IV SA/Wa 1939/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3173227

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. IV SA/Wa 1939/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski.

Sędziowie WSA: Grzegorz Rząsa (spr.), Asesor Agnieszka Wąsikowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy (...) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z (...) lipca 2020 r., (...) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z (...) lipca 2020 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "(...) WIOŚ" lub "organ I instancji") z (...) października 2015 r., (...), wymierzającą gminie P. (dalej: "gmina" lub "skarżąca") administracyjną karę pieniężną w wysokości 24.582,00 zł za niewykonanie obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2013 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wójt gminy P. (dalej: "Wójt") sporządził i przekazał (...) WIOŚ roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. Sprawozdanie za 2013 r. zostało przez Wójta poprawione i uzupełnione. Korekty sprawozdania za 2013 r. przekazano do (...) WIOŚ w dniu 7 lipca 2014 r. i 25 czerwca 2014 r. W sprawozdaniu tym wykazane zostało, że gmina nie wykonała obowiązku osiągnięcia poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania za 2013 r. Poziom ten, obliczony i podany w rocznym sprawozdaniu Wójta wyniósł 72,9%.

II.2. (...) WIOŚ decyzją z (...) października 2015 r., (...), wydaną na podstawie przepisów art. 9z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439; dalej "u.c.p.g."), wymierzył gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 24.582,00 zł, za niewykonanie obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2013 r. Organ I instancji mając na uwadze analizę rocznego sprawozdania Wójta, z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, udokumentowaną adnotacją z kontroli nr (...), sygn.: (...) stwierdził, że gmina w 2013 r. nice wywiązała się z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. gmina P. wykazała przedmiotowy poziom równy 72,9%. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r. poz. 676; dalej: "rozporządzenie"), gminy były obowiązane osiągnąć w 2013 r. poziom 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. (...) WIOŚ stwierdził zatem, że gmina P. w 2013 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu, a co za tym idzie wymierzył jej ww. administracyjną karę pieniężną. Organ I instancji obliczył karę pieniężną jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: "POŚ") i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2013 (M. P. z 2012 r. poz. 766; dalej: "obwieszenie o wysokości stawek"), jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynosi 115,41 zł/Mg. (...) WIOŚ na podstawie danych wykorzystanych przez stronę do obliczenia poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. ustalił masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dozwoloną do składowania wynoszącą 465,30 Mg, oraz masę zebranych ww. odpadów przekazanych do składowania wynoszącą 678,30 Mg. Następnie Organ I instancji obliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynoszącą 24.582,33 zł.

II.3. Pismem z 13 listopada 2015 r. gmina wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji (...) WIOŚ. W odwołaniu skarżąca przedstawiła informacje dotyczące ilości wytworzonych i poddanych zagospodarowaniu odpadów komunalnych w 2012 i 2013 r. Z informacji tych wynika, że w 2012 r. z terenu gminy odebranych zostało 3333,0 Mg zmieszanych odpadów komunalnych i cała ta masa została poddana składowaniu. W 2013 r. po wprowadzeniu nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, zmieszanych odpadów komunalnych odebrano 4034,0 Mg, z czego tylko 153,1 Mg poddanych zostało składowaniu, pozostałe odpady natomiast poddane zostały procesom przetwarzania. Zdaniem skarżącej, wprowadzony na terenie miny system gospodarki odpadami przyniósł pozytywne efekty, gdyż masa odpadów komunalnych przekazywanych do składowania zmniejszyła się o 95%. Zmniejszeniu także uległ poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, ze 172,4% w 2012 r. do 72,9% w 2013 r. Ponadto skarżąca podniosła, że nałożenie kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2013 r. jest przerzuceniem odpowiedzialności na gminę. W jej ocenie, w pierwszym półroczu 2013 r. odpowiedzialność za osiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania spoczywała na podmiotach odbierających te odpady od właścicieli nieruchomości i w związku z tym gmina nie miała żadnego wpływu na gospodarowania odpadami komunalnymi w okresie poprzedzającym wdrożenie gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jako kolejny czynnik warunkujący osiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, na który gmina nie ma wpływu, jest wskaźnik masy odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12, tzw. pozostałości po sortowaniu. Skarżąca podniosła, że nic miała wpływu na sposób zagospodarowania niesegregowanych odpadów komunalnych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Z informacji, które uzyskała z Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych "(...)" w C., wynika, że wskaźnik masy odpadów powstających po mechaniczno-biologicznym przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych wyniósł w 2013 r. 28,9%. Ponadto gmina wskazała, że ilość pozostałości z sortowania zmieszanych odpadów komunalnych jest taka sama dla wszystkich gmin przekazujących odpady do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych C. Wielkość tych odpadów jest określana przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych C. procentowo, a nic wagowo. W związku z tym gmina nic posiada informacji, ile dokładnie odpadów stanowiących pozostałości z sortowania zmieszanych odpadów komunalnych pochodziło z jej terenu, a organ I instancji nie zweryfikował tego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Kolejny zarzut, jaki podniosła skarżąca dotyczy wzrostu liczby ludności, który przekłada się na wzrost masy wytwarzanych odpadów komunalnych, co z kolei wpływa na ilość odpadów stanowiących pozostałość z sortowania przekazywanych do składowania. Gmina wskazała, że ustawodawca wprowadzając art. 9z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., jako podstawę nałożenia na gminy kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c u.c.p.g., nie wskazał, że przedmiotowa kara pieniężna winna być obliczana indywidualnie za każdy rok, zaczynając od 2013 r. Ponadto gmina wskazała, że rozporządzenie ministra właściwego do spraw środowiska wydane na podstawie art. 3c ust. 2 u.c.p.g., nic nakłada żadnego obowiązku na gminy, a stanowi jedynie swoiste wytyczne, które powinno się próbować osiągnąć, jednakże bez sankcji w postaci kary pieniężnej. Zadaniem strony, kara pieniężna za nieosiągnięcie poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, powinna być nakładana dopiero za nieosiągnięcie poziomów o których mowa w art. 3c ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności.

II.4. GIOŚ decyzją z (...) lipca 2020 r., (...) utrzymał w mocy decyzję (...) WIOŚ z (...) października 2015 r., (...), wymierzającą gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 24.582,00 zł. Po rozpatrzeniu akt sprawy organ II instancji stwierdził, że organ I instancji słusznie ustalił, że gmina nie osiągnęła wymaganego poziomu 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Organ II instancji, analizując dane zawarte w rocznym sprawozdaniu Wójta z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. sporządzonym przez gminie ponownie dokonał przeliczenia osiągniętego poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów za 2013 r. i w ramach tego przeliczenia ustalił, że gmina osiągnęła w 2013 r. poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania równy 72,90%, natomiast zgodnie z rozporządzeniem maksymalny osiągnięty poziom powinien wynieść 50%. Organ II instancji dokonał ponownego przeliczenia należnej kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 POŚ i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z obwieszczeniem w sprawie wysokości stawek jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynosiła 115,41 zł/Mg. Brakującą masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wymaganą do osiągnięcia poziomu równego 50% obliczono jako różnicę masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru gminy w 2013 r. przekazanych do składowania (MOUBR) oraz masy odpadów ulegających biodegradacji dozwolonej do składowania w 2013 r. (OUBR). Organ biorąc pod uwagę art. 9zf u.c.p.g., a także działając na podstawie art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325) ustalił ostateczną wysokość kary pieniężnej na 24.582,00 zł. Organ II instancji, w wyniku przeprowadzonego postępowania oraz analizy dowodów zebranych w sprawie stwierdził, że chybione są podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące przerzucenia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami komunalnymi na gminę oraz braku wpływu na sposób gospodarowania nimi zarówno w pierwszym półroczu 2013 r., jak również przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Zauważył bowiem, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 u.c.p.g. gminy zobowiązane były do zorganizowania i wdrożenia na swoim terenie takiego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, aby zapewnić zgodne z przepisami prawa ich zagospodarowanie oraz zrealizowanie obowiązków wynikających z art. 3b i 3c u.c.p.g. Z ww. przepisów wprost wynika, że to na gminie ciąży obowiązek osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Wobec powyższego przerzucanie odpowiedzialności na inny podmiot nie stanowi podstawy do uniknięcia sankcji za brak realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 3c ust. 1 u.c.p.g., bowiem to gmina ponosi odpowiedzialność za system gospodarki odpadami komunalnymi i konsekwencje - w przypadku naruszeń przepisów regulujących funkcjonowanie tego systemu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego wzrostu ludności oraz wzrostu masy wytwarzanych odpadów komunalnych, GIOŚ wskazał, że na gminie ciąży obowiązek osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Jest bowiem obowiązana do zorganizowania i wdrożenia takiego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, aby zapewniał osiągnięcie wymaganych poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W kwestii niewskazania przez ustawodawcę, że przedmiotowa kara pieniężna winna być obliczana indywidualnie za każdy rok, zaczynając od roku 2013, GIOŚ podniósł, że rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie art. 3c ust. 2 u.c.p.g. i określa poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania na każdy rok, zaczynając od roku 2012. Ponadto zgodnie z art. 9q u.c.p.g. wójt, burmistrz prezydent miasta zobowiązany jest do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, które zawiera między innymi informację o masie i poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Wskazane w rozporządzeniu poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, są poziomami, które gminy zobowiązane są osiągnąć. Organ II instancji podniósł również, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem GIOŚ, organ I instancji szczegółowo wyłożył stan faktyczny, przedstawiając również dane liczbowe i obliczenia oparte na sprawozdawczości złożonej przez skarżącą oraz uzasadnienie prawne. Konstatując, GIOŚ wskazał, że kara, o której mowa w art. 9z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ma charakter obligatoryjny i organ odwoławczy nic może odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone przez organ I instancji.

III.1. Pismem z 25 sierpnia 2020 r., skarżąca reprezentowana przez adwokata, wywiodła skargę na decyzję GIOŚ z (...) lipca 2020 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję (...) WIOŚ z (...) października 2015 r., (...), wymierzającą gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 24.582,00 zł, zarzucając jej naruszenie:

1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji (...) WIOŚ z (...) października 2015 r., (...), wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 24.582,00 zł, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

1b. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające między innymi na pomięciu podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących potrzeby uwzględniania w przedmiotowej sprawie szczególnych okoliczności faktycznych, dokonania analizy przedstawionego wpływu liczby mieszkańców na masę zmieszanych odpadów przekazanych do składowania i wbrew prezentowanym argumentom wymierzeniu gminie kary pieniężnej; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. art. 3c ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało uznaniem, że skarżąca odpowiada za przekroczenie poziomu ograniczenia masy przez wszystkie zebrane na terenie gminy odpady komunalne ulegające biodegradacji przekazywane do składowania, podczas gdy odpowiedzialność gminy ogranicza się do odpadów komunalnych w stosunku do których sama organizuje odbiór.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji (...) WIOŚ z (...) października 2015 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącej nałożenie kary pieniężnej przez (...) WIOŚ, a następnie utrzymanie tejże decyzji przez GIOŚ nie jest uzasadnione. Skarżąca wskazała, że przepis art. 3c ust. 1 u.c.p.g. wskazuje jedynie, że gmina ma ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w określonym procencie do wskazanej w tymże przepisie daty. Gmina zaakcentowała zatem, że przepis ten nie wskazuje, czy powinność ta dotyczy wszystkich odpadów komunalnych uzyskiwanych na terenie gminy, czy tylko odpadów komunalnych objętych odbiorem zorganizowanym przez gminę, tzn. wyłącznie odpadów z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeśli rada gminy nie objęła gminnym systemem odbioru pozostałych nieruchomości. W ocenie skarżącej analiza całości przepisów u.c.p.g. świadczy jednoznacznie o tym, że zakres odpowiedzialności gminy ograniczony jest do odpadów komunalnych, których to gmina organizuje odbiór. Z takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim ustalenie przez ustawodawcę odrębnych kar za nieosiągnięcie przyjętych poziomów dla gminy oraz odrębnych kar dla podmiotów działających poza zakresem, w jakim to gmina odpowiada za odbiór odpadów komunalnych. Oprócz gminy kary te obciążają bowiem gminne jednostki organizacyjne i przedsiębiorców odbierających odpady komunalne niedziałających na podstawie zawartej z gminą umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub umowy na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Przyjęcie zaś odmiennego stanowiska od przedstawionego doprowadziłoby do sytuacji, w której rola gminy wobec prowadzonej gospodarki odpadami komunalnymi miałaby charakter jedynie pozorny. Brak objęcia gminnym systemem odbioru nieruchomości niezamieszkałych oznacza bowiem brak jej wpływu na sposób zagospodarowania tych odpadów, a w konsekwencji brak odpowiednio skutecznej kontroli nad osiągniętym w gminie poziomem odzysku niektórych odpadów oraz redukcją przekazywanych do składowiska odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Przekroczenie dopuszczalnych prawem limitów w tym względzie wiąże się natomiast z koniecznością zapłaty dotkliwych kar, za które odpowiadałaby jedynie gmina. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy gmina wskazała, że zmieszane odpady komunalne zebrane w ramach odbioru zorganizowanego przez skarżącą w całości były przekazywane do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych celem ich zagospodarowania, w związku z czym żadna ilość odpadów niesegregowanych nie trafiła do składowania. Przeciwnie natomiast sytuacja wyglądała ze zmieszanymi odpadami zbieranymi przez podmioty świadczące usługi w tym zakresie, gdyż odpady te kierowane były bezpośrednio do składowania, co diametralnie znalazło odzwierciedlenie w uzyskiwanym poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania. W rzeczywistości gospodarowanie odpadami komunalnymi sprowadza się do tego, że finalnie skarżąca jest pozbawiona ingerencji, nie zostały jej przyznane również jakiekolwiek instrumenty prawne za pomocą których mogłaby prowadzić realną kontrolę przetwarzania odpadów zmieszanych przez jednostki organizacyjne i przedsiębiorców nie działających na podstawie zawartej z gminą umowy na odbieranie odpadów komunalnych. Skarżąca dodała, że pomimo tego jakiekolwiek przekroczenie ustawowo określonych poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji ostatecznie obciąża gminę, co zdaniem skarżącej jest rażąco niesprawiedliwe i wynika z błędnej interpretacji przepisów. Wobec czego skarżona decyzja, jako podtrzymująca ten stan, powinna zostać w całości uchylona. Gmina wskazała również, że w niniejszej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że dla uzyskania wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest stały wzrost liczby nieruchomości obejmowanych przez skarżącą systemem gospodarowania odpadami. Zwiększona liczba nieruchomości jest ściśle powiązana z przyrostem liczby ludności - to z kolei przekłada się na jednoczesne zwiększenie masy zbieranych odpadów komunalnych. Ponadto ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że dokładała wszelkich działań, aby osiągnąć wymagany poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Potwierdzeniem skuteczności podejmowanych przez skarżącą działań są dane o przedmiotowych poziomach w poszczególnych latach - w roku 2012 uzyskano poziom 172,4%, w roku 2013 poziom ten wynosił już 72,9%, natomiast w 2014 r. to 70,5%. Przedstawione dane bezsprzecznie wskazują, że system gospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie P. corocznie ulegał zdecydowanej poprawie. Uzyskanie natomiast pożądanego ustawowo poziomu, o którym mowa wyżej, byłoby możliwe jedynie przy racjonalnym i co najmniej zbliżonym do działania skarżącej gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminne jednostki organizacyjne i przedsiębiorców odbierających odpady komunalne niedziałających na podstawie zawartej z gminą umowy na odbieranie tych odpadów.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji GIOŚ oraz (...) WIOŚ.

III.2. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przy ocenie zrealizowania przez gminę obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, przewidzianego m.in. w art. 3c ust. 1 u.c.p.g. (będącego przejawem implementacji Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów - OJ L 182, 16.7.1999, p. 1-19) w zw. z art. 9z ust. 2 pkt u.c.p.g., uwzględniać należy wszystkie tego rodzaju opady powstające w danej gminie, czy też obowiązek gminy jest ograniczony do odpadów komunalnych, w stosunku do których gmina organizuje ich odbiór. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko GIOŚ, że brak jest podstaw praw do przyjęcia postulowanego przez skarżącą ograniczenia. Po pierwsze, tego rodzaju ograniczenia nie przewidziano w art. 3c ust. 1 u.c.p.g. W przepisie tym jest mowa ogólnie o obowiązku gmin ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, tj. bez kategoryzacji co do sposobu organizowania odbioru przedmiotowych odpadów. Znajduje tu w pełni zastosowanie powszechnie akceptowana zasada wykładni prawa lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi). Po drugie, do odrębnych wniosków nie prowadzi wykładnia systemowa. Dotyczy to w szczególności przewidzianej w art. 9x ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9g u.c.p.g. kary pieniężnej wymierzanej przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Otóż uchodzi uwadze skarżącej, że kompetencje do wymierzenia tej kary powierzono nie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, ale wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, właściwemu ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.). Kara dla wspominanego przedsiębiorcy stanowi jeden z instrumentów prawnych będących w posiadaniu gminy, a służących skutecznej realizacji ogólnego obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz kontroli nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomość.

IV.3. Nie mogły również odnieść skutku argumenty skarżącej dotyczącejej starań o ograniczenie ilości odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Otóż zarówno sama zasada nałożenia spornej kary, jak i jej wysokość, nie zostały pozostawione uznaniu organu. Po pierwsze, wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma obowiązek nałożenia tej kary jeżeli tylko stwierdzi, że dana gmina nie osiągnęła wymaganego przez przepisy poziomu ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jest to typowa dla prawa administracyjnego odpowiedzialność obiektywna, niezależna od winy podmiotu administrowanego. Po drugie, wojewódzki inspektor środowiska nie ma również swobody w określeniu wysokości kary (zob. art. 9z ust. 3 w zw. z art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Ustalenie wysokości tej kary jest wynikiem działania arytmetycznego (por. np. wyrok NSA 29 maja 2018 r., II OSK 2987/17, CBOSA). Organ nie mógł zatem, m.in. odwołując się do powołanego w skardze art. 8 k.p.a., ustalić innego wymiaru kary administracyjnej.

IV. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.