IV SA/Wa 2606/18, Odwołanie jako podstawa uruchomienia postępowania odwoławczego. Wniesienie odwołania wyłącznie co do jednego zapisu orzeczenia. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2678232

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. IV SA/Wa 2606/18 Odwołanie jako podstawa uruchomienia postępowania odwoławczego. Wniesienie odwołania wyłącznie co do jednego zapisu orzeczenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj.

Sędziowie Asesor, WSA: Anna Sidorowska-Ciesielska, Agnieszka Wójcik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2018 r. Sygn. akt I OSK 2102/16 na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 14/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), uznajac, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, nie jest organem wyższego stopnia w stosuku do wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Stanowiska o braku właściwości Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania środka odwoławczego w niniejszej sprawie nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, uchylaląc ww. wyrok i nakazując Sądowi I instancji ponowne rozpoznanie skargi.

Mając na uwadze wpowyższe wskazać należy, że stan sprawy administracyjnej przedstawiał się następująco.

Orzeczeniem z dnia (...) stycznia 2015 r. znak: (...) Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) zaliczył małoletnią J. B. do osób niepełnosprawnych okresowo, do dnia 31 marca 2016 r. z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "07-S". Od ww. orzeczenia E. B., przedstawiciel ustawowy małoletniej (matka), odwołała się w dniu 15 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...). Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. E. B. działając przez pełnomocnika - radcę prawnego W. M. złożyła ponowne odwołanie w tej samej sprawie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...), za pośrednictwem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...).

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...) orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia (...) marca 2015 r. znak: (...) utrzymał w mocy powyższe orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) z (...) stycznia 2015 r.

Pismem z 21 marca 2015 r. pełnomocnik małoletniej J. B. odwołał się od powyższego orzeczenia do Rejonowego Sądu Pracy w (...).

Jednocześnie pismem z dnia 21 marca 2015 r. pełnomocnik Strony złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia (...) marca 2015 r.

Decyzją z (...) lipca 2015 r. znak: (...) Minister Pracy Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Wobec powyższego wnioskiem z 23 lipca 2015 r. pełnomocnik małoletniej J. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra z (...) lipca 2015 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) lipca 2015 r. W uzasadnieniu podniósł, że w rozpatrywanej sprawie żadna z przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności, enumeratywnie określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., nie wystąpiła. Minister wskazał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek ściśle określonych wart. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić natomiast wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie strona występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej podniosła ponownie zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie odwołania przez Wojewódzki Zespół w Województwie (...) niezgodnie z żądaniem strony, które dotyczyło jedynie wskazania w pkt 7 orzeczenia, a nie jak to uczynił Wojewódzki Zespół dokonując kompleksowej oceny podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowym wniosku Strona nie życzyła sobie rozpoznania całości orzeczenia skarżonego odwołaniem tylko jego część celem uruchomienia postępowania odwoławczego. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej podniesiony zarzut należało uznać za bezzasadny, bowiem Wojewódzki Zespół w Województwie (...) działając w postępowaniu odwoławczym jako organ II instancji zobowiązany był do kompleksowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...). Natomiast z uwagi na fakt, iż po powtórnym dokonaniu analizy nie stwierdzono zaistnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia należało, decyzję I instancyjną utrzymać w mocy.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik małoletniej J. B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra. W skardze przywołano argumentację analogiczną jak w toku postępowania, iż skarżąca nie życzyła sobie wszczęcia postępowania odwoławczego w odniesieniu do całości decyzji, tylko co do części. Postępowanie z urzędu uruchomiono zaś wbrew żądaniu strony, co stanowi rażące narusznie art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie Sąd związany był również wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 19 lipca 2018 r. Sygn. akt I OSK 2102/16

Kontrolując w tak wyznaczonych granicach zaskarżoną decyzję sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem i nie nosi cech uchybień, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tych też względów zdaniem sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Ministra Pracy Polityki Społecznej odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiego Zespółu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...) z dnia (...) marca 2015 r. znak: (...), utrzymującego w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) z dnia (...) stycznia 2015 r., znak: (...) Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) w sprawie zaliczenia małoletniej J. B. do osób niepełnosprawnych okresowo, do dnia 31 marca 2016 r. z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "07-S".

Wskazać należy, że dokonanie oceny, zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie nieważnościowym poddane, jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r. II S.A. 456/98).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd uznał, że zasadnie orzekający w sprawie organ przyjął, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...) nie naruszył w sposób rażący prawa, przy rozpoznaniu odwołania skarżącej, poprzez rozpoznanie sprawy całościowo, kompleksowo, a nie zgodnie z żądaniem strony, jedynie w zakresie kwestionowanego przez nią pkt 7 orzeczenia, w którym wskazano, że w odniesieniu do strony nie zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczną możliwością samodzielnej egzystecji.

Wskazać należy, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu w doktrynie i orzecznictwie wywodzi się pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (zob. wyr. NSA z 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, niepubl.; wyr. NSA z 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, niepubl.; wyr. NSA z 25 czerwca 2010 r., II FSK 311/09, Legalis; wyr. NSA z 19 maja 2010 r., II FSK 37/09, Legalis; wyr. NSA z 6 września 2007 r., I OSK 675/07, Legalis). W konsekwencji przyjąć należy, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. statuuje jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę skargowości w postępowaniu odwoławczym. Oznacza ona, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Tym samym dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ drugiej instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, a nawet powinien, skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez odwołującego, lecz zawsze jest związany zakresem zaskarżenia w kontekście art. 139 k.p.a.

Mając na uwadze zarzuty skargi, wskazać należy, że co do zasasy, pomimo braku w k.p.a. przepisu, który wyraźnie dopuszczałby możliwość wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, dopuszczalność taką przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie. Dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części zachodzi jednak jedynie w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., I OSK 556/06, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., I OSK 912/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87, Legalis).

Z taką sytuacją wbrew zarzutom skargi nie mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 6b ust. 3, który stanowił m.in. podstawę orzekania w sprawie, w orzeczeniu powiatowego zespołu ustala się niepełnosprawność albo stopień niepełnosprawności, nie więcej niż trzy symbole przyczyn niepełnosprawności oraz wskazania dotyczące w szczególności (...) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z brzmienia niniejszego przepisu wynika zatem, że kwestionowane przez stronę pkt 7 rozstrzygnięcia, stanowi jeden z obligatoryjnych elementów orzeczenia w przedmiocie zaliczenia danej osoby do osób niepełnosprawnych. Rozstrzygnięcie w zakresie wskazań nie może zatem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie tj. bez orzeczenia o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych.

Tym samym w przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia, pomimo zakwestionowana w nim przez stronę jedynie jego jednego zapisu tj. pkt 7, organ zobligowany był ponownie rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a, w pełnym jej zakresie. Pozwalało to bowiem organowi ustalić, czy kwestionowany w odwołaniu pkt 7, odpowiada prawu, czy też nie. Na marginesie można jedynie wskazać, że okoliczność zakwestionowania przez stronę jedynie części orzeczenia miała w sprawie znaczenie o tyle, że w świetle art. 139 k.p.a organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone orzeczenie nie naruszył zaś ww. przepisu.

W świetle powyższego w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi w sprawie nie można uznać aby doszło do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie będąc związany zarzutami skargi dokonał również kontroli zakażonego aktu z urzędu i nie dopatrzył się naruszeń prawa, które prowadziłyby do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać należy, że w kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniu z (...) marca 2015 r. organ po przeprowadzeniu dodatkowo badań i wywiadów, oraz po zapoznaniu się ze gromadzoną wcześniej dokumentacja medyczną uznał, że występujące u strony schorzenia zaburzają funkcjonowanie organizmu, w związku z powyższym dziecko wymaga zapewnienia stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje konieczność monitorowania przebiegu choroby, stałej rehabilitacji i stymulacji, jednakże brak jest wskazań do całodziennej nieprzerwalnej opieki nad dzieckiem innej osoby. Podkreślić przy tym należy, że w pkt 8 orzeczenia wskazano, że strona wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w jego leczeniu, rehabilitacji i edukacji.

Tym samym uznać należy, że organ dokonał zgodnie z kompetencjami ponownego rozpoznania sprawy, koncentrując się przede wszystkim i ponownie badając kwestionowany przez stronę zapis orzeczenia. Co więcej, brak jest podstaw do uznania, aby organ dokonując oceny materiału dowodowego, naruszył przepisy prawa stanowiące podstawę wydania orzeczenia, czy też ocenę przeprowadził w sposób dowolny, nie znajdujący potwierdzania w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w tym przede wszystkim oceny stanu zdrowia wystawionej przez lekarza (...).

Z tych względów, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się innych uchybień obligujących go do uchylenia zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę w niniejszej sprawie oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.