IV SA/Wa 2685/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2745051

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. IV SA/Wa 2685/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska.

Sędziowie WSA: Aneta Dąbrowska, Jarosław Łuczaj (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu zmiany oznaczenia użytku gruntowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r., nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a."), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.; dalej zwanej ustawą "p.g.k.") oraz § 10 i § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034; dalej zwanego "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...), zatwierdzającą z urzędu zmianę oznaczenia użytku gruntowego z (...) - grunty pod rowami o powierzchni 1,3638 ha na użytek (...) - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi o powierzchni 1,3638 ha w działce o numerze ewidencyjnym (...), położonej w (...) ul. (...), stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...).

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia (...) października 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa w trwały zarząd gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w granicach działki ew. nr (...) położonej w (...).

Prezydent Miasta (...) decyzją z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...), w trybie art. 217 ust. 1 i 2 ustawy z dani 18 lipca 2001 r. - Prawo Wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), stwierdził przejście z dniem 1 stycznia 2002 r. w trwały zarząd na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) wód i gruntów pokrytych wodami, oznaczonych jako działka nr (...).

Z kolei pismem z dnia 18 marca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd w odniesieniu do ww. nieruchomości oraz protokolarne jej przejęcie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa argumentując, iż są to grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi i są zbędne do wykonywania zadań mu przydzielonych.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...), Prezent Miasta (...) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu ustanowionego ostateczną decyzją z dnia (...) lutego 2015 r.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...), Wojewoda (...) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż przed podjęciem stosownego rozstrzygnięcia w kwestii trwałego zarządu, w pierwszej kolejności w odrębnym postępowaniu należy rozpatrzyć zmianę użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków.

Na powyższą decyzję Wojewody (...) złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1090/16, oddalił skargę.

Zawiadomieniem z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...), Prezydent Miasta (...) poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany oznaczenia użytku gruntowego na działce nr (...) położonej w (...).

W toku postępowania, na zlecenie organu I instancji, klasyfikator gruntów J. K. sporządził dokumentację (operat techniczny) do zmiany użytku oraz opinię uzupełniającą z (...) stycznia 2017 r. Operat został przyjęty i zarejestrowany w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...) w dniu (...) października 2016 r. za numerem (...).

Na wniosek strony organ ewidencyjny przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu (...) marca 2017 r. Na rozprawie klasyfikator podtrzymał swoje stanowisko, iż sporny grunt znajduję się pod wodami powierzchniowymi płynącymi o symbolu Wp.

Prezydent Miasta (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r. orzekł o zmianie użytku gruntowego w działce nr (...) położonej w (...), z dotychczas ujawnionego W-rowy na użytek Wp-wody płynące. Zdaniem organu z zebranego materiału dowodowego wynika, że starorzecze jest naturalnym ciekiem wodnym wpływającym do rzeki (...), zatem zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.; dalej zwanej "Prawem wodnym"), wody tego starorzecza stanowią wody powierzchniowe płynące. Powyższe jest w ocenie organu I instancji podstawą do zmiany oznaczenia użytku z W-grunty pod rowami na Wp-grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor RZGW w (...) wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie:

- art. 6, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie wniosku o udzielenie dwutygodniowego terminu na zapoznanie się z całym materiałem dowodowym i zgłoszenie ewentualnych uwag;

- art. 7 i art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak rzetelnej analizy zgromadzonego materiału i wydanie decyzji w oparciu o jednostronną opinię klasyfikatora gruntów.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie organ odwoławczy przywołał treść pkt 24 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 5 ust. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 Prawa wodnego, regulujących kwestie związane z oznaczeniem i definicją wód powierzchniowych płynących.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w protokole z kontroli klasyfikacji gruntów i opinii z dnia (...) października 2016 r. oraz opinii uzupełniającej z dnia (...) stycznia 2017 r. klasyfikator wykazał, iż cała działka pokryta jest wodami płynącymi. Ponadto z opinii wynika, iż sporna działka stanowi historyczne starorzecze (odnogę) rzeki (...) i położona jest w zachodniej części miasta na osiedlu (...). Po wybudowaniu wału przeciwpowodziowego w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, odnoga od wschodniej strony została odcięta od wód rzeki (...). Natomiast od zachodu poprzez budowę hydrotechniczną, wybudowaną w miejscu starego koryta, pod wałem ma połączenie z rzeką. Istniejący na krótkim odcinku rów, jak i połączenie z rzeką (...) pod wałem przeciwpowodziowym, wskazuje w miejscu starorzecza na uregulowane koryto, które - w ocenie organu odwoławczego-stanowi ciek naturalny zgodnie z art. 9 Prawa wodnego.

Z materiału dowodowego wynika ponadto, że stan prawny starorzecza jest niezmienny od czasu założenia ewidencji gruntów. Starorzecze (wcześniej działka nr (...)) przylegało do rzeki (...) (działka nr (...)) i było własnością Skarbu Państwa. Po wybudowaniu wału przeciwpowodziowego w latach 1976-1977 wody starorzecza nadal pozostały publiczne i stanowią własność Skarbu Państwa.

Zdaniem organu II instancji zapisy w ewidencji gruntów i budynków wykazują, że w pierwszym rejestrze gruntów miasta (...) założonym w 1972 r. ww. działkę oznaczono numerem ewidencyjnym (...) o pow. 1,2475 ha i ujawniono w jednostce rejestrowej 1910 jako wody płynące (starorzecze) i zaliczona do grunty rejestrowej X, we władaniu Okręgowego Zarządu Wodnego z siedzibą w (...).

Organ odwoławczy podkreślił, że zmiany w ewidencji gruntów na przestrzeni lat 1972-2015 potwierdzały problem z zakwalifikowaniem starorzecza - działki nr (...) (wcześniej nr (...)) do właściwego użytku gruntowego. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lipca 2001 r. nr (...) o zmianie klasyfikacji gruntów w obrębie nr (...) w działce nr (...) (starorzecze) został wpisany (zmieniony) użytek gruntowy z wód płynących Wp na rowy o symbolu W (zmiana z dnia (...) grudnia 2001 r.). Jednakże, jak wynika z uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego (informacja organu I instnacji z dnia (...) czerwca 2017 r.) protokół zmian rodzaju użytków, będący załącznikiem do ww. decyzji z (...) lipca 2001 r. nie obejmuje działki nr (...). W opinii organu powyższe wskazuje, że zmiana w rejestrze ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. została wprowadzona błędnie.

W toku postępowania Dyrektor RZGW w (...) wskazał, że zakwalifikowanie użytku w spornej działce jako wody płynące (Wp) jest nieprawidłowe. Nie przedstawił jednak innej opinii klasyfikacyjnej oraz dokumentacji odmiennej od zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem (...). Dokumentacja ta zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych będący, zgodnie, z § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podstawą do wprowadzenia zmiany w rejestrze.

W opinii organu II instancji zarzut naruszenia przepisów proceduralnych okazał się bezzasadny. W aktach sprawy znajduje się bowiem zawiadomienie z (...) lipca 2016 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie, zawiadomienie z (...) listopada 2016 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, protokół z rozprawy z (...) marca 2017 r., w której uczestniczył pełnomocnik RZGW w (...) oraz zawiadomienie z (...) marca 2017 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych uwag. Nadto organ zauważył, iż również w postępowaniu odwoławczym, po uzupełnieniu materiału dowodowego, pełnomocnik RZGW został (...) lipca 2017 r. zapoznany z całością akt sprawy nie wnosząc do nich uwag.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena pozwala na usunięcie błędnych danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Dyrektor RZGW w (...) wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 7b i art. 77 w związku z art. 75 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, a w następstwie wydanie błędnego orzeczenia naruszającego zasadę obiektywności orzekania.

Skarżący podtrzymał stanowisko, iż błędnie ustalono, że w niniejszej sprawie organ I instancji działa z urzędu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo od wiceprezydenta Miasta inicjujące postępowanie. Dalszym błędem opisu stanu faktycznego - rzutującego na wyprowadzane przez organ wnioski - jest wyłącznie mechaniczne odnotowanie korespondencji w niniejszej sprawie, prowadzonej z organem I instancji bez przytoczenia argumentacji tam podnoszonej, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., bo nie pozwala stwierdzić jaki materiał dowodowy został wzięty pod uwagę przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Nadto zaskarżona decyzja ograniczona została do przytoczenia zapisów prawa wodnego bez wyprowadzenia związku miedzy przepisami a stanem sprawy. Organ odwoławczy powtórzył jednie za organem I instancji zarzut o nieprzedstawieniu opinii innego klasyfikatora. Organ nie przedstawił żadnej argumentacji w zakresie uznania za prawidłową opinii klasyfikatora gruntów oraz pominął argumentację strony w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego to, że sporna działka stanowi historycznie starorzecze (odnogę) rzeki (...), nie przesądza charakteru wody w tej odnodze, skoro (sam organ przyznaje) po wybudowaniu wału przeciwpowodziowego odnoga ta została odcięta od wód (...). Upatrywanie połączenia wód w odciętym starorzeczu z wodami rzeki poprzez budowlę hydrotechniczną, wybudowana w miejscu starego koryta, pod wałem, jest bezzasadne. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie zanalizował stanu na gruncie i ograniczył się jedynie do zewidencjonowania dokumentów. Tymczasem przedmiotem postępowania nie jest rozstrzyganie o porządkach w dokumentacji, lecz zakwalifikowanie stanu faktycznego na gruncie do właściwych zapisów w rejestrze.

W sprawie bezsporne jest, iż działka nr (...) nie przylega do działki po której płynie (...) i nie tylko dlatego, że jest odgrodzona wałem przeciwpowodziowym, ale przede wszystkim dlatego, że między tą działką, a (...) zlokalizowana jest działka geodezyjna, na której urządzono staw rybny. Staw ten odgrodzony jest trwale od działki nr (...), choć morfologicznie stanowi dawną dolinę starorzecza. Istotne zatem jest jaki charakter ma woda w owym stawie.

Mapa, która została ujawniona na rozprawie administracyjnej w dniu (...) marca 2017 r. obrazuje stan sprzed odgrodzenia odnogi rzeki (...) wałem przeciwpowodziowym. Jednoznacznie z niej wynika, iż przed wybudowaniem wału była w tym miejscu zatoka, będąca pozostałością poprzedniego koryta (...), zalądowana na skutek meandrowania jej koryta. Po wybudowaniu wału, odgrodzono tę zatokę od rzeki i powstało sztuczne zagłębienie terenu. Takie zagłębienie powstałe w wyniku działalności człowieka ustawodawca kwalifikuje jako wodę stojącą, co jednoznacznie określono w art. 5 ust. 4 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego twierdzenie biegłego, iż to zagłębienie nie jest wynikiem działalności człowieka pomija, iż dawna zatoka została przegrodzona wałem przeciwpowodziowym i powstała sztuczna niecka, czyli zagłębienie, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ww. ustawy. Z powyższego wynika, iż w opinii biegły pomija obecne ukształtowanie terenu po wybudowaniu wału przeciwpowodziowego, ale jednocześnie wspomina o nim, gdy dostrzega połączenie tej niecki z (...) przez klapę w rzeczonym wale. Świadczy to o niemiarodajności twierdzeń biegłego, który w swych wnioskach raz opiera się na ustaleniach historycznych, a drugi raz na ustaleniach stanu aktualnego - w zależności od potrzeby uzasadnienia postawionej tezy. Powyższa kwestia została pominięta przez organ odwoławczy.

Bezsporne jest również, iż obecnie woda ze starorzecza nie ma naturalnego połączenia z (...). Wody opadowe, które spływają na działkę nr (...) odprowadzane są specjalnie wykopanym do tego celu rowem, omijającym wyżej wspomniany staw rybny i prowadzone są do następnego urządzenia wodnego, jakim jest opisana w opinii biegłego klapa, a w zaskarżonej decyzji określona mianem budowli hydrotechnicznej, pozwalająca na odprowadzanie tych wód w okresie niskich stanów wody w (...). Jednak takie połączenie z (...) poprzez urządzenie wodne nie czyni wód w starorzeczu wodą płynącą, albowiem nie ma charakteru naturalnego, co podkreślają przepisy Prawa wodnego. Należy zauważyć, iż w ten sposób powstały akwen ma połączenie z wodami (...) jedynie sztuczne, poprzez dwa urządzenia wodne: rów i klapę przelewową. Okoliczność sztucznego, a nie naturalnego połączenia wód tego akwenu z (...), nie została wzięta pod uwagę przez organy orzekające.

Grawitacyjny spływ wód opadowych na działkę nr (...) nie powoduje również, iż woda w starorzeczu staje się wodą równorzędną z wodą płynącą, albowiem spływ wód opadowych nie jest tym samym, co doprowadzenie wód przez ciek naturalny. W żadnym wypadku za ciek naturalny nie można uznać kanalizacji deszczowej. Poza sporem jest, iż kanalizacja deszczowa nie jest ciekiem naturalnym. Taki sam charakter ma spływ wód opadowych z działki sąsiedniej, a pochodzących z filtracji przez wał przeciwpowodziowy wzdłuż (...). Należy zauważyć, iż filtracja taka ma naturę extraordynaryjną, związana wyłącznie ze stanem powodziowym, gdy woda na zawału podlegając ciśnieniu hydrostatycznemu przedostaje się pod wałem, na skutek wysokiego spiętrzenia wód (...) za wałem. Jednak i w tym przypadku nie mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, który prowadziłby tę wodę do starorzecza. Stan prawny charakteru wody znajdującej się w starorzeczu określa art. 5 Prawa wodnego. Jeżeli starorzecze było kiedyś częścią (...), co obrazuje ww. mapa, to o ile w tym miejscu znajdował się ciek, który stanowił dopływ (...), ciek ten powinien tam nadal istnieć. Powyższe jednak - w opinii skarżącego - nie zostało udowodnionego przez klasyfikatora gruntów.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu (...) lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaś Sąd podzielił argumenty podniesione w skardze.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania była zmiana oznaczenia rodzaju użytku gruntowego działki stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...).

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.; dalej zwanej "p.g.k."). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Zgodnie zaś z § 66 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.; zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków") danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są:

1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych;

2) oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów.

Powołane wyżej rozporządzenie stanowi w § 67, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Podkreślenia również wymaga, z uwagi na przedmiot dalszych ustaleń, treść ust. 6 § 68 ww. rozporządzenia, który stanowi, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr (...) tego rozporządzenia. Powyższy załącznik określa przesłanki zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.

W świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, że rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia. Wniosek taki wynika również z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246; zwanego dalej "rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów"), zgodnie z którym osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem" przeprowadza czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, tj.: analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (pkt 1); przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie (pkt 2); sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji (pkt 3). Przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 z rozporządzeniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów:

1) sporządzenie opisu fizjograficznego;

2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji;

3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań;

4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych;

5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych;

6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;

7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej;

8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.

Po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji (§ 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów), który obejmuje: mapę klasyfikacji, w tym dane opisowo-informacyjne z oznaczenia typów, rodzajów i gatunków gleb, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, oraz protokół zawierający w szczególności:

a) ogólną charakterystykę gruntów objętych klasyfikacją, w tym ukształtowanie terenu, jego wzniesienie nad poziom morza, ilość opadów atmosferycznych, stosunki wodne, istniejące budowle wodno-melioracyjne, dominujące rodzaje użytków gruntowych, typy gleb oraz dominujące klasy bonitacyjne,

b) zestawienie opisów odkrywek glebowych charakteryzujących typy, rodzaje i gatunki gleb, rodzaje użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjne,

c) informację o mapie ewidencyjnej,

d) podpisy klasyfikatora oraz właścicieli obecnych przy przeprowadzaniu czynności klasyfikacyjnych w terenie,

e) datę jego sporządzenia.

Regulacja zawarta w rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przewiduje zatem - poza zaliczaniem gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby oraz klasy bonitacyjnej - ustalanie rodzaju użytku gruntowego. Wynika to z brzmienia § 7 ust. 1 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e ww. rozporządzenia. Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa załącznik Nr (...) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że w ramach czynności klasyfikacyjnych klasyfikator zalicza grunt do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego.

W niniejszym postępowaniu organy dokonały zmiany oznaczenia użytku gruntowego na podstawie operatu technicznego z dnia (...) października 2016 r. uzupełnionego o opinię z dnia (...) stycznia 2017 r., które sporządzony zostały na zlecenie organu I instancji przez klasyfikatora gruntów J. K.

Nie ulega wątpliwości, iż opinia sporządzona przez specjalistę na zlecenie organu I instancji jest dla tego organu materiałem dowodowym i jako dowód powinna zostać przeanalizowana, a uwagi co do tego dowodu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego sprawę oraz organu odwoławczego.

Skarżący w toku postępowania wielokrotnie kwestionował opinię sporządzoną przez klasyfikatora gruntów. Organ I instancji bezkrytycznie przyjął zaś jej wniosek,. nie podejmując nawet oceny czy czynności klasyfikacyjne przeprowadzone przez klasyfikatora gruntów w odniesieniu do ww. działki odbyły się zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami i spełniają wymogi zmiany oznaczenia użytku gruntowego.

Przede wszystkim zwrócić należy bowiem uwagę na charakter urządzeń wodnych istniejących na działce nr (...), zwłaszcza na klapę dzielącą wody na tej nieruchomości od płynących wód rzeki (...), a także na sposób działania tej klapy, który w ocenie Sądu poddaje w wątpliwość uznanie wód na przedmiotowej działce za wody płynące.

Ponadto już z samego protokołu kontroli klasyfikacji gruntów z dnia (...) października 2016 r. wynika, że właściciel działki nie został zawiadomiony, ani nie był obecny przy przeprowadzeniu czynności kwalifikacyjnych w terenie.

Okoliczność, że operat techniczny sporządzony przez klasyfikatora gruntów jest opinią w rozumieniu art. 84 k.p.a. sporządzoną przez uprawnionego biegłego, a więc przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie zwalnia organu administracyjnego od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie. Ocena ta musi zatem być wypadkową rzeczywistej i konkretnej oceny tego dowodu. Analiza sporządzonego operatu dokonana w kontekście treści uzasadnień decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że deklarowane sprawdzenie przez te organy formalnoprawnej wartości operatu dokonane zostało powierzchownie.

Do wskazanych ustaleń organy były zobligowane przepisem art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia organu powinno więc wynikać jednoznacznie, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych stanowią kompletny materiał dowodowy, a tym samym materiał źródłowy, który winien być należycie rozważony i wszechstronnie oceniony.

W tym miejscu zgodzić również należy się ze skarżącym, iż organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) kwietnia 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organ zwróci uwagę na przepis art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, jakim warunkom winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki jego podjęcia i prześledzić tok rozumowania organów orzekających. Należyte uzasadnienie decyzji pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny wobec stron postępowania, z drugiej strony prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji jest niezbędne dla możliwości sformułowania zarzutów względem decyzji.

Reasumując dotychczasowe rozważania, skoro zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami polegającymi na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.