Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759565

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 grudnia 2017 r.
IV SA/Wa 1775/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.).

Sędziowie: del., SO Aleksandra Westra, WSA Przemysław Żmich.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) maja 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) - po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Masy Upadłości (...) Sp.z.o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w (...), dalej także jako "strona" lub "skarżący" - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2017 r. Nr (...), którą organ pierwszej instancji ustalił (...) Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w (...) jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 28 455 zł z tytułu wzrostu wartości działki o nr ew. (...) obręb (...) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie "(...)".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta (...) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...) ustalił "(...)" Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w (...) jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 27 853 zł (słownie: dwadzieścia siedem tysięcy osiemset pięćdziesiąt trzy złote) z tytułu wzrostu wartości działek o nr ew. (...), (...), (...), (...) i (...) obręb (...) o łącznej powierzchni 114 458 m2, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie "(...)". Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) listopada 2015 r. Nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta (...) w dniu (...) maja 2016 r. wydał decyzję, którą ustalił (...) Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w (...) jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 28 455 zł z tytułu wzrostu wartości działki o nr ew. (...) obręb (...) będącej elementem zbytego kompleksu funkcjonalno - użytkowego, składającego się z działek o nr ew. (...), (...), (...), (...) i (...) obręb (...) o łącznej powierzchni 114 458 m2, w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ponownie strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej: "u.p.z.p.." w zw. z art. 2 ustawy prawo upadłościowe poprzez zastosowanie wadliwej wykładni pojęcia zbycia, wymierzenie opłaty planistycznej w najwyższej dopuszczalnej wysokości pomimo toczącego się postępowania upadłościowego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 139 k.p.a. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO w (...) decyzją z dnia (...) września 2016 r. Nr (...) ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tej decyzji Kolegium dokonało oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty planistycznej. Organ odwoławczy wskazał na potrzebę uzupełnienia operatu szacunkowego i wyjaśnienia ustaleń rzeczoznawcy majątkowego. Według ustaleń Kolegium w prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji pominął, iż rzeczoznawca majątkowy (na str. 6- 7) błędnie wskazał, że wyceniana nieruchomość stanowiła własność skarżącego, tymczasem stanowiła prawo użytkowania wieczystego. Ponadto wskazano szereg innych nieprawidłowości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta (...) zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie pisemnego wyjaśnienia w zakresie uwag sformułowanych przez Kolegium. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził aneks z dnia (...) stycznia 2017 r. do operatu szacunkowego z dnia (...) lutego 2016 r. Dodatkowo w odrębnym piśmie z dnia (...) stycznia 2017 r. udzielił wyjaśnień do sporządzonej wyceny oraz uzupełnił operat o obliczenie stopy kapitalizacji w modelu addywnym.

Po uzyskaniu aneksu oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Prezydent Miasta (...) decyzją z dnia (...) lutego 2017 r. ustalił (...) Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w (...) jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 28 455 zł. Od ostatnio wydanej decyzji Syndyk Masy Upadłości złożyła odwołanie.

Kolegium rozpoznając to odwołanie zwróciło uwagę na następujące kwestie. Omówiło normy zawarte w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Podkreśliło, że istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana, wzrost wartości nieruchomości i jej zbycie.

Wartość nieruchomości natomiast ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z k.p.a.

Z akt sprawy wynika, iż uchwałą Rady Miasta (...) Nr (...) z (...) stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie "(...)" (Dz. Urz. Woj. (...). Nr (...), poz. (...) z późn. zm.) uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan wszedł w życie w dniu 21 kwietnia 2011 r.

Dalej - aktem notarialnym z dnia (...) grudnia 2014 r. Syndyk Masy Upadłości (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w (...) sprzedała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami ewidencyjnymi (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni 114 458 m2 położonych na terenie objętym wymienionym planem.

W toku wszczętego postępowania rzeczoznawca majątkowy B. L. sporządził nowy operat szacunkowy z dnia (...) lutego 2016 r. Określił w nim wartość nieruchomości zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. i wg faktycznego sposobu wykorzystywania na 1 019 037 zł, natomiast wg przeznaczenia w nowym planie - 1 113 887 zł (wzrost wartości - 94 850 zł).

Rzeczoznawca ustalił, że w nowouchwalonym planie działki nr ew. (...), (...), (...), (...) przeznaczone są jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczone na rysunku planu symbolem 3P. Natomiast działka ew. nr (...) obr. (...) przeznaczona jest jako tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem - 24 U. Rzeczoznawca wyjaśnił, że wskazane wyżej działki stanowią jeden kompleks funkcjonalno-użytkowo-przemysłowy zabudowany budynkami produkcyjnymi, magazynami oraz budynkami biurowymi z częścią socjalną wraz z parkingiem i placem manewrowym przedsiębiorstwa. Nieruchomość jest uzbrojona do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej miejskich, sieci elektroenergetycznej i sieci gazowej. Dalej rzeczoznawca przyjął, iż w okresie luki planistycznej (od 31 grudnia 2003 r. do 21 kwietnia 2011 r.) nieruchomość była przeznaczona pod produkcję i magazynowanie.

Z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego B. L. wynika ponadto, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) czerwca 1992 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta (...) wykonanego na okres perspektywiczny (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. (...)), teren na którym położone są działki nr geod. (...), (...), (...), (...), (...) ob. (...) przeznaczony był dla lokalizacji przemysłu, składów, magazynów, baz obsługi technicznej miasta i innych zakładów produkcyjnych, których strefy ochronne nie mogą wykraczać poza granice strefy produkcyjno - składowej oznaczonej na rysunku planu symbolem IV P-S.

Z porównania zapisów planu z (...) stycznia 2011 r., planu z dnia (...) czerwca 1992 r. oraz faktycznego sposobu użytkowania wynika, iż przeznaczenie zbytej nieruchomości w zakresie działek nr (...), (...), (...), (...), obr. (...) jest tożsame: przemysłowo magazynowe. Natomiast zmianie uległo przeznaczenie działki nr (...) w nowym planie - na terenie oznaczonym symbolem 24 U - przeznaczonej pod zabudowę usługową. Z tego też względu rzeczoznawca wycenił tylko działkę nr (...) o powierzchni 12 820 m2 i wzrost wartości tej nieruchomości zadecydował o wysokości opłaty planistycznej od sprzedanej nieruchomości.

Dokonując wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym rzeczoznawca opisał stan wycenianej nieruchomości. W zakresie stanu prawnego nieruchomości operat został zaktualizowany aneksem z dnia (...) stycznia 2017 r. (nieruchomości nie były bowiem własnością (...) Sp. z o.o., ale pozostawały w użytkowaniu wieczystym Spółki).

Zdaniem Kolegium operat szacunkowy uzupełniony aneksem z dnia (...) stycznia 2017 r. został sporządzony z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Rzeczoznawca kierując się zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki wyceny. W procesie wyceny uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Opracowując operat rzeczoznawca, dane o nieruchomości uzyskał z materiałów, o których mowa w art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dane te są w pełni wiarygodne i stanowią rzetelną podstawę wyceny. W wyjaśnieniach z dnia (...) stycznia 2017 r. operat został uzupełniony. Przy określeniu wartości rynkowej dla ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu, przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego ((...) kwietnia 2011 r.), a ceny z dnia zbycia nieruchomości ((...) grudnia 2014 r.).

Zdaniem Kolegium analiza znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, iż operat ten jest prawidłowy i rzetelny, gdyż został opracowany zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa.

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w dwóch stanach planistycznych i wg faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w podejściu porównawczym stosując metodę porównywania parami, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia.

Dla potrzeb wyceny zbadano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno - usługową w okresie 2011 r. - 2015 r. Rzeczoznawca wyjaśnił, że na lokalnym rynku nieruchomości dominują transakcje gruntów niezabudowanych będących przedmiotem prawa własności, transakcje tego typu nieruchomościami będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego występują bardzo sporadycznie. Jeżeli pojawi się taka transakcja, najczęściej są to grunty zabudowane budynkami związanymi z produkcją. Rzeczoznawca wyjaśnił, że lokalny rynek nieruchomości o przeznaczeniu tereny produkcyjno-usługowe jest słabo rozwinięty i bardzo ubogi ze względu na liczbę zawartych transakcji. Z tego względu lokalny rynek nieruchomości poddano ocenie w okresie powyżej 2 lat (2011 r. - 2015 r.). Rozszerzenie analizy umożliwiło uzyskanie bardziej miarodajnego wyniku.

Z uwagi na brak na lokalnym rynku transakcji nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu jako prawo-użytkowania wieczystego gruntu wartość nieruchomości wyceniono na podstawie § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ustawy prawo upadłościowe. Fakt, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła w trakcie postępowania upadłościowego nie może mieć wpływu na ocenę, iż w związku z uchwaleniem planu miejscowego właściciel nieruchomości uzyskał potencjalną korzyść majątkową, która obligowała organ pierwszej instancji do ustalenia opłaty planistycznej. Z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171 z późn. zm.) wynika, że postępowanie uregulowane ustawą należy prowadzić tak, aby roszczenia wierzycieli mogły zostać zaspokojone w jak najwyższym stopniu, a jeśli racjonalne względy na to pozwolą - dotychczasowe przedsiębiorstwo dłużnika zostało zachowane. Nie oznacza to jednak, że masa upadłości zwolniona jest z obowiązku ponoszenia opłat publicznoprawnych. Daniny publiczne należą do drugiej kategorii zaspokajania wierzycieli z funduszów masy upadłości. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie miało miejsce zbycie, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, sprzedaż nieruchomości jest niewątpliwie zbyciem, a skoro w postępowaniu administracyjnym stwierdzono, iż wartość zbytej nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą przeznaczenia w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ administracji (niezależnie od celu postępowania upadłościowego) zobowiązany był wymierzyć opłatę planistyczną.

Jako bezzasadny Kolegium uznało zarzuty, według których z uwagi na fakt toczącego się postępowania upadłościowego organ powinien miarkować opłatę mając na względzie interes publiczny, nie zaś wymierzać opłatę planistyczną w najwyższej możliwej wysokości. Określenie wysokości stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie stawka opłaty wynika z § 37 pkt 2 uchwały Rady Miasta (...) Nr (...) z (...) stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie "(...)". Stawka ta nie może być modyfikowana przez organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia renty planistycznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Syndyk Masy Upadłości (...) Sp.z.o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w (...). Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ustawy Prawo upadłościowe przez wadliwe dokonanie wykładni pojęcia "zbycie" i niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek dokonano w toku trwającego postępowania upadłościowego, którego celem jest zaspokojenie roszczeń wierzycieli w jak najwyższym stopnia oraz wymierzenie opłaty planistycznej w najwyższej dopuszczalnej wysokości pomimo toczącego się postępowania upadłościowego.

Skarga formułuje także zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - przez oparcie istotnych ustaleń w sprawie na operacie szacunkowym, którego prawidłowość budzi poważne zastrzeżenia, art. 84 k.p.a. - przez bezzasadne przyjęcie przez organ, iż ustalenia biegłego rzeczoznawcy majątkowego mają definitywną moc wiążącą organ prowadzący postępowanie, w przeciwieństwie do orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 139 k.p.a. - przez wydanie decyzji, po uchyleniu poprzedniej, która jest bardziej niekorzystna dla zbywcy nieruchomości. We wnioskach zawarto żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że syndykowi masy upadłości nie opłacałoby się zbywać nieruchomości w toku postępowania upadłościowego bowiem generowałoby to konieczność uiszczania renty planistycznej. Dalej skarżący twierdzi, że organ ma obowiązek dokonać oceny jak każdego dowodu przedłożonego do akt operatu szacunkowego. Opinia stanowi jeden z dowodów i to na organie ciąży obowiązek dokonania oceny tego dowodu. Dalej wywodzi, że operat przyjął jako materiał do wyceny nieruchomości objęte prawem własności, tymczasem sporna działka nr geod. (...) obręb (...) stanowi przedmiot użytkowania wieczystego. Ponadto zarzucono organowi, że tenże nie miarkował stawki opłaty planistycznej. Ponadto w wyniku ponownego postępowania została naliczona stawka o ok. 1000 zł wyższa, co narusza zakaz reformationis in peius statuowany w art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy u.p.z.p. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Powyżej przywołane regulacje prawne wskazują, iż dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenia w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego.

Zdaniem Sądu wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione, co uzasadniało wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Kwestią zasadniczą podnoszoną konsekwentnie przez stronę jest brak podstaw do naliczenia opłaty z tego względu, że sprzedaż działki nr ew. (...) obr. (...) nastąpiła w ramach i w toku obowiązków syndyka podejmowanych w postępowaniu upadłościowym. Zdaniem Sądu okoliczność, że zbycie nieruchomości nastąpiło w toku postępowania upadłościowego, nie wyłącza takiej czynności spod regulacji zawartej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Analiza przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z ustawą z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171 z późn. zm.) prowadzi do zaakceptowania stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji. Norma art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że tytułem do nałożenia renty planistycznej, poza wzrostem wartości nieruchomości i związkiem między owym wzrostem, a uchwaleniem planu miejscowego - jest zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat. Ustawa nie różnicuje sytuacji prawnych, które należy rozumieć pod pojęciem zbycia, w szczególności czy mają one mieć charakter dobrowolny lub wynikający z dyrektywy zawartej w akcie normatywnym. Bezspornie bowiem w przypadku czynności dokonywanych przez syndyka w toku postępowania upadłościowego mają one uwarunkowania wynikające z ustawy prawo upadłościowe.

Rację ma przy tym skarżący przytaczając normę art. 2 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe, zgodnie z którym postępowanie upadłościowe należy prowadzić tak, aby roszczenia wierzycieli mogły zostać zaspokojone w jak najwyższym stopniu, a jeśli racjonalne względy na to pozwolą - dotychczasowe przedsiębiorstwo dłużnika zostało zachowane. Przepis ten wyznacza ogólną zasadę działania syndyka, której celem jest zaspokojenie wierzycieli w najwyższym stopniu. Dyrektywa ta jednak nie może modyfikować lub wręcz uchylać normy statuowanej w innym akcie rangi ustawowej. Musiałaby bowiem być na tyle konkretna i jednoznaczna, aby uchylała obowiązek uiszczenia opłaty w razie zbycia w toku procedury upadłościowej. Takich zaś regulacji brak zarówno w u.p.z.p., jak i prawie upadłościowym.

Co prawda samo pojęcie "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nastręczało wątpliwości, ale orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko co do jednolitego rozumienia tego pojęcia. Interpretacja pojęcia "zbycie nieruchomości" następowała tutaj zarówno jeśli chodzi o rozumienie gramatyczne, jak również wykładnię historyczną. Otóż obecne brzmienie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest efektem zmiany dokonanej przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Uprzednio przepis ten stanowił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nowelizacja, o której mowa, weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. i we wskazanym przepisie słowo "sprzedaż" zastąpiono terminem "zbycie".

U.p.z.p. nie zdefiniowała pojęcia zbycia niemniej jednak legalna definicja "zbycia nieruchomości" wprowadzona została tę samą nowelizacją do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b), poprzez dodanie w art. 4 punktu 3b w następującym brzmieniu: "zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Zmiany dokonane w obu ustawach tym samym aktem prawnym pozwalają na przyjęcie, że na gruncie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. definicja ta może mieć pełne zastosowanie (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 370/16). Termin zatem "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości, z wyłączeniem przypadku objętego przepisem art. 36 ust. 4a tej ustawy oraz przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. II OPS 3/09. Jako zbycie orzecznictwo kwalifikuje choćby umowę zamiany (vide cytowany wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 370/16), wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki komandytowej - czynność ta ma charakter ekwiwalentny (tak wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2502/15), przeniesienie własności nieruchomości w drodze datio in solutum, czyli w zamian za zwolnienie z długu pieniężnego (vide wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II OSK 789/13). Podkreśla się w każdym przypadku szerokie rozumienie pojęcia "zbycie" i fakt, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jedynie w sytuacjach, gdy nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w wypadku zbycia nieruchomości w postępowaniu upadłościowym występuje obowiązek naliczenia renty planistycznej jako, że zbycie takie, acz dokonywane w reglamentacji wynikającej z postępowania upadłościowego przenosi własność (tutaj użytkowanie wieczyste) i ma charakter transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe. Tego przysporzenia tj. wyższej wartości nieruchomości nie byłoby, gdyby nie nastąpiło uchwalenie planu miejscowego.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że wysokość opłaty winna zostać miarkowana, albowiem przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje jej maksymalną stawkę, nie więcej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jak trafnie wskazało Kolegium wymierzenie opłaty ma charakter obligatoryjny, a jej wysokość jest wynikiem wyłącznie odniesienia do stawki ustalonej w uchwalonym planie miejscowym. Kompetencja zaś do ustalenia wysokości stawki procentowej, na podstawie której ustala się rentę planistyczną, należy wyłącznie do rady gminy, nie zaś organu właściwego do wydania decyzji ustalającej opłatę. Stanowi o tym art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stawki procentowe do ustalenia renty stanowią obligatoryjną zawartość planu miejscowego.

Jak stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jako taki zatem musi być stosowany przez organy prowadzące postępowanie administracyjne oraz przez sąd administracyjny. Akty prawa miejscowego stanowią bowiem źródło prawa. Wobec powyższego organy nie były uprawnione do zmiany stawki renty planistycznej ustalonej w planie miejscowym.

Co do naruszenia art. 139 k.p.a. jest on bezzasadny. Otóż przepis ten zakazuje pogarszania sytuacji strony odwołującej się. Jednak nie dotyczy on sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie. Otóż organ odwoławczy nie zmienił sytuacji skarżącego w stosunku do rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, podtrzymał bowiem stanowisko Prezydenta Miasta (...) w zakresie ustalenia renty planistycznej i jej wysokości. Wskazywany zaś przepis jest stosowany wyłącznie przez organ odwoławczy, nie ma zaś zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, Nr 3, poz. 79).

Rację ma skarżący, że operat szacunkowy jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Niemniej jest to dowód szczególny bowiem podlega regułom statuowanym w rozporządzeniu. Mowa tutaj o rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Omawiana specyfika operatu wynika także z tego, że o kwestiach merytorycznych operatu decyduje rzeczoznawca. Ani organ ani sąd rozpoznający sprawę nie posiadają bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Istnieje zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

Oznacza to, że organ, sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. To pogląd ugruntowany w orzecznictwie, który pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., I OSK 611/13; z 16 września 2014 r., I OSK 246/13). Skutecznemu skonfrontowaniu takiego dowodu z zarzutami strony - formułowanymi czy to przed organami administracyjnymi, czy też przed sądem administracyjnym - może służyć tylko przedstawienie przez stronę jednoznacznego kontrdowodu z opinii biegłego. Tymczasem skarżący nie przedłożył żadnego konkretnego argumentu, który podważałby prawidłowość operatu szacunkowego. Tymczasem Kolegium bardzo dokładnie omówiło i oceniło zarówno metodologię przejętą w operacie, jak również tryb postępowania i rozumowania autora tego dokumentu. Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w tym zakresie.

Skarga podnosi, że rzeczoznawca przyjął do wyceny jako nieruchomości podobne, nieruchomości stanowiące przedmiot własności zamiast użytkowania wieczystego. Tymczasem wyceniona działka stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego. Sąd zauważa, że do zarzutu tego Kolegium odniosło się na str. 9-10 zaskarżonej decyzji. Argumentacja ta jest prawidłowa i znajduje oparcie w operacie szacunkowym opracowanym 10 lutego 2016 r. W operacie tym rzeczoznawca wytłumaczył, że ze względu na brak podobnych nieruchomości stanowiących przedmiot własności konieczne było zastosowanie § 29 ust. 3 rozporządzenia.

§ 29 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Z kolei ust. 2 stanowi, że jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Zastosowany zaś ust. 3 stanowi, że jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wskazanego wzoru. Przy czym zastosowanie wyliczenia przy zastosowaniu współczynnika korygującego wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie.

Zdaniem Sądu rzeczoznawca wyjaśnił jakie przesłanki uzasadniały zastosowanie omawianego przepisu. Otóż ze względu na brak na lokalnym rynku transakcji nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu jako prawo użytkowania wieczystego gruntu przyjęto metodę ustalenia wartości przy skorygowaniu współczynnikiem. Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej, aby zanegować ustalenia faktyczne rzeczoznawcy uzasadniające skorzystanie z przyjętego sposobu wyceny. Sposób ten znajduje jednak źródło normatywne w cytowanym rozporządzeniu.

Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.