Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506906

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 stycznia 2018 r.
IV SA/Wa 1941/17
Charakter szczególny art. 18 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska.

Sędziowie WSA: Alina Balicka (spr.), Katarzyna Golat.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) maja 2017 r., nr (...) Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa (...), od decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2016 r., znak: (...), orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej (...) w (...) z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa (...) nieruchomości położonej w miejscowości (...), w gminie (...), w obrębie (...) oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0159 ha, przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej nr (...) oraz o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości: utrzymał w mocy w całości ww. decyzję Wojewody (...) z (...) stycznia 2016 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Decyzją Wojewody (...) nr (...) z (...) stycznia 2015 r., znak: (...), zmienioną ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) września 2015 r., znak: (...) ww. nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od ul. (...) w (...) do ul. (...) w miejscowości (...) - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXXVI, XXVIII na terenie gminy (...), powiatu (...), województwa (...).

Decyzją z (...) stycznia 2016 r. Wojewoda (...) orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 53 522,00 zł na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej (...) w (...) za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa (...) ww. nieruchomość, w pkt 2 o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości oraz w pkt 3 zobowiązał Zarząd Województwa (...), do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił nieprawidłowe oszacowanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja powinna zostać uchylona ponieważ organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, tj. że na gruncie posadowiony był obiekt będący częścią drogi wojewódzkiej w istniejącym pasie drogowym, zaś rozbudowa wykraczała poza obszar drogowy. Zarzucono również, że Wojewoda (...) nie dokonał analizy czy nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) obręb (...) podlega działaniu art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nie sprawdził czy prowadzone jest postępowanie na podstawie ww. przepisów i ewentualnie czy nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania (zagadnienie wstępne).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy z 18 czerwca 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. zaktualizowany w dniu 5 października 2016 r.

Biegła ustaliła, że nieruchomość położona jest w gminie (...) w miejscowości (...), przy ul. (...) stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr (...), w odległości 3 km od miejscowości gminnej (...). Działka nr (...) o pow. 0,0159 ha, powstała w wyniku wydzielenia z działki nr (...). Działka ma kształt nieforemnego wielokąta, jest niezabudowana, nieogrodzona. Znajdował się na niej fragment chodnika betonowego i parkingu utwardzonego asfaltem, w pozostałej zaś części rosła trawa. Nieruchomość leży przy drodze asfaltowej nr (...), na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodną i gazową. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Najbliższe sąsiedztwo nieruchomości stanowią działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Na działce nr (...) stwierdzono naniesienia podlegające wycenie takie jak: chodnik z płyt chodnikowych o pow. 100 m2, w dobrym stanie technicznym, zużycie techniczne oceniono na 10%, a także utwardzenie z asfaltu o pow. 50 m2, w średnim stanie technicznym, zużycie techniczne oceniono na 30%. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że przedmiotowa działka leżała na terenie nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w (...) z (...) października 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (...) szacowana nieruchomość była na terenach oznaczonych symbolem: RZ - tereny trwałych użytków zielonych z zadrzewieniem i zakrzewieniem w dolinach rzek - wyłączone spod zabudowy. W sąsiedztwie szacowanej nieruchomości znajdowały się tereny mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Minister wskazał, że w pierwszej kolejności zbadano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenach zieleni. Na analizowanym rynku odnotowano tylko 2 takie transakcje, w których ceny jednostkowe wynosiły 33,69 zł/m2 i 7,27 zł/m2. Biegła uznała, że zbyt mała liczba danych rynkowych uniemożliwia określenie wartości rynkowej w oparciu o transakcje gruntów przeznaczonych pod zieleń. Mając na uwadze powyższe przebadano rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Badanie rynku nieruchomości "drogowych" w przeciągu ostatnich dwóch lat na terenie powiatu (...) doprowadziło do wyłonienia zaledwie 1 transakcji kupna-sprzedaży działki pod drogę publiczną. Mimo, iż rozszerzono obszar badania rynku do całego województwa (...) odnotowując kilkadziesiąt transakcji, uznano, że transakcje te nie tworzą spójnego i wiarygodnego zbioru mogącego posłużyć do wyceny gdyż ich ceny są rozbieżne (od 10 zł/m2 do 180 zł/m2) dlatego też nie jest możliwa wycena przedmiotowej działki w oparciu o transakcje drogowe. Odrzucono również możliwość zastosowania § 45 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na teren przejmowanej nieruchomości nie stanowiący parku, czy zieleńca. W związku z brakiem wystarczającej liczby danych rynkowych o rynku działek drogowych podobnych do wycenianej, przedmiotową działkę oszacowano w oparciu o transakcje dotyczące działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową, gdzie wyodrębniono 20 transakcji z Gminy (...), z których 13 pochodziło z 2014 r., 1 z 2013 r. i 6 z 2015 r. Biegła wskazała, że ceny za tego typu grunty lokowały się w przedziale od 131,67 zł/m2 do 290,00 zł/m2, przy cenie średniej 177,53 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy wybrała działki położone w niewielkiej odległości od głównych tras komunikacyjnych, odrzuciła transakcje skrajne jako nierynkowe. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki, które zestawiono na str. 13-15 operatu szacunkowego. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja - 28%, otoczenie i sąsiedztwo - 14%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 24%, powierzchnia działki - 16%, dostępność komunikacyjna - 13%, warunki zagospodarowania - 5%. Do ostatecznej bazy porównawczej wybrano trzy nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, a następnie dokonano ich zestawienia z przedmiotową działką z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, a także określono wartości współczynników korygujących. Wartość gruntu działki obliczono na kwotę 39 111,00 zł z uwzględnieniem współczynnika eksperckiego - 0,9 odzwierciedlającego gorsze możliwości inwestycyjnej wycenianej działki w stosunku do nieruchomości porównawczych. Do określenia wartości odtworzeniowej chodnika z płyt chodnikowych o pow. 100 m2, a także utwardzenia z asfaltu o pow. 50 m2, posłużono się Katalogiem cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych według cen za IV kwartał 2014 r. Wartość tego składnika oszacowano na kwotę 14 411,00 zł. Wartość odtworzeniową nieruchomości nr (...) oszacowano na łączną kwotę 39.111,00 zł i w tej wysokości Wojewoda (...) ustalił należne odszkodowanie.

Minister, powołując się regulację prawną zawartą w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera żadnych nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegła prawidłowo zastosowała procedurę wyceny, a wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań słusznie przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Ponadto, nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Ministra rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość naniesień budowlanych w postaci chodnika i asfaltu, tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

W odniesieniu do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej odszkodowania za znajdujące się na działce naniesienia budowlane, w postaci chodnika i asfaltu, Minister wskazał, iż przez stan nieruchomości należy rozumieć zarówno stan prawny, tj. rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m.in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe. Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W tym więc zakresie, zdaniem Ministra rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość naniesień budowlanych w postaci chodnika i asfaltu, zaś organ wojewódzki prawidłowo orzekł w tym zakresie o przyznaniu odszkodowania za fragment chodnika i asfaltu na nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istniała już droga wojewódzka, której to własność stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. przysługiwała Województwu (...), Minister wskazał, że zgodnie z ww. przepisem ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W związku z tym, że w dniu wydania decyzji Wojewody (...), tj. (...) stycznia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie danych zawartych w księdze wieczystej nr (...) przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Parafii Rzymskokatolickiej w (...) w całości, oraz nie toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące uregulowania w trybie art. 73 ww. ustawy stanu prawnego nieruchomości nr (...), dlatego też podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w niniejszej sprawie była Parafia Rzymskokatolicka (...) w (...).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Zarząd Województwa (...), we wniesionej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa skardze, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1)

art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., i art. 29 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez;

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie prawidłowego ustalenia granic nieruchomości na gruncie;

- nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji gdy rzeczoznawca oszacował wartość naniesień na gruncie, który stanowił drogę publiczną (część skarpy) oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, w celu naniesienia granic nieruchomości na gruncie w sytuacji gdy część przedmiotowej działki stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej;

- niepowiadomienie stron postępowania o wysokości wartości nieruchomości ustalonej przez biegłego i nieprzesłanie stronom postępowania operatu szacunkowego z szacowania nieruchomości objętej postępowaniem, w celu wypowiedzenia się stronom co do okoliczności w nim zawartych;

- prowadzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że na gruncie będącym przedmiotem postępowania znajduje się pas drogowy drogi wojewódzkiej.

2)

art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodanie w treści decyzji właściwego oznaczenia organu administracji wraz adresem siedziby organu a następnie brak takiego oznaczenia siedziby organu w pouczeniu co do sposobu i terminu wniesienia skargi;

nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1)

art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) - dalej: ustawa - w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 88 ust. 2, art. 151 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) w związku art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez:

- ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, a mianowicie uwzględnieniu wartości istniejącej części drogi publicznej w kwocie odszkodowania,

2)

naruszenie art. 2a i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie odszkodowania oczywiście niesłusznego i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt, na którym zlokalizowana była w dniu wydania decyzji droga publiczna, należy wliczyć wartość gruntu mimo, że grunt ten znajdował się na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trwałym zarządzie właściwego zarządu drogi i był dostępny z mocy prawa wszystkim użytkownikom drogi;

3)

art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) - dalej: ustawa - w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4, art. 151 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w związku art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

- ich błędną wykładnię i uznanie, że w wartości odszkodowania dla byłego właściciela gruntu, na którym znajduje się droga publiczna - droga wojewódzka, należy ująć wartość tej drogi, mimo że własność drogi wojewódzkiej przysługuje właściwej jednostce samorządu, tj. właściwemu województwu, podczas gdy właściwa interpretacja przywołanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego gdyż zasada słusznego odszkodowania nakazuje w takim przypadku stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprost lecz z odpowiednimi modyfikacjami.

W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w części zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie nieważności decyzji jako obarczonej wadą nieważności, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w niniejszej skardze, zawiadomienia o czynnościach przebiegu granic nieruchomości i ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wg stanu z 31 grudnia 1998 r.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że organ II instancji wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę faktu, że nieruchomość na której jest już posadowiony element drogi publicznej - jako element pasa drogowego - nie powinien być wyceniany z uwagi na to, że jest to nieruchomość wyłączona z obrotu. Ponadto skarżący podniósł, że organ zaniechał ustalenia jakie nakłady zostały poniesione na drogę i przez kogo, zwłaszcza że dotyczy to drogi publicznej wojewódzkiej. Dalej skarżący wskazał jako sprzeczne z zasadami ustalania wartości odszkodowania za nieruchomość zobowiązywanie przez organ administracji w decyzji tego samego podmiotu, który dokonał nakładów na wybudowaną drogę, w tym przypadku Województwo (...), do zapłaty ich wartości w formie wypłacanego odszkodowania. Zdaniem skarżącego, organ administracji mimo zaistnienia uzasadnionych okoliczności, że grunt znajduje się w pasie drogowym, zaniechał uwzględnienia tej okoliczności w dokonywaniu ustalenia wartości nieruchomości.

W ocenie skarżącego, grunty w pasie drogowym stanowią z mocy samego prawa przedmiot prawa zarządu, dlatego też wartość budynków i innych urządzeń nie powinna - zgodnie z § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) być uwzględniana przy określeniu wartości nieruchomości. Dalej skarżący zarzucił, że organ administracji nie może arbitralnie dokonywać swoich czynności i nie wyczerpująco, a więc wbrew zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadzać czynności dowodowych. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było dopuszczenie, obok opinii biegłego rzeczoznawcy również dowodu z wyceny dokonanej przez biegłego geodetę, który mógłby wyznaczyć granicę nieruchomości wycenianej na gruncie.

Ponadto, skarżący wskazał, że odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało, w jego ocenie ustalone jako niesłuszne, bo nie uwzględnia w wysokości odszkodowania wartości nakładów jakie poniósł podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem wywłaszczenia. Wskazał, że rozumienie pojęcia "słuszności" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/2002 (OTK ZU 2004/7A poz. 66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Co prawda powyższe odnosi się do innej, szczególnej ustawy, niemniej takie rozumienie zasady słuszności ustalanego odszkodowania winno znaleźć wyraz w niniejszej sprawie. To oznacza, że organ, określając wysokość odszkodowania powinien nie wliczać do wartości nieruchomości wzrostu spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zdaniem skarżącego, zasada ta dotyczy innych przepisów, to jednakże, z uwagi na przywołaną zasadę słuszności takie rozumienie ustalenia wartości odszkodowania, o którym mowa w art. 130 ust. 1 i 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym nie uwzględnia się wartości nakładów na gruncie, w którym jest zlokalizowana droga wojewódzka, odpowiada zasadzie słuszności odszkodowania i ekwiwalentności odszkodowania.

Skarżący zarzucił również, że decyzja organu II instancji jak również organu I instancji nie zostały wydane niezgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem, nie zawierały prawidłowego oznaczenia organu, tj. nie wskazywały adresu siedziby organu. Jest to okoliczność istotna i mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący, przywołał w tym kontekście wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2008 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1070/08, w którym wskazano, że "Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby (adresu)".

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa pod inwestycję przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od ul. (...) do ul. (...) w miejscowości (...) na rzez Województwa (...) prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości (...), w gminie (...), w obrębie (...), oznaczonej jako działka ew. nr (...) o pow. 0,0159 ha (wydzielona z działki p nr ew. (...)).

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, dla dróg wojewódzkich jest zarząd województwa.

Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 1, 3, 3a ww. ustawy). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy). Z kolei zgodnie z art. 12 ww. ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją Wojewody (...) z (...) stycznia 2015 r., zmienioną ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) września 2015 r., nieruchomość położona w miejscowości (...), w gminie (...), w obrębie (...) oznaczona jako działka nr (...) o pow. 0,0159 ha, została przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od ul. (...) w (...) do ul. (...) w miejscowości (...) - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXXVI, XXVIII na terenie gminy (...), powiatu (...), województwa (...). Tym samym z dniem (...) września 2015 r., działka nr (...) stanowiąca własność Parafii Rzymskokatolickiej (...) w (...) przeszła na własność Województwa (...). Własność Parafii Rzymskokatolickiej (...) w (...) potwierdza odpis zupełny z księgi wieczystej nr (...), gdzie w dziale II KW jako właściciel wpisana jest Parafii Rzymskokatolickiej (...) w (...).

Wobec powyższego, wszystkie zarzuty skargi, kwestionujące zakres wywłaszczenia pozostają w sprzeczności z decyzją Wojewody (...) nr (...) z (...) stycznia 2015 r., zmienioną ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) września 2015 r. Potwierdza to również ustalenie poczynione w toku postępowania odwoławczego, że w (...) Urzędzie Wojewódzkim w (...) nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące uregulowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0159 ha, położonej w gminie (...), w miejscowości (...), obręb (...).

Jeżeli Województwo (...), jako zarządca drogi wojewódzkiej nr (...), kwestionuje prawidłowość ustalenia granic wywłaszczonej nieruchomości na gruncie, twierdząc, że część przedmiotowej działki stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej, to powinno to nastąpić na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i podział ten jest wiążący w postępowaniu odszkodowawczym. Jeżeli w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na działce nr (...) urządzona była droga publiczna - droga wojewódzka nr (...), to nie powinna być ona objęta wnioskiem o rozbudowę tej drogi.

Przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n.

Stosownie do art. 47 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego.

Z operatu szacunkowego wynika, że częściami składowymi nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. (...) są: chodnik z płyt chodnikowych o pow. 100 m2 i utwardzenie z asfaltu o pow. 50 m2. Zgodnie z art. 47 § 1 k.c ww. części składowe działki nr ew. (...) stanowią własność Parafii Rzymskokatolickiej (...) w (...). Jeżeli skarżące Województwo (...) poczyniło nakłady na przejętą pod rozbudowę dogi nieruchomość, może dochodzić ich od właściciela nieruchomości w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W przedmiotowej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości (...), w gminie (...), w obrębie (...) oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0159 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa (...), stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody (...) przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w dniu 18 czerwca 2015 r. którego aktualność biegła potwierdziła w dniu 5 października 2016 r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Z oceną tą, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Organy obu instancji szczegółowo wskazały i omówiły przepisy prawa, na podstawie których dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości i ustalono odszkodowanie. W ocenie Sądu operat szacunkowy z 18 czerwca 2015 r., sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Operat ten zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegła prawidłowo przyjęła istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. wydania ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) września 2015 r., którą zmieniono decyzję Wojewody (...) nr (...) z (...) stycznia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację rozbudowy drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od ul. (...) w (...) do ul. (...) w miejscowości (...) - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXXVI, XXVIII na terenie gminy (...), powiatu (...), województwa (...).

W ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie uzasadniły swe decyzje, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), dokonały w nich wnikliwej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w szczególności oceny sporządzonego przez biegłą operatu majątkowego, szacującego wartość przedmiotowej nieruchomości w granicach, na jakie pozwalał brak wiedzy specjalistycznej.

Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy do ustalenia w oparciu o niego przedmiotowego odszkodowania.

Wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 k.p.a. W myśl postanowień tego przepisu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jeżeli od decyzji służy powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, to decyzja winna zawierać stosowne pouczenie. Należy zaznaczyć, że są to minimalne wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, ponieważ jak zostało to sformułowane w art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Wobec powyższego, Sąd nie podziela zarzutu skargi, że brak podania przy oznaczeniu organu, adresu jego siedziby jest okolicznością istotną mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi, strona skarżąca zawiadomieniami z 1 czerwca 2015 r. i z 7 stycznia 2016 r. została poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, wśród którego znajdował się operat szacunkowy.

Wobec tego analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów skutkują brakiem podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na niezasadność skargi.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.