samym spełnia definicję podmiotu jaki może być ukarany stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach;

- naruszenie Ip. 12, 13, 34,44, 49 i 52 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. i art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach w związku z art. 7a k.p.a., poprzez przyjęcie iż drewno i odpady drewniane pochodzące z tzw. ścinek drzew sadowniczych wymagają zezwolenia na przetwarzanie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

III.2. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Sąd podziela w całości ustalenia i oceny prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

IV.2 Podstawą wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1000 zł był m.in. art. 194 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 1479 oraz ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 1592). Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Wysokość tej kary określono w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł (wspomniane wyżej nowelizacje z 2018 r. zwiększyły kolejno minimalną wysokość kary do odpowiednio 5000 i 10000 zł). Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter związany, a nie uznaniowy (verba legis: "administracyjną karę pieniężną wymierza się"). Innymi słowy, organ ochrony środowiska jest zobowiązany wymierzyć tę karę w każdym przypadku, w którym stwierdzi, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia lub gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Należy nadmienić, że zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Z treści przepisu art. 199 ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych (por. np. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 359/16, CBOSA). Z powyższego wynika, że znikomy wypływ naruszeń, których dopuścił się skarżący, na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko (s. 8 zaskarżonej decyzji), nie mógł uzasadniać odstąpienia od wymierzenia kary. Okoliczność ta została jednak uwzględniona przez organy przy wymiarze kary, która została ustalona w najniższej możliwej wysokości. Bezzasadne są tym samym zarzuty skargi dotyczące nieustalenia przez organy dokładnej masy przetworzonych bezprawnie odpadów. Okoliczność ta nie miała bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia.

IV.3. Przyczyną wymierzenia skarżącemu spornej kary administracyjnej było ustalenie, że skarżący, nie posiadając ku temu stosownego zezwolenia, przetwarzał odpady z drewna uzyskane przez niego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (odpady o kodzie 17 02 01) poprzez ich rozdrabnianie i uzyskiwanie tzw. zrębków. Okoliczności te wynikały wprost przede wszystkim z zeznań samego skarżącego (s. 4 protokołu przesłuchania skarżącego stanowiącego załącznik nr 8 do protokołu kontroli). Należy podkreślić, że organy w żadnym miejscu nie uznały, że przedmiotowa kara została nałożona na skarżącego również za przetwarzanie wyciętych drzew owocowych z nieruchomości skarżącego. Brak jest takiego stwierdzenia w uzasadnieniach do zaskarżonej decyzji, a nadto kwestię tę przesądza odwołanie się w osnowie decyzji organu I instancji do odpowiedniego kodu odpadów należącego do grupy 17, a nie grupy 02 (czyli odpady z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności). Ponadto, z protokołu kontroli, podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącego, wynika, że skarżący wytworzył m.in. odpady o kodzie 17 02 01, brak natomiast informacji o odpadach z kategorii 02. Tym samym bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące rzekomego przyjęcia przez organy, że drewno i odpady drewniane pochodzące z tzw. ścinek drzew sadowniczych wymagają zezwolenia na przetwarzanie, z czym z kolei skarżący wiązał zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 p.o.ś. i art. 2 pkt 6 oraz art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach (zarzuty z punktów 3, 5 i 6 skargi). Uzupełniająco należy zauważyć, że przewidziany w art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach i przepisach wykonawczych wyjątek w postaci swoistego "dozwolonego użytku" w zakresie przetwarzania odpadów (tj. bez konieczności uzyskiwania zezwolenia) ograniczony jest do podmiotów nie będących przedsiębiorcami (por. np. K. Gruszecki, Komentarz do art. 27 ustawy o odpadach, LEX 2016, teza 6). Reasumując ten wątek, w niniejszej sprawie kara administracyjna została nałożona na skarżącego wyłącznie za przetwarzanie odpadów pozyskanych przez skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (o kodzie 17 02 01), a nie przetwarzanie odpadów pochodzących z należących do skarżącego sadów. Trzeba przy tym podkreślić, że bezzasadny jest powołany przy tej okazji przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Po pierwsze, przepis ten dotyczy "wątpliwości co do normy prawnej". Tymczasem powołane wyżej zarzuty skargi dotyczą w istocie nie tyle wykładni prawa, co ustaleń faktycznych w sprawie. Po drugie, przepis ten odnosi się do sytuacji, w której w sprawie "pozostają wątpliwości". Mając na uwadze powszechnie znany fakt niskiej jakości legislacji w sprawach administracyjnych, w praktyce sądów administracyjnych do zupełnej rzadkości należą sprawy, w których nie występują wątpliwości interpretacyjne co do mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). W takim przypadku jednostka istotnie nie powinna ponosić konsekwencji oczywiście wadliwej legislacji. W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją, a wręcz nie mamy do czynienia z jakimikolwiek zasadniczymi wątpliwościami interpretacyjnymi co do wykładni norm prawa materialnego. Raz jeszcze wypada podkreślić, że wspominane wyżej zarzuty skargi są w istocie oparte na błędnej przesłance, a mianowicie przyjęciu przez skarżącego, że został ukarany również za przetworzenie odpadów w postaci drzew wyciętych z jego prywatnych sadów. Po trzecie, ubocznie trzeba dodać, że w sprawach z zakresu ochrony środowiska zasadnicze wątpliwości budzi w ogóle możliwość stosowania art. 7a § 1 k.p.a. Ochrona środowiska, jako wartość szczególnie chroniona na poziomie Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP), niewątpliwie mieści się bowiem w kategorii ważnego interes publicznego, o którym mowa w art. 7a § 2 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że sposób rozumienia art. 7a § 1 k.p.a. przyjmowany przez skarżącego, a mianowicie, że w razie jakichkolwiek wątpliwości co do wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska należy wybrać wariant interpretacyjny korzystny dla podmiotu, na który mają być nałożone określone obowiązki zasad ochrony środowiska, niweczyłby podstawowy cel tych przepisów, którym jest ochrona środowiska jako szczególnego dobra wspólnego, istotnego nie tylko w chwili obecnej, ale również z punktu widzenia przyszłych pokoleń. Taka wykładnia art. 7a k.p.a. naruszałaby nie tylko wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP, ale również przepisy unijne, w tym art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W świetle ust. 1 tego przepisu, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania m.in. celu w postaci zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska. Z kolei w ust. 2 tej normy traktatowej wskazano w szczególności, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony. Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 (CBOSA), w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych.

IV.4. Bezzasadne są zarzuty skargi polegające na twierdzeniu, że skarżący posiadał zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 02 01. Po pierwsze, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Skoro tak, to podmiot przetwarzający odpady winien wykazać, że przetwarzając określone odpady czyni to w oparciu o stosowane zezwolenie. Posiadania stosowanego zezwolenia nie domniemuje się, podobnie jak zakres udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Po drugie, w świetle akt sprawy w pełni uzasadniony jest wniosek orzekających w sprawie organów, że żadne z powołanych wyżej zezwoleń udzielonych przez Starostę P. nie obejmowało zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 02 01 (taką klasyfikację tych odpadów przyjmował skarżący). W szczególności sporne odpady o kodzie 17 02 01 - drewno, nie zostały wskazane w punkcie 2.1. decyzji Starosty P. z dnia (...) lutego 2015 r.,. znak: (...). To w tym punkcie decyzji, a nie punkcie 2.2., określono rodzaje i masę odpadów dopuszczonych do przetworzenia metodami R 5 i R 12. Natomiast wskazywane przez skarżącego uprawnienie wynikające z tabeli 2.2 dotyczy nie odpadów dopuszczonych do przetworzenia, ale rodzajów i masy odpadów powstających w wyniku przetworzenia metodą R12.

IV.5. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące rzekomych błędów popełnionych przez organy w trakcie gromadzenia materiału dowodowego. Dotyczy to w szczególności obszernie omówionej w skardze problematyki zdjęć wykonywanych podczas oględzin. Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że to sam skarżący przyznał składając zeznania, że sporne zrębki były przez niego otrzymywane nie tylko z drewna pozyskanego z wycinki sadów należących do skarżącego, ale również z odpadów pozyskanych przez skarżącego na skutek usług świadczonych u podmiotów trzecich w ramach działalności gospodarczej, w tym na terenie (...). Okoliczność ta została zresztą potwierdzona przez pełnomocnika skarżącego w trakcie rozprawy (...) lutego 2019 r. W takim stanie rzeczy tylko uzupełniająco należy dodać, że w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że sporne zdjęcia zostały wykonane w trakcie kontroli prowadzonej u skarżącego, co potwierdza protokół oględzin z (...) marca 2017 r. załączony do protokołu kontroli. Na zdjęciach tych jest naniesiona data oględzin oraz podpis pracownika organu. Brak w takim przypadku przekreślenia odpowiedniego stwierdzenia w protokole oględzin (tj. czy w trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną czy audiowizualną) nie pozbawia tych zdjęć, świetle art. 80 k.p.a., ich mocy dowodowej. Ubocznie trzeba podkreślić, że zdjęcia te wykonywane były przede wszystkim w związku z przyczyną kontroli (tj. zgłoszeniem interwencyjnym dotyczącym zakopywania odpadów zawierających substancje ropopochodne na terenie zakładu skarżącego), a tym samym w znacznej części nie dotyczą one kwestii przetwarzania odpadów w postaci drewna. Bezzasadne jest również twierdzenie skargi, jakoby organ I instancji miał uznać, że skarżący przetwarzał sporne odpady w zgodzie z posiadanym przez skarżącego zezwoleniem.

IV.6. Reasumując, wymierzona skarżącemu kara pieniężna miała podstawę w poczynionych przez organy ustaleniach faktycznych oraz oparcie w obowiązujących przepisach, a wysokość tej kary (1000 zł) uwzględnia niewielki stopień szkodliwości działań skarżącego dla środowiska. Wysokość tej kary, w świetle możliwej jej wysokości maksymalnej (1 000 000 zł) świadczy o tym, że ma ona w istocie charakter kary porządkowej, mającej skłonić skarżącego do formalnego uregulowania kwestii zezwolenia przetwarzania odpadów o kodzie.

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.