Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3072891

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 listopada 2019 r.
IV SA/Wa 1869/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski.

Sędziowie WSA: Anita Wielopolska (spr.), Asesor Paweł Dańczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w (...) z siedzibą w (...) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z (...) marca 2019 r. nr (...);

2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w (...) z siedzibą w (...) kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) maja 2019 r., nr (...), Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po ponownym rozpoznaniu wniosku (...) Sp. z o.o. w (...), o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) utrzymał własną decyzję z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu (...) stycznia 2019 r. do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "PGW WP") wpłynął wniosek (...) Sp. z o.o. w (...) (dalej jako: "Spółka") o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych, opisanych we wniosku.

W ramach powyższego wniosku spółka min. podniosła, iż jej zdaniem, interpretacja przepisów art. 274 Prawa wodnego w oderwaniu od potrzeb odbiorcy końcowego skutkowałaby dwoma nierzeczywistymi tezami, tj. zbędnością, w stosunku do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych przepisów, które odnoszą się do jakichkolwiek innych celów niż te, które bezpośrednio realizują przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (np. art. 274 pkt 2 lit. a) do v) Prawa wodnego) oraz wykluczeniem sytuacji, w której pobór wody następuje w celu zaspokojenia potrzeb bytowych.

Spółka podniosła także, że nie można dokonać interpretacji w niniejszej sprawie z pominięciem treści decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) z dnia (...) maja 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...), a w szczególności treści samego zatwierdzonego projektu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...) na okres 3 lat. Spółka wyjaśniła, że taryfy przewidują szeroki zbiór poszczególnych grup taryfowych, który powstał w oparciu m.in. o rozróżnienie celów poboru wody wg schematu zaproponowanego przez Spółkę w pierwotnym wniosku o interpretację. Grupy te scharakteryzowane były przede wszystkim według kryterium celów, dla jakich wykorzystują dostarczaną im wodę. Spółka podkreśliła, że przewidziała aż 7 kategorii odbiorców wody i 5 kategorii odbiorców ścieków, gdyż stanowiło to rozwiązanie problemów opisanych w pierwotnym wniosku, zgodnie z przedstawioną w nim koncepcją. Spółka dodała, że Taryfa została zatwierdzona przez właściwe organy w strukturze Wód Polskich i niezrozumiała jest obecna zmiana stanowiska. Jej zdaniem przedstawiona sytuacja może być przejawem naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników w postępowaniu do władzy publicznej wyrażonej w normie art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka nabrała wątpliwości na tle tego, w jaki sposób miałaby skorzystać z dobrodziejstwa normy zawartej w art. 35 ust. 1-2 Prawa przedsiębiorców w sytuacji, gdy odmienna interpretacja co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne była podstawą wydania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) PGW WP z dnia (...) maja 2018 r. w sprawie zatwierdzenia Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...). Spółka zaznaczyła, że powyższa decyzja zatwierdzająca Taryfy posiada przymiot ostateczności i jako taka korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Spółka podniosła, że prezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja może skutkować wadliwością decyzji zatwierdzającej Taryfy. I o ile bezsprzecznie jest związana ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia Taryfy, o tyle związanie tego typu nie dotyczy podmiotu, na którego rzecz została wydana interpretacja indywidualna z art. 34 Prawa przedsiębiorców. Spółka wyraziła również pogląd, że w niniejszej sytuacji nie znajdzie zastosowania przepis art. 35 ust. 2 Prawa przedsiębiorców o związaniu organów i państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy wydaną interpretacją indywidualną, a przeszkodą jest fakt, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia Taryfy została wydana przed wydaniem decyzji w sprawie interpretacji indywidualnej.

Ponadto Spółka przytoczyła własne stanowisko i argumentację przedstawioną we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, podnosząc m.in., że:

1) pobiera wodę podziemną lub powierzchniową na różne cele określone w art. 274 pkt 2 - 4 Prawa wodnego, które należy określać przez pryzmat celów, na które woda jest wykorzystywana przez finalnych odbiorców usług;

2) dostarczając wodę do budynku wielolokalowego, w którym część lokali wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej, a część stanowi lokale mieszkalne na podstawie umowy zawartej wyłącznie z zarządcą lub właścicielem budynku, Spółka dokonuje poboru wody na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstw domowych, a więc cel wskazany w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego;

3) dostarczając wodę do budynku wielolokalowego, w którym część lokali wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej, a część stanowi lokale mieszkalne na podstawie umowy zawartej zarówno z zarządcą lub właścicielem budynku, jak i podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali, Spółka - w odniesieniu do zarządcy lub właściciela budynku wielolokalowego, który obciążany jest różnicą wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy lokalowych - dokonuje poboru wody na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstw domowych, a więc cel wskazany w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. Natomiast w przypadku odbiorców usług będących przedsiębiorcami dochodzi do poboru wody na jeden z celów określonych w art. 274 pkt 2 Prawa wodnego, a w odniesieniu do odbiorców pobierających wodę na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego na cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego;

4) dokonując hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu z terenu sąsiedniej gminy, cel poboru wody należy ustalać w oparciu o rzeczywisty cel wykorzystania wody przez finalnych odbiorców usług;

5) straty wody, do których dochodzi w procesie uzdatniania wody należy zakwalifikować do celu określonego w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, a więc związanego z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody;

6) straty wody, do których dochodzi w wyniku przesyłu należy kwalifikować proporcjonalnie do struktury sprzedaży wynikającej z celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług.

Z uwagi na brak wytycznych oraz posiadane wątpliwości interpretacyjne co do poszczególnych stanów faktycznych - opisanych szerzej w ww wniosku - spółka zwróciła się do organu o odpowiedź na wskazane tam pytania.

Po rozpoznaniu wniosku Spółki i analizie towarzyszących ww. pytaniom stanów faktycznych organ wydał dniu (...) marca 2019 r. opisaną na wstępie decyzję. Jednocześnie w jej obszernym uzasadnieniu zreferował stan faktyczny będący przedmiotem jego oceny oraz przedstawił swoją ocenę prawną. Wyjaśnił, iż:

1) kwalifikując pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych należy przyjąć cel poboru wód powiązany z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, a nie wiązać ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi poboru wód określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pobór wody przez Spółkę w celu jej dostarczenia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, a okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalne przedsiębiorcy i pracowników nie zmienia pierwotnego celu poboru wód przez Spółkę, którym w przedstawionym przypadku jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody;

2) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego;

3) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego. Wymienionych celów poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie zmienia fakt wystąpienia różnic pomiędzy wskazaniami wodomierza głównego, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) pobór wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;

5) opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za cały wolumen pobranej z ujęcia wody podziemnej lub wody powierzchniowej, z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty właściwej dla celu poboru wód, niezależnie od strat pobranych wód, do których dochodzi na etapie ich uzdatniania, a także w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej. Nie zmienia przy tym celu poboru wód okoliczność poddawania pobranej wody procesom uzdatniania. Realizowany przez Spółkę cel poboru wód jest taki sam dla całego wolumenu pobranych w określonym celu wód, w tym dla strat wód, do których dochodzi w procesie uzdatniania pobranych wód, a także dla strat wód, do których dochodzi w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej;

6) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego do celów związanych z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, niezależnie od tego, że odbiorca usług wykorzystuje dostarczoną wodę dodatkowo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym.

Rozpoznając ponownie wniosek organ podzielił wcześniej wyrażone stanowisko uznając zarzuty Spółki, kwestionujące prawidłowość wydanej decyzji z dnia (...) marca 2019 r., za niezasadne. Wskazał min., iż zaskarżona przez Spółkę decyzja zawierająca interpretację indywidualną, dotyczącą przedstawionych przez Spółkę stanów faktycznych, oparta została na założeniu wyprowadzonym z przepisów Prawa wodnego, że cele poboru wód przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne należy określać przez pryzmat celów poboru wód przez wymienione podmioty, a nie wiązać je ze sposobem wykorzystania wód przez finalnych odbiorców usług. W tym kontekście podniósł, powołując się na regulację prawną, iż normatywnie określone w powołanych przepisach cele należy odnieść do celu poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, a nie do sposobu wykorzystania wód przez odbiorcę usług w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ustawa o z.z.w.z.ś.). Dlatego też, podniesione przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty kwestionujące twierdzenie, że kwalifikacja celu poboru wody przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne jest oderwana od celów wykorzystania wody przez odbiorców usług, nie zasługują na uwzględnienie. Również za niezasadny uznać należało argument Spółki, iż powiązanie celu poboru wód z celami, które bezpośrednio realizują przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne doprowadzi do sytuacji, iż pobór wód nigdy nie nastąpi w celu zaspokojenia potrzeb bytowych. Spółka wskazała na niepodobieństwo takiej sytuacji. Także zarzuty Spółki, kwestionujące prawidłowość ww decyzji, z uwagi na treść ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) PGW WP z dnia (...) maja 2018 r., zatwierdzającej Taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...) oraz treść zatwierdzonego projektu taryfy, nie znajdują uzasadnienia. Również, wbrew twierdzeniom Spółki, ustawa Prawo wodne, obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie zawierała przepisów nakładających na podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne składania oświadczeń o zakresie korzystania z wód na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne. Ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 20 września 2018 r., znowelizowane zostało bowiem Prawo wodne w tym przedmiocie. Rozszerzony został katalog metod ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w okresie przejściowym m.in. o oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały, z czym skorelowany został obowiązek składania przez te podmioty oświadczeń, za poszczególne kwartały (por. art. 552 ust. 2a oraz art. 552 ust. 2b pkt 1 Prawa wodnego). Jak podniósł dodatkowo organ, niezależnie od powyższego, fakt, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) (PKW WP) zatwierdził Taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...), w której Spółka przewidziała aż 7 kategorii odbiorców wody i 5 kategorii odbiorców ścieków, nie oznacza braku konsekwencji po stronie PGW WP w zakresie interpretacji przepisów Prawa wodnego dotyczących ponoszenia opłat za usługi wodne. Nadto, jak wyjaśnił organ, z treści projektu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzana ścieków na terenie gminy (...), który Spółka załączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika m.in., że taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę zawierają cenę za 1 m3, zróżnicowaną w zależności od celu zużycia pobieranej wody, a stawka opłaty abonamentowej została zróżnicowana w zależności od zakresu korzystania z usług, uwzględniającą koszty gotowości, odczytu i rozliczenia. Zdaniem organu jednak, z faktu utworzenia taryfowych grup odbiorców usług w oparciu o rozróżnienie celów wykorzystania dostarczanej odbiorcom wody nie wynika, że wskazany powód wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług, związany jest z różnicami w zakresie kosztów opłat za usługi wodne, w odniesieniu do każdej z wyodrębnionych taryfowych grup odbiorców usług.

NIe zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do tut. Sądu wniosło (...) Sp. z o.o. w (...), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia w całości zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, zobowiązania organu do wydania decyzji (interpretacji) zgodnie z przepisami prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania postępownia, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 iit. za) w zw. z art. 274 pkt 4) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

2) błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego polegającego na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit. za p.w., a nie cele poboru wody ustalone w oparciu faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług;

3) błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej: "ustawa o zbiorowym" lub "u.z.z. w ") w zw. z § 3 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków polegającą na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalanie celów poboru wody;

4) niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i w konsekwencji tego wydanie zaskarżonej decyzji, w której zostały określone cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako cele, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego niezależenie od obowiązku ustalenia opłat za ww. usługi zgodnie zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe;

Uzasadniając zarzuty skargi Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy, wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Spółki, wydana interpretacja indywidualna stoi w sprzeczności z przepisami Prawa wodnego, co w konsekwencji implikuje nieuzasadnione zwiększenie daniny publicznej, do której uiszczenia zobowiązany jest skarżący. Przy zastosowaniu się przez spółkę do wydanej interpretacji, skarżący będzie zobligowany do zapłaty wyższych opłat za usługi wodne, aniżeli w przypadku dokonania prawidłowej interpretacji Prawa wodnego. Ponadto Spółka podniosła, że zaprezentowana przez organ interpretacja jest wewnętrznie sprzeczna, ujawnione w sprawie wątpliwości nie są interpretowane przez organ na jej korzyść. Skarżąca Spółka podniosła również, że organ - w jej ocenie - nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ część z zadanych pytań i przedstawionych stanów faktycznych pozostała bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu przedstawiona do kontroli decyzja nie spełnia bowiem warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać takie rozstrzygnięcie, określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, uniemożliwiając zastosowanie się do niej stronie oraz jej należytą kontrolę sądową.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję własną decyzję z dnia (...) marca 2019 r. nr (...), w przedmiocie udzielenia interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Podstawę wydania interpretacji przepisów prawa stanowiła regulacja zawarta w art. 34 ustawy z dnia z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 z późn. zm., dalej: p.p.). W rozumieniu ust. 1 ww. przepisu interpretacją indywidualną są wydawane przez właściwy organ administracji publicznej lub przez właściwą państwową jednostkę organizacyjną wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w odniesieniu do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej prowadzonej, w jego indywidualnej sprawie. Wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego ww. instytucji ma niewątpliwie służyć zmniejszeniu ryzyka nieuzasadnionego i niezgodnego z prawem działania organów, poprzez ujednolicenie praktyki działania tych organów. Jednocześnie z perspektywy podmiotu występującego o interpretację jej uzyskanie ma bezsprzecznie służyć zwiększeniu poczucia pewności prawa, ułatwiając programowanie działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w taki sposób, by postępując w zgodzie z uzyskaną wykładnią przepisów, nie narażać się na ewentualne sankcje będące skutkiem nieprawidłowego zastosowania się do obowiązującej regulacji prawnej. Aby ten cel można było osiągnąć, ustawodawca zagwarantował przedsiębiorcom nie tylko możliwość wystąpienia do właściwych podmiotów z wnioskiem o wydanie interpretacji przepisów prawa (w zakresie przedmiotowym określonym ww. ustawą), ale również określił procedurę wydawania takiej interpretacji, jej formę i zawartość. Tak kompleksowego uregulowania powyższej kwestii nie można uznać za bezcelowe. Wręcz przeciwnie, wypada przyjąć, że ustawodawca formalizując wydawanie interpretacji zakładał, że spełnienie przez nią wszystkich wymogów określonych w art. 34 p.p. pozwoli na skuteczne osiągnięcie przez ten instrument celu w postaci udzielenia należnej ochrony podmiotowi, który uzyska tą drogą wykładnię prawa w odniesieniu do wątpliwości, jakie powziął i przedstawił w ramach wniosku o udzielenie interpretacji. Wprawdzie z art. 35 ust. 1 p.p. wynika, że interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, a więc nie musi on się do niej zastosować, ponosząc tym samym ryzyko ewentualnych konsekwencji odmiennego działania, niż wynika to ze stanowiska przedstawionego w interpretacji, ale jednocześnie zastosowanie się przedsiębiorcy do interpretacji daję tę gwarancję, że nie może być on obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. Wydana zatem w warunkach ustawy - Prawo przedsiębiorców interpretacja ma zasadniczy walor gwarancyjny dla jej adresata, dlatego musi być jasna oraz klarowna w swojej treści i formie. Nie wolno przy zapominać, że z uwagi na treść art. 35 ust. 15 p.p., przewidującego obowiązek publikacji interpretacji wydanej przez uprawniony do tego podmiot w Biuletynie Informacji Publicznej, jej treść trafia nie tylko do wnioskodawcy, lecz do szerszego grona przedsiębiorców, dla których zawarte w niej stanowisko organu może stanowić istotną informację wyznaczającą kierunek podejmowanych działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Aby więc interpretacja spełniała stawiane przed nią cele, musi w pełni realizować wymogi określone przepisami powołanych wyżej regulacji. Spełnienie tych założeń ma jeszcze jedną zasadniczą konsekwencję, związaną z oceną legalności wyrażonego przez organ interpretujący stanowiska w sprawie objętej wnioskiem interpretacyjnym. Otóż zgodnie z wolą ustawodawcy, w myśl art. 34 ust. 5 p.p. in principio, zasadą jest, iż udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. To z kolei skutkuje poddaniem takiej decyzji, zawierającej interpretację, sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Aby kontrola ta mogła być wykonywana efektywnie, udzielona interpretacja musi spełniać wymogi formalne określone art. 34 p.p., gdyż tylko wówczas możliwe jest dokonanie przez sąd należytej oceny tego, czy przedstawiona w niej wykładania prawa, przyjęta na tle przedstawionego we wniosku aplikującego stanu faktycznego, jest prawidłowa. Inaczej rzecz ujmując, lektura interpretacji musi stwarzać realną możliwość oceny przez sąd, które stanowisko - organu czy wnioskodawcy - zasługuje w danym stanie faktycznym i prawnym na aprobatę.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja z dnia (...) marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne została wydana z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć i w przedstawionej do oceny formie nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

Treść decyzji w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów prawa została w pierwszej kolejności zdeterminowana przez ustawodawcę w art. 34 ust. 5 zd. 2 p.p. Zgodnie z tą regulacją interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że przepis, określając kształt decyzji interpretacyjnej w wyżej określonym zakresie, stanowi lex specialis względem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zwłaszcza co do takich elementów jak sentencja decyzji, która w tym przypadku sprowadza się do aprobaty lub zanegowania przez organ zaprezentowanego przez wnioskodawcę stanowiska odnośnie do przedstawionego stanu faktycznego lub przyszłego zdarzenia, oraz uzasadnienie - które powinno się koncentrować na rozważaniach prawnych mających potwierdzić stanowisko wnioskodawcy albo stanowić kontrargumentację względem tego stanowisko, przemawiając jednocześnie za danym osądem organu udzielającego interpretacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie na prawidłowym sformułowaniu tych dwóch elementów decyzji administracyjnej opiera się jednocześnie prawidłowość całego rozstrzygnięcia oraz jego gwarancyjny charakter. Tylko przy zachowaniu należytej staranności w sporządzeniu tych składników interpretacji ma ona szansę zostać prawidłowo odczytana przez jej adresata, a względnie także w toku jej dalszej, ewentualnej kontroli - przez organ wyższego stopnia bądź sąd. Zważyć przy tym należy na treść ust. 8 art. 34 p.p. Przepis ten dopuszcza bowiem możliwość, by w ramach jednego wniosku, składający go uprawniony podmiot sformułował dowolną ilość odrębnych stanów faktycznych lub przyszłych zdarzeń, czyniąc je przedmiotem zapytań interpretacyjnych. W takiej sytuacji na organie udzielającym interpretacji ciąży szczególny obowiązek, by wydawana przezeń w tym zakresie decyzja, mimo niewątpliwie większego stopnia skomplikowania, jak również istotnie większego nakładu pracy niezbędnej do jej sporządzenia, pozostała jasna i zrozumiała. Rezultat taki możliwy jest do osiągnięcia wyłącznie wtedy, gdy wydający interpretację organ będzie ściśle przestrzegał wymogów co do formy sporządzenia takiego rozstrzygnięcia, a ta - zdaniem Sądu - powinna w przypadku wielości zapytań interpretacyjnych odpowiadać schematowi, iż każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny punkt sentencji, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem sentencji fragment uzasadnienia zawierający stosowny i co ważne jak najpełniejszy wywód prawnym. Nie oznacza to oczywiście, że jeżeli tego rodzaju wywód został sformułowany w odniesieniu do jednego z kilku przedstawionych we wniosku stanów faktycznych (zdarzeń przyszłych), a jest on adekwatny także w stosunku do innego z analizowanych stanów, organ musi go w całości powtórzyć. Wystarczy bowiem, że organ odeśle wtedy do części uzasadnienia sformułowanego na gruncie wcześniej omówionego zagadnienia, zachowując jednak schemat, iż odesłanie takie będzie wskazane w ramach odrębnych wyjaśnień odpowiadających systematycznie pytaniu (stanowi faktycznemu/zdarzeniu) postawionemu we wniosku o udzielenie interpretacji, tak by jej adresat natychmiast wiedział, gdzie należy szukać argumentacji dla przyjętego przez organ stanowiska, nie musząc poszukiwać jej w całej treści decyzji, bądź też stojąc przed koniecznością jej samodzielnego wyinterpretowania z całości rozważań organu.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia (...) marca 2019 r. z całą pewnością nie spełnia sformułowanych przez ustawodawcę wymogów prawidłowej interpretacji przepisów - w tym wypadku ustawy Prawo wodne.

W pierwszej kolejności wadliwa jest już sama sentencja, która sprowadza się do przedstawienia sześciu stwierdzeń (punktów), których nie można w sposób jednoznaczny połączyć wprost ani z konkretnymi pytaniami przedstawionymi enumeratywnie we wniosku o udzielenie interpretacji, ani z wywodami zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji. Owszem, organowi nie można odmówić, że takie wywody przedstawił, niemniej jednak uczynił to w sposób zupełnie nieusystematyzowany i nieczytelny, w efekcie czego cała interpretacja jest niezrozumiała, trudna, a momentami wręcz niemożliwa w odbiorze, a co za tym idzie niemożliwa również do prawidłowego zastosowania, bo pociąga za sobą ryzyko, że w razie nieprawidłowego zrozumienia przez adresata decyzji zawartych w niej treści, poczyni on błędne działania w sferze prowadzonej działalności gospodarczej. Nie bez racji jest skarżąca Spółka, twierdząc, że organ w ogóle nie odpowiedział na część przytoczonych w jej wniosku pytań. Wniosek taki jest w pełni uprawniony, zważywszy na fakt, że pytań takich było dziewięć, natomiast - trzymając się liczby punktów sentencji kwestionowanej decyzji - udzielone zostało tylko sześć odpowiedzi. W tym kontekście można wskazać, że organ nie zajął stanowiska odnośnie szóstego stanu faktycznego, jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wód powstałych w wyniku procesu uzdatniania wody surowej. Organ nie wyjaśnił także w jasny sposób, jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wód powstałych w wyniku jej przesyłu ze Stacji Uzdatniania Wody do finalnych odbiorców usług (7 stan faktyczny objęty wnioskiem). Podobnie organ także nie odniósł się do podniesionej kwestii, na jakiej podstawie Spółka ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług (9 stan faktyczny objęty wnioskiem).

Powyższe uwagi świadczą o naruszeniu przez organ art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców, który obliguje do przedstawienia w interpretacji wyczerpującego opisu przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazania prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym. Sąd nie twierdzi przy tym, że poza wskazanymi wcześniej uchybieniami, innych odpowiedzi nie dałoby się odszukać po więcej niż drobiazgowej analizie uzasadnienia decyzji Prezesa Wód Polskich, ale nie jest rolą ani Sądu, ani tym bardziej adresata interpretacji, by czynić tego rodzaju zabiegi. Interpretacja, co wynika poniekąd z samej natury tego instrumentu wykładni prawa, ma być bezpośrednią odpowiedzią na sygnalizowane wątpliwości co do zakresu stosowania danego przepisu w określonym stanie faktycznym, a więc organ zobligowany jest takiej odpowiedzi udzielić wprost, a nie kamuflować ją w bliżej nieokreślonym fragmencie uzasadnienia. Interpretacja indywidualna nie może zatem sama wymagać dodatkowej wykładni. W ocenie Sądu, gdyby organ w niniejszej sprawie trzymał się schematu "jedno pytanie - jedna odpowiedź", prawdopodobnie uniknąłby słusznie wytkniętego mu uchybienia.

Na zakończenie rozważań Sąd uznał za stosowne zwrócenie uwagi organu na jeszcze jeden aspekt sprawy, jaki ujawnił się w toku jej kontroli. Otóż zgodnie z art. 34 ust. 5 p.p., skoro udzielona interpretacja ma zawierać m.in. uzasadnienie prawne, to nie ulega wątpliwości, że powinno być to uzasadnienie jak najpełniej przedstawiające argumentację organu, a więc w sposób absolutnie kompletny musi ono ujmować wszystkie aspekty prawne odnoszące się do opisanej przez wnioskodawcę sytuacji faktycznej lub zdarzenia przyszłego. Ponadto wydana interpretacja, z uwagi na jej cel, powinna uwzględniać także rozważania natury funkcjonalnej. Organ ją wydający nie może w szczególności uchylić się od wnikliwego odniesienia się do argumentów spółki podniesionych we wniosku. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.