Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1661579

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 marca 2013 r.
IV SA/Wa 2472/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran.

Sędziowie WSA: Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Jakub Linkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...) w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania pozwolenia dla zadania inwestycyjnego

1.

uchyla zaskarżone postanowienie;

2.

zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z (...) lipca 2012 r. znak: (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) -dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 maja 2012 r. firmy (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak (...) negatywnie opiniującym wniosek (...) Sp. z o.o. w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego o nazwie: "Budowa i eksploatacja morskiej farmy wiatrowej o mocy od 441 do 660 MW, zlokalizowanej na Morzu Bałtyckim w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczpospolitej Polskiej - Morska Farma Wiatrowa (...)", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. zwróciła się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego o nazwie: "Budowa i eksploatacja morskiej farmy wiatrowej o mocy od 441 do 660 MW, zlokalizowanej na Morzu Bałtyckim w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczpospolitej Polskiej - Morska Farma Wiatrowa (...)".

Pismem z dnia (...) stycznia; 2012 r., znak: (...) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach; morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, zwaną dalej ustawą "o obszarach morskich" zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie w trybie art. 106 k.p.a.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak: (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z opinii Morskiego Instytutu (...) w G. z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), wynika wprost, że budowa przedmiotowej farmy wiatrowej będzie miała negatywny wpływ na żywe zasoby morza, a także uniemożliwi lub utrudni działalność połowową.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z (...) lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z (...) kwietnia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, z późn. zm.), tj.m.in. art. 17 i 17a wynika że minister właściwy do sprawie rybołówstwa opiniując zadanie inwestycyjne musi mieć na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Przepisy powołanej ustawy stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, bowiem określają zasady zarządzania zasobami morskimi oraz warunki uprawiania rybołówstwa morskiego.

Ocenił, że ingerencja w systemy morskie poprzez zawłaszczenie ich pod budowę morskich farm wiatrowych niezgodna jest z art. 5 Konstytucji RP, który to przepisy stanowi że "Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju" oraz ratyfikowanymi przez Polskę konwencjami: Helsińską "O ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego", Konwencją Berneńską "O ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk" i Konwencją Bońską "O ochronie gatunków wędrownych dzikich zwierząt". W związku z tym zarzut braku podstaw do wydania przez Ministra opinii jest nieuzasadniony.

Ustosunkowując się do kwestii braku negatywnego wpływu na działalność połowową i zasoby morza wskazał, że projektowana inwestycja mająca na celu pobudowanie morskiej farmy wiatrowej w powiązaniu z innymi tego typu planowanymi inwestycjami wpłynie negatywnie na sektor rybacki oraz przyległy ekosystem morski. Wynika to z badań naukowych Morskiego Instytutu (...) w których stwierdza się, że inwestycje polegające na: wykorzystaniu w danym akwenie obcych materiałów np. na umocnienia brzegowe (falochrony, poldery), oraz wydobyciu piasku i kruszców, pozbywają gatunki miejsc ich bytowania i sprawiają, że następuje fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów. Degradacji ulega dno morskie, po którym zostaną poprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb. Poza tym, w odniesieniu do tej inwestycji wskazał, że teren budowy morskich farm wiatrowych to jedno z najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na Bałtyku. Lokalizacja morskich farm wiatrowych spowoduje utrudnienia w dostępie do innych łowisk, poprzez konieczność omijania tychże farm, co powodować będzie wzrost kosztów eksploatacji statków rybackich i wydłużenie okresu pobytu w morzu. Wpłynie negatywnie na sektor rybacki w Polsce, co może spowodować liczne likwidacje przedsiębiorstw połowowych oraz firm działających w sektorze około rybackim, przetwórczym, co naruszy interes społeczny i obywatelski.

Podjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnej opinii do przedmiotowego wniosku podyktowane było też sygnałami i oświadczeniami ze strony środowiska rybackiego o zgubnym wpływie planowanych inwestycji w postaci budowy i eksploatacji morskich farm wiatrowych na działalność rybacką.

Przytoczone wyżej informacje oraz przepisy wraz z opinią Morskiego Instytutu (...) stanowiły, zdaniem organu, podstawę opinii wyrażonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który uznał nadto, że stanowisko organu jest uzasadnione także z punktu widzenia braku przedłożenia przez wnioskodawcę wiarygodnych danych (analiz, opinii), z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu, zwłaszcza negatywnego na żywe zasoby morza. Zadaniem Ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest nie tylko zarządzanie żywymi zasobami morza, ale również ich ochrona, mająca na celu m.in. ich zrównoważone i racjonalne wykorzystywanie. Brak odpowiedniej analizy w zakresie wpływu wzniesienia i wykorzystania "Budowa i eksploatacja) morskiej farmy wiatrowej o mocy od 441 do 660 MW, zlokalizowanej na Morzu Bałtyckim w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczpospolitej Polskiej - Morska Farma Wiatrowa (...)" powoduje konieczność zastosowania ostrożnego podejścia do inwestycji w polskich obszarach morskich, aby nie doprowadzić do zaburzenia i degradacji ekosystemu morskiego.

Na postanowienie to skargę wywiódł skarżący (...) Spółka z.o.o. z siedzibą w G., wnosząc o uchylenie obu postanowień i umorzenie postępowania z uwagi na wydanie opinii po upływie 90 dniowego terminu przewidzianego w ustawie o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej, względnie o uchylenie obu postanowień z uwagi na naruszenie:

1.

przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie art. 107 w zw. z art. 104 k.p.a. i 124 k.p.a., wadliwe uzasadnienie decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 oraz art. 124 k.p.a. oraz naruszenie art. 6, 7,8, 9, 11 k.p.a.

2.

przepisów prawa materialnego, art. 23 ust. 4 Ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie wskazanie podstaw | prawnych wydanego postanowienia oraz niewykazanie zagrożeń jakie niesie planowana inwestycja.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił Ministrowi działającemu jako organ II instancji nie rozpoznanie merytoryczne sprawy, brak analizy zebranego materiału dowodowego, brak argumentacji dla poszczególnych zagadnień objętych odwołaniem. Zaskarżone postanowienie zawiera skąpe odniesienie do zarzutów wniosku, nie zawiera odniesienia się do wadliwego uzasadnienia I instancyjnego. W zakresie podstaw dla postanowienia pierwszego, zaskarżone postanowienie pozostaje bez zmian i z tego względu skarżący w ramach niniejszej skargi podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo i uzupełniająco w niniejsze skardze skarżący wskazał na ogólnikowość, hipotetyczność i nieadekwatność do sytuacji - a w szczególności analizę, która dotyczy nie konkretnego wniosku, tylko ogólnie "tego typu inwestycji".

W ocenie Skarżącego postanowienia zostały wydane bez wskazania podstawy prawnej. Mimo wskazania art. 17 i 17a ww. ustawy Minister nie wskazał żadnej podstawy prawnej w tym zakresie, nie odniósł się do konkretnych zagrożeń płynących z faktu wybudowania tej farmy, nie zweryfikował zagrożeń z powołaniem sią na konkretną normę prawną. Art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich nie ustala merytorycznego zakresu opinii, jednakże nie ulega wątpliwości, że opinia powinna obejmować wyłącznie sprawy związane z zadaniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W myśl art. 23 ust. 3 pkt 1 oraz 5 tej ustawy odmawia się wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń jeżeli niosą za sobą zagrożenie m.in. dla środowiska i zasobów morskich oraz bezpiecznego rybołówstwa morskiego. Przepis ten adresowany jest jednak nie do organu wydającego opinię ale do organu rozstrzygającego o wydaniu pozwolenia czyli Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może się wypowiadać wyłącznie w granicach przysługujących mu kompetencji ustawowych a te wskazują na to ze jego opinia może dotyczyć wyłącznie kwestii bezpiecznego rybołówstwa morskiego a innych kwestii tylko o tyle o ile zostałyby one objęte jego kognicją (art. 23c ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.).

Ustawa o obszarach, zgodnie z art. 23 ust. 4 wymaga aby wystąpienie zagrożeń było realne i powiązane z konkretnymi uregulowaniami prawnymi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazał w swoich postanowieniach ani jednego przepisu odrębnego odnoszącego się do zagrożenia bezpieczeństwa rybołówstwa morskiego, a zatem postanowienie jest wadliwe. Artykuły 17 i 17 a ustawy o rybołówstwie, na które powołuje się Minister, nie stanowią odrębnego przepisu, na podstawie którego stwierdza się zagrożenia w myśl art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach. Przepis ten zobowiązuje ministra właściwego do spraw rybołówstwa, do podejmowania działań w kierunku ochrony zasobów żywych, ale wyłącznie w zakresie ograniczania ewentualnego wysiłku połowowego. Natomiast do innych działań Minister nie ma delegacji ustawowej. Cytowani przepisy nie wskazują żadnych norm prawnych uzasadniających jakąkolwiek aktywność Ministra w tym zakresie z punktu widzenia planowanej inwestycji - przeciwnie są to dyrektywy dla Ministra każącego mu sterować (ograniczać) gospodarkę połowową poprzez wyznaczenie rybakom kwot i warunków połowowych. Zarówno wskazywane przepisy ustawy jak i wydawane w oparciu o delegację ustawową Rozporządzenie w tym zakresie milczą na temat inwestycji morskich i ich związku z kwotami połowowymi a więc Minister nie ma uprawnień do opiniowania wniosku pod tym kątem.

Chybiony jest także argument Ministra wywodzony z art. 5 Konstytucji RP i twierdzeniem, że ingerencja w systemy morskie przez ich zawłaszczanie jest sprzeczna z obowiązkiem zapewnienia przez Polskę ochrony środowiska i zasadą zrównoważonego rozwoju ponieważ używanie przez Ministra terminu "zawłaszczenie" jest sprzeczne z ustawą kreującą zupełnie inne prawo niż prawo własności na rzecz potencjalnego operatora sztucznej wyspy zawierającej lokalizację farmy, samo zaś określenie zawłaszczanie jest pejoratywne i nie powinno znaleźć się w uzasadnieniu jako określenie niezgodne z prawdą. Z kolei cytowanie argumentu o zrównoważonym rozwoju w świetle faktu, iż polska energetyka jest oparta na węglu, jest nietrafne, biorąc pod uwagę, że zdolności wytarzania energii z wiatru stanowią skąpy procent mocy produkcyjnych energii z węgla. Przyjęte przez Ministra stanowisko promuje zatrucie środowiska, degradację pól uprawnych czy zanieczyszczenie powietrza przez producentów energii z węgla.

Powołane przez organ konwencje międzynarodowe bez wyciągnięcia z nich wniosków i braku analizy wniosków na tle konkretnych obowiązków RP objętych tymi konwencjami zaprzecza przepisom k.p.a. wskazanym w skardze. Uzasadnienie jest ogólne i nieodnoszące się w ogóle do sprawy, nie wiadomo jak z tytułu wskazanych konwencji wywieść wniosek o niedopuszczalności budowy farm wiatrowych na przedmiotowym obszarze - jeśli te konwencje zakazują tego typu inwestycji, powinny znaleźć się w uzasadnieniu konkretne ich postanowienia, czego brak.

Uzasadnienie prawne

Poza tym Minister łączy wniosek niniejszy łączy z innymi wnioskami en bloc odmawiając tym wnioskom racji bytu, przy całkowitej niewiedzy co do ilości wydanych finalnie pozwoleń i faktycznych realizacji co świadczy o ogólnikowym podejściu do sprawy. Ponadto-rzekome" następstwa" lokalizacji takiej wyspy są przedstawiane bardzo wybiórczo i nieobiektywnie i nie uwzględniają stanowiska szeregu naukowców" że farma morska tworzy tzw. sztuczną rafę dającą schronienie zwierzętom, które ją zasiedlają i przeprowadzają na niej rozród, sam zaś proces budowy jest krótkotrwały i jego następstwa są szybko usuwane. Także rozważania o kablach energetycznych na dnie morza które będą powodować migrację ryb i degradację dna morskiego mają walor czysto hipotetyczny. Tak samo należy ocenić argument o zwiększeniu się kosztów rybołówstwa z powodu konieczności omijanie farm. Minister nie dokonał analizy zagrożeń, nie rozważył wartości interesów energetycznych i interesów rybołówstwa, również w zakresie tworzenia miejsc pracy przez oba sektory. Uzasadnienie nie odnosi się do jakichkolwiek badań w tym zakresie czy doświadczeń innych krajów np. Danii czy Niemiec które bardzo mocno inwestują w taką energetykę morską.

Odnosząc się do argumentu odnośnie braku analizy pochodzącej od Skarżącego wskazano, że to organ a nie wnioskodawca powinien dokonać takiej analizy i wysnuć z niej wnioski a nie przerzucać ten obowiązek na inwestora.

Mimo że Minister liczył się z koniecznością zgromadzenia odpowiednich danych, niej poczynił w tym kierunku żadnych kroków. Minister otrzymał od Inwestora dodatkowe wyjaśnienia i analizy, które jednak go nie przekonały - sam zaś nie przedstawił żadnych konkretnych analiz czy też konkretnych norm naruszanych przez przedmiotowy wniosek. To właśnie w gestii Ministra było pozyskanie informacji, na których mógłby oprzeć swoje postanowienie podczas gdy on odniósł się jedynie ogólnie do publikacji naukowej nie przedstawiając żadnego konkretnego zarzutu dotyczącego tej konkretnej lokalizacji. Zdaniem Skarżącego nie została zachowana zasada równości stron, zasada działania organu z urzędu oraz zasada praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Hipotetyczność rozważań organu nie stanowi wypełnienia przesłanki ustalenia stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania a to na podstawie stanu faktycznego i prawnego organ ma obowiązek orzekania. Jeżeli więc podstawą faktyczną wydania negatywnej opinii są tylko hipotetyczne założenia, to takie postanowienie nie może ostać się w obrocie prawnym.

Powyższe potwierdza także - naruszony zaskarżonym postanowieniem - art. 8 k.p.a. Przepis ten statuuje zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa i określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i postanowienia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań zainteresowanych.

W żaden sposób dzisiaj nie można wykluczyć możliwości współużytkowania przestrzeni morskiej przez morską energetykę wiatrową i rybactwo. Wybudowana morska farma wiatrowa co prawda stanowić może utrudnienie organizacyjne w pracach, ale nie oznacza ona niebezpieczeństwa dla tych prac w sposób automatyczny. W praktyce może to oznaczać zmiany procedur pracy, które pozwolą na utrzymanie bezpieczeństwa pracy na akceptowalnym poziomie. Nie sposób wreszcie zrozumieć na czym opiera się "gradacja" inwestycji stosowana przez Ministra, który torpeduje inwestycję zdecydowanie proekologiczną, powołując się na potencjalną inwestycję, która zdecydowanie bardziej ingeruje w środowisko-zabierając z tego środowiska zasoby żywe (połów ryb) niż farmy, które po jednorazowym postawieniu i ingerencji w dno morskie stają się sztuczną rafą zasiedlaną przez organizmy morskie - zatem farma wiatrowa wzbogaca faunę i florę a nie niszczy jej, jak inne inwestycje np. wydobywcze.

Na koniec Skarżący wskazał, że wraz z powiązanymi kapitałowo innymi podmiotami z grupy (...) uzyskał opinię Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi łącznie 11 razy - jest to 11 razy opinia negatywna zawierająca w istocie (poza sygnaturami akt i datami oraz oznaczeniami stron) - identyczna mimo, że wnioski dotyczyły różnych podmiotów i różnych inwestycji często od siebie oddalonych. Minister wszędzie posłużył się identycznym uzasadnieniem - de facto - co do słowa, uzasadnienia mają charakter standardowy, zawsze farma miałaby być zlokalizowana na jednym z najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych, nie wyjaśniając choćby co to określenie oznacza.

Zdaniem Skarżącego wszystkie wyżej wskazane uchybienia powinny skutkować uchyleniem obu postanowień.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do najdalej idącego zarzutu związanego z terminem w jakim Minister rozpoznał wniosek.

Zgodnie z art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 z późn. zm.) właściwy organ wydaje opinię w terminie nie dłuższym niż 90 dni od dnia otrzymania wniosku, zaś niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń.

W przedmiotowej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie opinii w przedmiocie wniosku Skarżącego w dniu 25 stycznia 2012 r. (data wpływu wniosku do Ministra), co zostało potwierdzone prezentatą widoczną na piśmie przewodnim znajdującym się na karcie pierwszej akt administracyjnych datowanym 23 stycznia 2012 r. Bieg terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, rozpoczął się w tym dniu następnym tj. 24 stycznia 2012 r. i upłynął 24 kwietnia 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia w którym zdarzenie nastąpiło a upływ ostatniego z wyznaczonych liczby dni uważa się za koniec terminu. Termin 90 dni należy liczyć od daty powzięcia przez Ministra wiadomości o obowiązku wydania opinii. I tak w styczniu pozostało 6 dni, w lutym 29 dni, w marcu 31 dni i w kwietniu 24 dni. Postanowienie zostało wydane (...) kwietnia 2004 r. a więc w ustawowym terminie. Czyni to nie trafnym zarzut naruszenia art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich.

Zaskarżone postanowienie zostało jednak wydane z naruszeniem prawa procesowego gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona a uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną do wydania niniejszego postanowienia były przepisy art. 23 ust- 1 i 2 ustawy o obszarach morskich. Zgodnie z ich brzmieniem pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich wydaje minister gospodarki morskiej, po zaopiniowaniu wniosku m.in. przez ministra właściwego ds. rybołówstwa (tu: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi), na podstawie art. 106 k.p.a. Obowiązek zaopiniowania wynika z kompetencyjnych uprawnień tego ministra i nie ma charakteru wiążącego. Decyzję ostateczną podejmuje bowiem Minister właściwy ds. gospodarki. Opinia ma mu niejako pomóc ministrowi ds. gospodarki w podjęciu prawidłowej decyzji. Zakres kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określają przepisy powołanej wyżej ustawy o działach administracji rządowej tj. art. 23c. Zgodnie z nim do zadań tego ministra należą sprawy z zakresu racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza i gospodarki rybnej (ust. 1 pkt 2 i 3). Z kolei przepisy ustawy o obszarach morskich nie wskazują wprost katalogu przesłanek uzasadniających negatywne zaopiniowanie wniosku przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Czyni to prawidłowym wniosek, że MRiRW wydając opinię powinien wskazać organowi ostatecznie merytorycznemu jakiego rodzaju zagrożenia dla gospodarowania żywymi zasobami morza i gospodarki rybnej niesie za sobą planowana inwestycja.

W tym aspekcie nie trafne było powoływanie przez organ przepisów art. 17 i 17 a ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004.62.574) gdyż ustawa ta dotyczy spraw związanych z organizacją wykonywania rybołówstwa, połowów, używania materiałów wybuchowych, środków odurzających, trujących zanieczyszczających środowisko morskie, obrotu produktami rybołówstwa (art. 1.1., 34 i inne) czyli kwestii związanych wyłącznie z wykonywaniem rybołówstwa a co za tym idzie zagrożeń płynących z tego rodzaju działalności dla środowiska morskiego. Nie mieszczą się w tym działania polegające na budowaniu sztucznych konstrukcji w morzu. Prowadzi to do wniosku, że szczególnym przepisem o jakim mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich jest norma kompetencyjna z art. 23c ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej wykładana łącznie z art. 23 ust. 3 pkt 2 i 5 ustawy o obszarach morskich tj w zakresie potencjalnych zagrożeń dla interesów gospodarki narodowej i bezpieczeństwa wykonywania rybołówstwa w związku z realizacją planowanej inwestycji.

Powodem odmowy wydania pozytywnej opinii było hipotetyczne zagrożenie płynące z ulokowania tej inwestycji na Morzu Bałtyckim, zarówno dla flory jak i fauny morza, dna morskiego oraz w aspekcie ekonomicznym utrudnienia dla rybołówstwa przejawiające się w zwiększonych kosztach związanych z prowadzeniem połowów, choćby przez konieczność "opływania" farm wiatrowych. Z jednej strony organ wydając negatywną opinię posłużył się opinią MIR a z drugiej wskazał na niepełność materiału dowodowego zaoferowanego przez stronę a raczej brak pełniej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko i nie przedstawienie przez wnioskodawcę odpowiednich opinii i analiz.

Zadaniem organu administracji jest, zgodnie z zasadą budowania zaufania obywateli do organu (art. 8 k.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a), i oczywiście zasadą działania organów zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.), wydanie takiego rozstrzygnięcia które będzie następstwem dokonania subsumpcji ustalonego i nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego pod określoną normę prawną tak aby przekonać adresata normy o słuszności twierdzeń organu.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie tych kryteriów nie spełnia. Nie tylko że jest ono lakoniczne ale przede wszystkim nie sposób na jego postawie ustalić stan faktyczny który był oceniany przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Nie wiadomo na podstawie jakich faktów organ ustalił nie tylko to, że obszar na którym ma być realizowana inwestycja jest jednym z najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych, dlaczego lokalizacja kabli na dnie morza będzie miała negatywny wpływ na środowisko morskie, skąd konstatacja o utrudnieniach w połowach, jak się ma ta inwestycja do innych podobnych, w zakresie możliwych do powstania szkód dla ochrony łowisk, ryb i czy z jakich faktów organ wysnuł wniosek, że akurat ta inwestycja a nie szereg innych będzie miała znaczący wpływ na ekosystem morski.

Nie wystarczające jest, zdaniem Sądu, powołanie opinii MIR gdyż organ powołując się na tę opinię nie wskazał konkretnych konkluzji opiniujących na jakich się oparł i nie można w związku z tym ustalić jak wpływie inwestycja na rybołówstwo., skąd twierdzenia o zagrożeniu połowów. Na te okoliczności organ nie przedstawił przekonujących argumentów a lektura uzasadnienie wskazuje, że zdaniem organu generalnie lokalizacja jakiejkolwiek farmy wiatrowej zawsze będzie miała negatywny wpływ na zasoby morskie.

Tym samym uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. a organ dopuścił się naruszenia art. 8, 11 k.p.a.

Rację ma również Skarżący wywodząc, że nie mogą być przesłanką do negatywnej opinii przepisy art. 5 Konstytucji RP. Żaden przepis Konstytucji nie uniemożliwia realizacji tego rodzaju inwestycji na terenach morskich więc nie uprawnione jest wywodzenie, że tego rodzaju inwestycja, co do zasady jest sprzeczna z zasadą zrównoważonego rozwoju. Tego rodzaju wniosku nie da się również wyprowadzić z powołanych przez organ Konwencji. Organ nie przywołuje konkretnych norm konwencyjnych a zatem nie sposób stwierdzić które z zapisów tych aktów stanowiły podstawę do sformułowanych przez organ wniosków, co również stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadnienie nie spełnia wymogu należytego ustalenia stanu faktycznego i przekonującej argumentacji, który nakłada na organ obowiązek wykazania konkretnych zagrożeń płynących z realizacji konkretnej inwestycji, wskazania ile tego rodzaju przedsięwzięć uzyskało już pozytywną opinię, gdzie są one zlokalizowane, gdzie zlokalizowane są łowiska szprotowo dorszowe, wskazania sposobu w jaki organ ustalił, że akurat na terenach gdzie planowana jest inwestycja są najlepsze łowiska, zakres połowów (nawiasem mówiąc w innych sprawach sygn. akt IV SA/WA 2472/12, 2467/12, 2469/12, 2473/12, 2470/12 organ wywodził, że tereny przeznaczone na przedsięwzięcie są najlepszymi łowiskami szporotowo-doroszowymi), skąd wniosek, że nastąpią utrudnienia w połowach, dlaczego lokalizacja farmy i położenie kabli podziemnych, które to czynność będą jednorazowe (w fazie budowy) doprowadzą do pozbawienia gatunków miejsc bytowania, fragmentacji siedlisk i stopniowej zagłady zasobów, migracji ryb.

Nie ustalenie tych istotnych kwestii stanowi o nie należytym zebraniu materiału dowodowego i prowadzi do nie możności prawidłowej oceny czy rzeczywiście te zagrożenia rzeczywiście mogą wystąpić i uniemożliwiają ulokowanie inwestycji bez szkody dla bezpieczeństwa wykonywania rybołówstwa jako stanowiące realne zagrożenie dla niego.

Wskazać należy, że już na etapie postępowania odwoławczego Skarżący wskazywał na te uchybienia a mimo to, MRiRW w drugiej decyzji nie odniósł się do tych zarzutów. Uchybienie to powoduje zasadne przyjęcie, że organ dopuścił się oprócz wyżej wskazanych przepisów również naruszenia art. 7, 77 § 1 i 106 § 4 k.p.a.

Trafny jest także zarzut o braku właściwego odniesienia się do treści zarzutów odwołania. W odwołaniu tym Skarżący wskazywał na konkretne uchybienia organu I instancji, do których Minister powinien się odnieść a czego nie uczynił (kwestie związane z przeszacowaniem szkód w środowisku morskim, zakresem możliwości połowowych i wpływu inwestycji na ich rozmiar, oceny interesu społecznego i interesu skarżącego - art. 7 k.p.a.). Ponadto organ nie ocenił w sposób prawidłowy zebranych dowodów. Mimo posługiwania się opinią Morskiego Instytutu Rybackiego i przytaczania stwierdzeń pochodzących z tej opinii nie ocenił jej kompleksowo tak jak i nie ocenił dokumentów przedstawionych przez Skarżącego wraz z wnioskiem. Naruszył tym samym art. 107 § 3 k.p.a. który nakazuje organowi aby w uzasadnieniu nie tylko wskazał fakty, które uznał za udowodnione (tego też nie uczynił) ale i dowody na których się oparł i te którym odmówił wiary.

Na obecnym etapie postępowania Sąd stwierdza jedynie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie należyte zebranie materiału dowodowego i wadliwe uzasadnienie nie pozwala na ocenę zakresu tego wpływu. Organ ma obowiązek powtórnego zebrania materiału dowodowego, dokonanie jego oceny pod konkretną normę prawną, uzasadnienia przyjętych twierdzeń i wniosków. Sąd na tym etapie postępowania nie może samodzielnie ustalać stanu faktycznego a następnie go oceniać gdyż w ten sposób strona zostałaby pozbawiona prawa do rozpoznania sprawy w obu instancjach (art. 15 k.p.a).

Wskazane wyżej wady postanowienia uniemożliwiają sądowi ocenę czy rzeczywiście organ na pierwszym miejscu stawia ochronę połowów na Bałtyku a dopiero na drugim ochronę środowiska poprzez budowę wiatrowni (w kontekście nieekologicznych elektrowni zasilanych węglem). Organ nie przedstawił żadnych argumentów pozwalających na ocenę tego rodzaju konstatacji. Poza tym ocena którym wartościom należy dać priorytet nie jest istotna z punktu widzenia przysługujących Ministrowi uprawnień związanych z wyżej wskazanymi zagrożeniami i wpływu na środowisko morskie (art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie), choć może mieć pośrednie znaczenie przy rozważaniu interesów społecznych i słusznego interesu strony przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem wniosku.

Nie do końca trafne są zarzuty skargi w których skarżący wskazuje na hipotetyczność przyjętych przez organ twierdzeń o wpływie inwestycji na środowisko morskie. Z racji tego, że inwestycja jest dopiero planowana oczywistym jest, że rozważania mają w części charakter hipotetyczny, gdyż dotyczą zagrożeń przyszłych. Z drugiej jednak strony możliwe jest, na podstawie innych tego rodzaju inwestycji - o ile zostały już zrealizowane - ustalenie czy rzeczywiście tego rodzaju przedsięwzięcie może potencjalnie wpłynąć na istnienie, rozwój ekosystemu morskiego a więc czy rzeczywiście stanowi dla niego zagrożenie. Tego rodzaju ustalenia mogą być jednym z argumentów opinii.

Nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia jest zarzut dotyczący nie wskazania w sentencji orzeczenia podstawy prawnej. Ta którą posłużył się organ została wskazana w uzasadnieniu a ponieważ postanowienie składa się nie tylko z sentencji i uzasadnienia wadliwość ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia gdyż z uzasadnienia strona dowiedziała się jakie przepisy zastosował organ przy rozstrzyganiu.

Nie trafny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Analiza przebiegu postępowania nie wskazuje aby organ nie informował stron o podejmowanych czynnościach, traktował stronę nierówno czy też aby ją dezinformował. Argumentacja strony w tym zakresie ma charakter dość emocjonalny i jako taka nie może podlegać kontroli sądowej w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie postanowienia z (...) kwietnia 2004 r. gdyż w świetle art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., nie było to konieczne. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ II instancji ma obowiązek ponownego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny i może, zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a przeprowadzać również z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub zlecić ich przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję (postanowienie).

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.