Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759537

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 grudnia 2017 r.
IV SA/Wa 1631/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.).

Sędziowie WSA: Agnieszka Wójcik, Alina Balicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta (...) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta (...) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) maja 2015. r., znak: (...), wymierzające Prezydentowi (...) karę pieniężną w wysokości (...) zł za wydanie decyzji Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., znak: (...), o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci energetycznej - kablowej SN 15 kV na działce nr geod. (...),(...),(...), obręb geod. nr (...) wraz z kontenerowym węzłem rozdzielczym na działce nr geod. (...) w (...) przy ul. (...) i ul. (...), z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.).

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu (...) kwietnia 2013 r. Prezydent (...), po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) stycznia 2013 r. złożonego w tym samym dniu w Urzędzie Miasta (...) przez (...) SA z siedzibą w (...) Oddział w (...), wydał decyzję Nr (...), znak: (...), o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...), nałożył na Prezydenta (...) karę pieniężną w wysokości (...) zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent (...) wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody (...).

W uzasadnieniu zażalenia Skarżący wskazał, że w dniu (...) stycznia 2013 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierający braki w postaci kopii mapy zasadniczej oraz załącznika graficznego z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Jak wyjaśnił Prezydent (...), wnioskodawca uzupełnił wniosek o "taką mapę" w dniu (...) lutego 2013 r., co potwierdził "własnoręcznym zapisem: «Niniejszą mapę uzupełniłem do wniosku (...).02.2013 r. A. S.»." Dalej Skarżący podniósł, iż mapa zawiera pieczęć Prezydenta (...) Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z datą "2013-01-(...)", co oznacza, że mapa nie mogła zostać złożona w dniu (...) stycznia 2013 r. z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Data "2013-01-(...)" widnieje także na załączniku graficznym z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, natomiast - jak stwierdził Skarżący - organ nie posiada wiedzy, "czy oba załączniki złożone zostały w dniu (...).02.2013 r., czy najpierw wniosek został uzupełniony o załącznik graficzny z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ponieważ w dostępnych dokumentach nie jest to uwidocznione." W związku z powyższym Prezydent (...) wniósł o "wzięcie pod uwagę daty na pieczątce mapy załącznika graficznego (2013-01-(...)) jako dnia uzupełnienia wniosku, ponieważ istnieje prawdopodobieństwo, że o braku wniosku wnioskodawca został poinformowany telefonicznie, zgodnie z art. 14. § 2. k.p.a. (na podany we wniosku telefon kontaktowy) i uzupełnił go o załącznik graficzny w ciągu siedmiu dni od zawiadomienia, licząc od dnia wpływu wniosku do Biura Planowania Przestrzennego, to jest (...).01.2013 r."

Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia przytoczył treść art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki.

Wyjaśnił, że w tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12, z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3543/15, i z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3502/15).

Organ I instancji ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez (...) dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od (...) dni, ustawowych (...) dni oraz (...) dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia (...) kwietnia 2013 r. do dnia (...) kwietnia 2013 r.) orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z (...)-dniową zwłoką.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie - prawidłowo ustalił wymiar zwłoki Prezydenta (...) w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu (...) stycznia 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta (...) wpłynął wniosek inwestora z dnia (...) stycznia 2013 r. o wszczęcie postępowania w sprawie. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu (...) kwietnia 2013 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez (...) dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Prezydent (...), po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r., znak: (...), wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z wyjaśnień Prezydenta (...) złożonych przed organem I instancji w piśmie z dnia (...) kwietnia 2015 r., znak: (...), pismo z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji skierowane do ww. podmiotu zostało doręczone w dniu (...) kwietnia 2013 r. bezpośrednio przez pracownika Urzędu Miasta (...) (owa data wynika również z pieczęci umieszczonej na wniosku Prezydenta (...) o dokonanie uzgodnienia, potwierdzającej wpływ ww. wniosku do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w (...)). Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., znak: (...),(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej. Powyższe postanowienie uzgadniające zostało nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu (...) kwietnia 2013 r. (co wynika z pieczęci placówki nadawczej operatora wyznaczonego umieszczonej na kopercie, w której postanowienie zostało przekazane Prezydentowi (...)), zaś do Urzędu Miasta (...) wpłynęło w dniu (...) kwietnia 2013 r.

Organ odwoławczy zauważył, że uzgodnienia dokonano zatem w 2-tygodniowym terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu odwoławczego odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej podlega okres (...) dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia (...) kwietnia 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do dnia (...) kwietnia 2013 r., tj. do dnia wpływu postanowienia uzgadniającego ww. podmiotu do Urzędu Miasta (...).

W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej okolicznością, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu nie podlega okoliczność późniejszego uiszczenia opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż z akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta (...) wynika, iż organ nie wezwał inwestora na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. do usunięcia braku fiskalnego podania i nie określił terminu, w jakim wnioskodawca winien uzupełnić brakującą opłatę. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się duplikat potwierdzenia wykonania przelewu, zgodnie z którym opłata skarbowa od wydania decyzji lokalizacyjnej została wniesiona przez inwestora w dniu (...) kwietnia 2013 r., a więc już po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydaniu decyzji.

Bezspornym jest, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależnione jest od wniesienia opłaty skarbowej. Należy jednak pamiętać, iż wszelkie braki wniosku, stosownie do wymogów procedury administracyjnej, winny być usuwane w odpowiednim trybie procesowym, czemu w niniejszej sprawie uchybił Skarżący. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopiero podjęcie przez organ działania polegającego na wezwaniu wnioskodawcy do uiszczenia opłaty skarbowej w zakreślonym terminie może świadczyć o wystąpieniu przesłanki w postaci opóźnienia powstałego z winy strony, uzasadniającej zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2162/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 40/16).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od (...) dni, terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie decyzji, tj. 65 dni, oraz (...) dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, otrzymuje się matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która, jak słusznie ustalił Wojewoda (...), wynosi (...) dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi (...) kary pieniężnej w wysokości (...) zł.

Odnosząc się do wyjaśnień Skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody (...), że w sprawie miało miejsce uzupełnianie wniosku przez inwestora, organ odwoławczy zauważył, iż do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady zalicza się konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W przypadku uznania, że wniosek inwestora zawiera braki formalne uniemożliwiające prowadzenie postępowania, organ obowiązany jest zastosować się do treści art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w 7-dniowym terminie z pouczeniem, że ich nieusunięcie we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08).

Organ podkreślił, że zgodnie zaś z art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z kolei w myśl art. 14 § 2 k.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, o czym stanowi art. 55 § 1 k.p.a. Z zasady pisemności zawartej w art. 14 k.p.a. wynika dla organu obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględzin (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole spełniającym warunki określone w przepisach art. 68-71 k.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji, a zatem w postaci pisemnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15, i z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14).

Telefoniczne wezwanie, o którym mowa we wspomnianym wyżej art. 55 k.p.a., dopuszczalne jest jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż "sprawa niecierpiąca zwłoki" to taka, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony. Pojęcie "sprawa niecierpiąca zwłoki" oznacza sprawę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zaś pojedynczą czynność procesową. Wezwanie w sprawie niecierpiącej zwłoki wywiera skutek prawny dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim czasie. Czynność wezwania powinna zostać utrwalona na piśmie. W doktrynie uznaje się, iż utrwalenie telefonicznego wezwania w sprawie niecierpiącej zwłoki może nastąpić w formie pomocniczej, czyli adnotacji wskazanej w art. 72 k.p.a. Adnotacja taka powinna określać istotne okoliczności dokonanego wezwania. W ocenie organu odwoławczego niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków podania nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 660/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/14).

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, karę pieniężną wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce, zaś pojęcie "zwłoka" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10).

Organ odwoławczy podkreślił, iż w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta (...) znajduje się mapa do celów projektowych w skali 1:500, sporządzona w dniu (...) stycznia 2013 r. przez geodetę uprawnionego - mgr inż. K. S. Ww. mapa zawiera pieczęć Prezydenta (...) Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z datą "2013-01-(...)", a także odręczną adnotację pełnomocnika inwestora o treści: "Niniejszą mapę uzupełniłem do wniosku (...).02.2013 r. A. S." W materiale dowodowym postępowania lokalizacyjnego znajduje się także nieuwierzytelniona kopia powyżej wskazanej mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Powyższa kopia mapy również zawiera pieczęć Prezydenta (...) Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z datą "2013-01-(...)", natomiast brak jest informacji na temat tego, kto i w jakim terminie przedstawił ten dokument organowi prowadzącemu postępowanie. Z akt sprawy nie wynika, aby organ lokalizacyjny wystosował do inwestora wezwanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w postaci ww. map. Z akt sprawy nie wynika nawet, aby organ dostrzegł jakiekolwiek braki wniosku, gdyż w dniu (...) stycznia 2013 r., a więc przed uzupełnieniem wniosku przez inwestora w dniu (...) lutego 2013 r., zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Prezydentowi (...) za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej Skarżący złożył wyjaśnienia odnośnie "prawdopodobieństwa" dokonania telefonicznego wezwania do usunięcia braków wniosku. Ponadto wskazał, że "pracownik prowadzący wówczas sprawę, Pan A. M., nie pracuje w urzędzie."

Organ odwoławczy zauważył, że akta dotyczące wydania omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazują, aby przedmiotowa sprawa lokalizacyjna była sprawą niecierpiącą zwłoki, wymagającą szybkiego załatwienia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne. Z samego zaś określenia przez ustawodawcę szczególnego trybu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić, że każda sprawa tego typu jest sprawą niecierpiącą zwłoki w rozumieniu art. 55 k.p.a. Stąd też, w ocenie Ministra, w niniejszym przypadku brak było podstaw do telefonicznego wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w oparciu o ww. przepis.

Telefoniczne wezwanie, o którym wspomniał Prezydent (...) w zażaleniu na postanowienie Wojewody (...) oraz w piśmie z dnia (...) kwietnia 2015 r. (abstrahując już od wykazanego wyżej braku podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 55 k.p.a.), nie zostało w żaden sposób udokumentowane, nawet w formie adnotacji, o której mowa w art. 72 k.p.a. Z akt sprawy lokalizacyjnej nie wynika więc, kto dokonał wezwania, kiedy, co było przedmiotem wezwania, w jaki sposób strona powinna uczynić zadość wezwaniu, w jakim terminie wnioskodawca winien udzielić odpowiedzi na wezwanie oraz jakie były konsekwencje nieustosunkowania się do treści wezwania. Uwypuklenia wymaga, iż udokumentowanie przez Prezydenta (...) ww. okoliczności było jego - jako organu - obowiązkiem.

Z wyjaśnień złożonych przez Skarżącego zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym bezsprzecznie wynika, że w analizowanej sprawie Prezydent (...) zaniedbał udokumentowania, w formie przewidzianej przepisami k.p.a., wezwania inwestora do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co się z tym wiąże - nie dochował prawidłowej procedury przy podejmowaniu ww. czynności procesowej. Tym samym, w ocenie Ministra, w kontrolowanym postępowaniu lokalizacyjnym nie zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. opóźnienie spowodowane z winy strony. W omawianym przypadku można bowiem mówić o zaniedbaniu ze strony organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne w zakresie udokumentowania czynności wezwania inwestora do usunięcia braków podania.

Wszelkie działania podejmowane przez organ w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Okoliczności te powinny zostać udokumentowane przez organ gminny w trakcie trwania postępowania lokalizacyjnego w momencie podejmowanej czynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że skoro akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia podejmowania przez organ lokalizacyjny określonych czynności, to organ wymierzający karę pieniężną za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zastosować art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2004/14, oraz z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14).

Organ odwoławczy ocenił, że należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę (...) w zaskarżonym postanowieniu, iż organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie udokumentował czynności podjętych w związku z koniecznością uzupełnienia braków wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co należy potraktować jako zaniedbanie ze strony organu, wobec czego okres oczekiwania przez organ na uzupełnienie wniosku nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu odwoławczego w aktach niniejszej sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Prezydenta (...) w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi, utrwalonymi w aktach postępowania lokalizacyjnego, występują zbyt długie odstępy czasu, o czym świadczy chociażby zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania dokonane pismem z dnia (...) stycznia 2013 r., znak: (...), oraz obwieszczeniem z tego samego dnia, znak: j.w., po upływie prawie miesiąca od dnia wpływu wniosku do organu, a także wystąpienie przez Skarżącego o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r., znak: (...), po upływie ponad 2 miesięcy od ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Natomiast warunkiem koniecznym do zachowania ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji jest prawidłowe przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wymierzył karę pieniężną, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w prawidłowej wysokości poprzez arytmetyczne obliczenie okresu od dnia następnego po dniu wpływu wniosku do Urzędu Miasta (...) do dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, biorąc przy tym pod uwagę (...)-dniowy okres związany z uzgodnieniem projektu decyzji, podlegający wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowienie Wojewody (...), mimo że nie spełnia oczekiwań Skarżącego, jest zasadne, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i w obowiązującym stanie prawnym organ nie mógł postąpić inaczej. Fakt, że wydane rozstrzygnięcie nie satysfakcjonuje Skarżącego, nie świadczy o niezgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa i ich wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 961/12).

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent (...).

Organom I i II instancji zarzucił naruszenie:

1) art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwaną w dalszej części skargi - u.p.z.p. - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podlega on zastosowaniu tylko w przypadku przeprowadzenia przez organ procedury pisemnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przewidzianej w art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej - k.p.a.- podczas gdy zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek poza wystąpieniem faktycznego okresu opóźnienia niepodlegającego wliczeniu do 65-dniowego terminu;

2) art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Prezydent (...) wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły okresy podlegające niewliczeniu do 65-dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego decyzja została wydana bez naruszenia ustawowego terminu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2017 r., znak: (...) oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...) oraz umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent (...) nie zgadza się z twierdzeniem, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 1 k.p.a. jest warunkiem sine qua non zastosowania art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który stanowi, iż do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Po pierwsze przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie uzależnia możliwości niewliczania określonych tamże terminów od spełnienia jakichkolwiek wymagań przez organ, a tym bardziej od przeprowadzenia procedury przewidzianej art. 64 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem przesłanki zastosowania wyłączeń nastąpiły, powinny być one zastosowane bez stosowania żadnych dodatkowych wymagań odnoszących się do zachowania organu.

Po drugie, w sprawach dotyczących wymierzenia kary na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. Organ administracji ma więc obowiązek dążenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro zatem nie budzi wątpliwości fakt, iż pełnomocnik wnioskodawcy został telefonicznie wezwany do uzupełnienia wniosku organ winien wyjaśnić, w jakim terminie to wezwanie nastąpiło. Skoro bowiem Skarżący kwestionuje ustalenia organu co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą wszelkich możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika, który wezwał telefonicznie stronę do uzupełnienia wniosku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/15, orzeczenie nieprawomocne).

Po trzecie istotnym i ważkim argumentem jest, iż ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pisemności, a przewidział tę karę za przekroczenie 65-dniowego terminu określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W omawianym postępowaniu oczywistym jest, iż Prezydent (...) naruszył zasadę pisemności, ale za wskazane naruszenie ustawodawca nie przewiduje wymierzenia kary w wysokości 500 zł miesięcznie.

Prawdą jest, iż kodeks postępowania administracyjnego przyjął ogólną zasadę pisemności postępowania. Wyraża ją art. 14 § 1 k.p.a. w treści: "sprawy należy załatwiać w formie pisemnej". Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Kodeks dopuszcza od niej wyjątek, wyznaczając w § 2 art. 14 granice dopuszczalności ustnego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Niezaprzeczalnym jest, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały przesłanki skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 14 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, iż telefoniczne wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku i nieutrwalenie dokonanej czynności przez Prezydenta (...), powoduje brak możliwości odliczenia wspomnianego okresu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Takie rozumowanie stałoby w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, tj. zasadą prawdy materialnej, a ponadto powodowałoby wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie zasady pisemności, a nie za przekroczenie 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Zaprzeczeniem zasady prawdy materialnej jest sytuacja, w której wiadomym jest, iż czynność została podjęta, jednak wskutek nieutrwalenia jej w formie pisemnej, wyciągnięte zostaną negatywne tego konsekwencje. Do takiego rozumowania zmierzają wydane w niniejszej sprawie postanowienia Organów obu instancji.

Ponadto, zasada pisemności wprowadzona została głównie dla uwzględnienia interesu strony postępowania administracyjnego. Chodzi w niej o to, aby organ prowadzący postępowanie utrwalał czynności, których konsekwencje będą odczuwalne w sytuacji prawnej strony. Przykładowo, jeżeli strona postępowania składa do akt postępowania dowody, organ winien utrwalić te czynności, aby uchronić stronę przed sytuacją, w której negatywne konsekwencje zostaną wyciągnięte, pomimo złożenia dowodów w tym zakresie, mających na celu wydanie odmiennego rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał, iż niezaprzeczalnie fakt wezwania inwestora do uzupełnienia złożenia wniosku miał miejsce. Brak utrwalenia tej czynności nie może godzić w sytuację prawną organu prowadzącego postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2017 r. nie narusza prawa.

Przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek wymierzenia kary pieniężnej organowi, który nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku. Treść przepisu niewątpliwie wskazuje, że przewidywana w nim kara ma charakter obligatoryjny, w przypadkach, w których zakreślony termin do rozpoznania wniosku nie zostanie dochowany. Wysokość kary została precyzyjnie określona i wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jednocześnie treść ust. 2c tego przepisu wskazuje, iż jedyne odstępstwo od wymierzenia obligatoryjnej kary polega na tym, że do zakreślonego terminu na przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Tylko wykazanie powyższych przesłanek przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji celu publicznego stanowi podstawę do uznania, iż zwłoka w wydaniu decyzji nie nastąpiła i w tej sytuacji do odstąpienia od wymierzenia kary, albo też do uznania, że zwłoka trwała krócej, co będzie miało jedynie wpływ na wymiar kary.

W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje fakt, iż postępowanie dotyczące lokalizacji celu publicznego toczyło się z przekroczeniem terminu 65 dniowego określonego w art. 51 ust. 2 ww. ustawy. Twierdzi, że nie pozostawał w zwłoce jak ustalił organ odwoławczy, gdyż przekroczenie terminu było usprawiedliwione w okresie od dnia złożenia niekompletnego wniosku do uzupełnienia jego braków przez inwestora w dniu (...) lutego 2013 r.

W ocenie skarżącego, ten okres związany z opóźnieniem spowodowanym z winy strony, również powinien zostać uznany za okoliczność przewidzianą w art. 51 ust. 2c tej ustawy, a brak zachowania przez organ zasady pisemności w prowadzonym postępowaniu przy dokonaniu czynności wezwania inwestora do uzupełnienia braków wniosku, nie powinno skutkować negatywnymi konsekwencjami dla organu. Zdaniem organu przepis ten nie uzależnia możliwości niewliczania określonych w nim terminów od spełnienia przez organ jakichkolwiek wymagań. Tym samym ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za naruszenie przez organ zasady pisemności, ale wyłącznie za przekroczenie 65 - dniowego terminu do załatwienia sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje więc faktu, że postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się z przekroczeniem terminu 65-dniowego, określonego w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż łącznie trwało (...) dni. Twierdzi jednak, że nie pozostawał w zwłoce, gdyż przekroczenie terminu było usprawiedliwione okolicznościami przewidzianymi przez ustawodawcę.

W ocenie sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a okoliczność wskazywana jako wykluczająca pozostawanie w zwłoce, w istocie jej nie usprawiedliwia i nie może spowodować ograniczenia odpowiedzialności.

Przesłanki określone w art. 51 ust. 2c omawianej ustawy, to szczególne sytuacje, wynikające w toku konkretnego postępowania, które dlatego usprawiedliwiają organ, że albo stanowią przeszkodę w prowadzeniu postępowania, albo wynikają z potrzeby wykonania przez organ wymaganego obowiązku, jak obowiązek uzgodnienia decyzji wynikający z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy.

Skarżący nie wykazał kwestionując zasadność wymierzenia kary, że miały miejsce w toku prowadzonego postępowania lokalizacyjnego jakiekolwiek zdarzenia niezależne od organu, albo spowodowane wyłącznie przez stronę, które stanowiły przeszkodę w prawidłowym jego toku.

Przede wszystkim należy zauważyć, że twierdzenie skarżącego, iż organ odwoławczy nie uwzględnił żadnego okresu postępowania jako usprawiedliwiającego zwłokę jest nieprawdziwe, bowiem organ odliczył (...) dniowy okres związany z obowiązkiem uzgodnienia projektu decyzji.

Ponadto nieprawdziwe jest twierdzenie zawarte w skardze, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że pełnomocnik inwestora został telefonicznie wezwany do uzupełnienia braków wniosku. Strona skarżąca opiera ten wniosek na przekonaniu, ż skoro inwestor uzupełnił wniosek, należy przyjąć, że został zawiadomiony przez pracownika organu o konieczności jego uzupełnienia. Na podstawie własnych spekulacji nie znajdujących jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym skarżący zarzuca organowi, iż nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, gdyż nie przeprowadził dowodu z przesłuchania pracownika, który wezwał telefonicznie stronę do uzupełnienia wniosku.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez organ przepisów procesowych należy wskazać, że w toku postępowania strona skarżąca wyraziła jedynie przypuszczenie, że uzupełnienie braków wniosku mogło nastąpić na skutek telefonicznego wezwania, na poparcie którego nie przedstawiła żadnych dowodów, które uprawdopodabniały to twierdzenie. Materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu, stanowiącym w istocie postępowanie nadzorcze co do prawidłowości toku prowadzonego postępowania, opiera się na materiale dowodowym wytworzonym przez stronę skarżącą będącą organem odpowiedzialnym za przebieg postępowania lokalizacyjnego i jego gospodarzem. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nałożenia kary nie ma obowiązku, poszukiwać dowodów usprawiedliwiających zwłokę organu w sytuacji, gdy nie ma przesłanek wskazujących, iż materiał dowodowy obrazujący przebieg postępowania lokalizacyjnego nie jest kompletny, a gmina tego nie wykazuje.

Prawidłowo zdaniem sądu ocenił organ odwoławczy, że brak zachowania zasady pisemności przy dokonywaniu czynności polegającej na wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku stanowi okoliczność obciążającą organ, wskazującą na zaniedbanie, które nie może prowadzić do usprawiedliwienia zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Kara wynikająca z art. 52 ust. 2 stawy nakładana jest na organ, który pozostawał w zwłoce. Nie jest więc możliwe, by zachowanie organu które do takiej zwłoki doprowadziło było jednocześnie traktowane jako okoliczność ją usprawiedliwiającą.

Należy wskazać, że nawet gdyby wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało zakomunikowane wnioskodawcy w formie telefonicznej, organ i tak nie może usprawiedliwić swojego działania naruszającego zasadę pisemności, brakiem reakcji strony i opóźnieniem przez nią wywołanym, skoro nie może udokumentować ani faktu dokonania wezwania, ani jego zakresu, ani też zakreślenia stronie terminu do wykonania czynności czy rygoru, z którym brak reakcji miał się wiązać. Oznaczałoby to, że organ uzależnił tok postępowania od dowolności wnioskodawcy co do terminu uzupełnienia wniosku mimo, że miał świadomość zakreślonego w ustawie terminu do zakończenia postępowania. W takiej sytuacji strona postępowania, mimo że opóźniała uzupełnienie wniosku nie ponosiłaby wyłącznej winy za to opóźnienie, co i tak wykluczałoby możliwość usprawiedliwienia organu. To organ ponosi wówczas odpowiedzialność za brak możliwości prowadzenia postępowania. Podobnie jest w sytuacji, gdy organ w ogóle nie podjął żadnych działań weryfikujących kompletność wniosku, a wnioskodawca sam dostrzegł potrzebę jego uzupełnienia.

Sąd podziela zatem stanowisko organu odwoławczego, iż bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od następnego dnia po złożeniu wniosku, nie zaś od dnia uzupełnienia jego braków przez wnioskodawcę, zaś okresem, który może podlegać odliczeniu, może być okres związany z oczekiwaniem organu na uzupełnienie braków wniosku, o ile organ dokonał prawidłowo czynności polegającej na wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku. Tylko prawidłowo dokonana czynność wezwania do uzupełnienia braków wniosku pozwala wykazać, że organ nie może prowadzić postępowania z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, zaś bezskuteczny upływ zakreślonego stronie terminu pozwala zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. zakończyć postępowanie pozostawieniem złożonego wniosku bez rozpoznania.

Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez Prezydenta toczyło się przez (...) dni, z czego okres zwłoki wynosił 33 dni. Wyliczenie to jest prawidłowe i precyzyjne, uwzględnia usprawiedliwiony (...) dniowy okres mający wpływ na wydłużenie toku postępowania. Organ dokonał w sprawie niezbędnych czynności dla jej rozstrzygnięcia, ustalił prawidłowo stan faktyczny, dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a wydane rozstrzygnięcie należycie umotywował w uzasadnieniu decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż postepowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej prowadzone było w sposób wadliwy, co skutkowało przekroczeniem ustawowego terminu.

Dlatego nie są zasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.