IV SA/Wa 1416/09 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

IV SA/Wa 1416/09 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 588386

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. IV SA/Wa 1416/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Otylia Wierzbicka.

Sędziowie WSA: Alina Balicka, Wanda Zielińska-Baran (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skarg I. S., R. M., W. M., H. N. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi

skargi oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosków R. M. i M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie (...) z dnia (...) marca 1950 r. nr (...) uchylającego dokument nadania ziemi nr (...) z dnia (...) lutego 1947 r., na podstawie którego C.M. otrzymał na własność nieruchomość rolną w J.

W uzasadnieniu podano, iż Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) stycznia 2005 r. przekazał zgodnie w właściwością wniosek H. N. z dnia (...) stycznia 2005 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie (...) z dnia (...) marca 1950 r.

Wymieniony akt nadania ziemi, nadający C. M. nieruchomość rolną o pow. (...) ha, oznaczoną jako działki nr (...), (...) i (...), położoną w J., został wydany na podstawie art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) za bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców uważało się osoby, które prowadziły samodzielnie gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowiła ich zawód i główne źródło utrzymania. Wojewódzka Komisja Ziemska na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. uchyliła przedmiotowy akt nadania ziemi, uznając, że C. M. nie spełniał warunków art. 1 ust. 2 dekretu PKWN oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., ponieważ nie prowadził samodzielnie gospodarstwa domowego. Nadto obszar nieruchomości określonej w akcie przekraczał określoną normę obszarową nowoutworzonego gospodarstwa, która zgodnie z art. 12 ust. 2 dekretu PKWN wynosiła maksymalnie 5 ha ziemi średniej jakości. Przekroczenie tej normy mogło mieć miejsce jedynie w wyjątkowych, ściśle uzasadnionych przypadkach, przy czym zgromadzona w sprawie dokumentacja nie zawiera żadnych informacji w tej kwestii, a mimo to przyznano C. M. nieruchomość rolną o pow. (...) ha. Organ nadzoru wskazał, iż wbrew zarzutom skarżących, z art. 5 pkt a dekretu o reformie rolnej wynika, iż Wojewódzka Komisja Ziemska orzekała w sprawach scalenia gruntów, likwidacji służebności, podziału wspólnot oraz w innych sprawach. Umocowanie tej Komisji do wydawania orzeczeń uchylających akty nadania ziemi wynikało z przepisów ww. rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

Akt nadania ziemi nr (...) z dnia (...) lutego 1947 r. wydał na podstawie § 33 pkt 2 tego rozporządzenia pełnomocnik powiatowy i komisarz ziemski. Na mocy art. 8 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340) kompetencje do wydawania aktów nadania ziemi przeszły na powiatowe komisje ziemskie, w stosunku do których (a także wcześniejszych pełnomocników powiatowych i komisarzy ziemskich) organem drugiej instancji była wojewódzka komisja ziemska.

Organ nadzoru podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., dających podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie (...) z dnia (...) marca 1950 r., uchylającego akt nadania ziemi nr (...) z dnia (...) lutego 1947 r.

Na powyższą decyzję I. S., R. M., W. M. wnieśli skargi o jednobrzmiącej treści, zawierające zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 3 oraz § 33 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, art. 5 pkt a i c oraz art. 8 pkt b dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wraz z wnioskiem o uchylenie oby decyzji organu oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących, błędne jest stanowisko Ministra, iż zgodnie z § 33 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Wojewódzka Komisja Ziemska była właściwa do uchylenia aktu nadania ziemi nr (...) z dnia (...) lutego 1947 r. Z treści art. 5 pkt 5 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich wynika, że Komisja ta rozpatrywała odwołania od decyzji Powiatowych Komisji Ziemskich w sprawach wymienionych w art. 8 lit. b, w myśl którego Powiatowa Komisja Ziemska orzekała we wszystkich sprawach, których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony był udział Pełnomocnika do Spraw Reformy Rolnej. Powołany wyżej art. 5 w zw. z art. 8 lit. b potwierdza, że Wojewódzka Komisja Ziemska nie była organem właściwym do uchylenia aktu nadania ziemi, co oznacza, że w sposób rażący naruszyła prawo. O braku właściwości tej Komisji do uchylenia przedmiotowego aktu nadania ziemi na podstawie art. 72 i art. 101 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przesądzają przepisy dekretu o organizacji komisji ziemskich, gdyż nie wyznaczają jej roli organu nadzoru w stosunku do Powiatowych Komisji Ziemskich.

Zdaniem skarżących, właściwym organem do ewentualnego uchylenia ww. aktu nadania ziemi była Powiatowa Komisja Ziemska.

Skarżący podnieśli, iż w świetle art. 1 ust. 2 dekretu oraz § 3 rozporządzenia w sprawie wykonywania dekretu twierdzenie Ministra, iż nie było podstaw do nadania C. M. przedmiotowej nieruchomości ponieważ nie prowadził gospodarstwa samodzielnie, nie znajduje uzasadnienia. Wskazany przepis dekretu nie zawiera tego warunku, a w § 3 rozporządzenia jest mowa o gospodarstwie domowym, a nie o gospodarstwie rolnym.

Ponadto Minister nie wykazał dlaczego uznał, że przyznanie C. M. nieruchomości rolnej o powierzchni przekraczającej normę obszarową nie było dopuszczalne, skoro art. 12 ust. 2 dekretu dopuszczał w wyjątkowych ściśle uzasadnionych przypadkach przekroczenie normy obszarowej wynoszącej 5 ha ziemi.

Zdaniem skarżących Wojewódzka Komisja Ziemska, uchylając dokument nadania ziemi nr (...), w sposób rażący naruszyła prawo, a zatem występują przesłanki określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności wydanego orzeczenia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Skarga na uwzględnienie nie zasługuje.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko istnienie przyczyn nieważności wymienionych w ustawie może prowadzić do stwierdzenia nieważności. Postępowanie to ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W doktrynie wskazuje się, że wady, o których mowa w art. 156 § 1 w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i ze swej istoty nie są to wady o charakterze proceduralnym. Wady dotyczyć muszą decyzji, bowiem ocenie podlega sama decyzja. Wady decyzji powodujące nieważność tylko wyjątkowo polegać mogą również na naruszeniu szczególnie istotnych przepisów k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C. H. Beck Warszawa 2003 s. 698). Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego /por. cytowany komentarz s. 721/. W doktrynie i orzecznictwie NSA i SN powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, które nigdy nie można usprawiedliwić (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 1996 r., II SA 1621/95, wyrok SN z dnia 22 października 1987 r., III CRN 314/87, OSP 1/4/1989).

Przy tak zdefiniowanym pojęciu " rażącego naruszenia prawa" brak jest podstaw do zakwestionowania oceny organu naczelnego, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie (...) z dnia (...) marca 1950 r., uchylającego dokument nadania ziemi z dnia (...) lutego 1947 r. nr (...).

W omawianej sprawie organ dokonał ustaleń co do ewentualnych kwalifikowanych wad ww. orzeczenia, w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia (...) marca 1950 r.

W podstawie prawnej kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia z dnia (...) marca 1950 r. wskazano art. 5 pkt a) dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji Komisji Ziemskich (Dz. U. RP Nr 61, poz. 340), art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 72 i 101 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341). W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzka Komisja Ziemska przy Wojewodzie (...) uchylając akt nadania ziemi nr (...) uznała C. M. za nieuprawnionego do przydziału przedmiotowej działki rolnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych, średniorolnych (lit. a) oraz tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców (lit. b). Wedle art. 12 tego dekretu obszar nowoutworzonych gospodarstw, jak również obszar, do którego mają być powiększone gospodarstwa karłowate, małorolne i średniorolne, winien być uzależniony od jakości gleby i stosunku miejscowego zapotrzebowania ziemi do będącego do dyspozycji zapasu ziemi (ust. 1). Obszar ten dla gospodarstw nowoutworzonych w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości, a dla gospodarstw ogrodniczo-warzywniczych nie może przekraczać 2 ha (ust. 2).

Jak wynika z treści § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) do korzystania z reformy rolnej uprawnieni byli ci robotnicy i pracownicy rolni oraz drobni dzierżawcy, którzy prowadzili samodzielne gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowiła dla nich zawód dający główne źródło utrzymania.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zasadnie uznał organ nadzoru, że C. M. nie spełniał warunku z § 3 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jeżeli w treści swojego pisma z dnia 29 stycznia 1957 r. skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wyraźnie podał, że nadane gospodarstwo rolne prowadził wspólnie ze swoim ojcem.

Trafne jest stanowisko organu nadzoru, że akt nadania ziemi nr (...), przyznający C. M. nieruchomość o obszarze (...) ha, pozostawał w wyraźniej sprzeczności z art. 12 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, w myśl którego obszar nowotworzonego gospodarstwa mógł maksymalnie wynosić 5 ha ziemi średniej jakości. Wprawdzie w szczególnych ściśle uzasadnionych przypadkach wskazany przepis dopuszczał przekroczenie tej podstawowej normy obszarowej, to jednak ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego, jak słusznie stwierdził organ, brak jest jakichkolwiek danych co do istnienia szczególnego przypadku uzasadniającego nadanie ziemi C. M. o obszarze przekraczającym podstawową normę 5 ha. Skarżący - jako jego następcy prawni -również nie wskazali na istnienie w owym czasie tego rodzaju okoliczności.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż Wojewódzka Komisja Ziemska przy Wojewodzie (...) miała podstawy do uchylenia tego aktu nadania ziemi z dnia (...) lutego 1947 r. na podstawie powołanego w jego podstawie prawnej art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jako wydanego z rażącym naruszenierm wskazanych wyżej przepisów dekretu o reformie rolnej, jak też przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie wykonywania tego dekretu.

Nieuprawniony jest zarzut skargi co do braku właściwości instancyjnej Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej do uchylenia ww. aktu nadania ziemi z dnia (...) lutego 1947 r. na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., w myśl którego władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wymaga przy tym podkreślenia, iż przepis ten należy rozumieć nie tylko jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, lecz również jako wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Wypada przypomnieć, że stosownie do uregulowań zawartych w dekrecie PKWN z dnia 8 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17) postępowanie w sprawie rozdzielenia nieruchomości ziemskich przeznaczonych do parcelacji rozpoczynała gminna komisja reformy rolnej ustaleniem listy osób uprawnionych do korzystania z reformy na terenie danej gminy, dokonywała ona spisu gospodarstw rolnych i opracowywała projekty podziału ziemi między uprawnionych (art. 9). Następnie ustalenia planu podziału i sporządzenia wykazu nabywców dokonywał kierownik powiatowego urzędu ziemskiego przy współudziale gminnej komisji rolnej (art. 10 ust. 1). Po upływie terminów do wniesienia zażaleń na projekty podziału, które rozpatrywał wojewódzki urząd ziemski albo po rozpatrzeniu zażaleń ostateczne orzeczenie w sprawie parcelowanych obiektów wydawał powiatowy urząd ziemski, który wprowadzał nabywców w posiadanie nabytych parcel a wydane orzeczenie nadania ziemi przenosiło na nabywców tytuł własności (art. 11 ust. 1 i 2). Orzeczenie o nadaniu ziemi stanowiło tytuł formalno-prawny nabycia nieruchomości i dokonania wpisu w księgach wieczystych, przy czym wpis miał charakter deklaratoryjny. Orzekanie w sprawach nadania ziemi należało zatem do powiatowego urzędu ziemskiego. Również po nowelizacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r.Nr 3, poz. 9) i skreśleniu art. 11 dekretu powiatowe urzędy ziemskie orzekały w sprawach dokumentów nadania ziemi i wydawały decyzje w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstw rolnych, a to na podstawie § 33 ust. 1 i § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm). Zgodnie z § 40 tego rozporządzenia stronom i osobom zainteresowanym przysługiwało prawo odwołania się od decyzji powiatowego urzędu ziemskiego do wojewódzkiego urzędu ziemskiego za pośrednictwem powiatowego urzędu ziemskiego w ciągu 7 dni, po upływie terminu określonego w § 39. O organizacji komisji ziemskich traktował dekret z dnia 13 września 1946 r., o organizacji komisji ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340). Kompetencje powiatowej komisji ziemskiej określał art. 8 dekretu, zgodnie z którym do jej zadań należało wydawanie opinii na żądanie wojewody lub starosty (lit. a) oraz wydawanie orzeczeń w sprawach, których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony był udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej § 33 ust. 1 stanowiło " Po zatwierdzeniu projektu zgodnie z § 29 oraz wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza pełnomocnik powiatowy wraz z komisarzem ziemskim wprowadzają nabywców w posiadanie ziemi oraz wręczają nabywcom dokument nadania ziemi i inwentarza z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego". Z treści powołanego przepisu wynika, że postępowanie dotyczące aktu nadania ziemi toczyło się z udziałem pełnomocnika powiatowego do spraw reformy rolnej, a zatem mieściło się w zakresie zadań powiatowych komisji ziemskich określonych w art. 8 lit. b dekretu z dnia 13 września 1946 r., o organizacji komisji ziemskich. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach dokument nadania ziemi nr (...) z dnia (...) lutego 1946 r., na którym znajdują się podpisy zarówno Komisarza Ziemskiego na powiat L., jak i Pełnomocnika dla spraw Reformy Rolnej del. Powiatowej Komisji Ziemskiej na powiat L. Wywody te prowadzą do wniosku, że wedle brzmienia art. 5 lit. c) tego dekretu Wojewódzka Komisja Ziemska była właściwym organem do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach, a to zarazem oznacza, że była organem właściwym do uchylenia tego dokumentu nadania ziemi na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r..

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.