Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3014479

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 listopada 2019 r.
IV SA/Wa 1400/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran.

Sędziowie WSA: Joanna Borkowska, Asesor Paweł Dańczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r., nr (...), Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpoznaniu wniosku W. Sp. z o.o. z siedzibą w O. o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) wyjaśnił, że:

1) kwalifikując pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych należy przyjąć cel poboru wód powiązany z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, a nie wiązać ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi poboru wód określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pobór wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu jej dostarczenia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, a okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalne przedsiębiorcy i pracowników nie zmienia pierwotnego celu poboru wód, którym w przedstawionym przypadku jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody;

2) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego;

3) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego. Wymienionych celów poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie zmienia fakt wystąpienia różnic pomiędzy wskazaniami wodomierza głównego, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;

5) opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za cały wolumen pobranej z ujęcia wody podziemnej lub wody powierzchniowej, z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty właściwej dla celu poboru wód, niezależnie od strat pobranych wód, do których dochodzi na etapie ich uzdatniania, a także w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej. Nie zmienia przy tym celu poboru wód okoliczność poddawania pobranej wody procesom uzdatniania. Realizowany przez Spółkę cel poboru wód jest taki sam dla całego wolumenu pobranych w określonym celu wód, w tym dla strat wód, do których dochodzi w procesie uzdatniania pobranych wód, a także dla strat wód, do których dochodzi w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej;

6) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego do celów związanych z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, niezależnie od tego, że odbiorca usług wykorzystuje dostarczoną wodę dodatkowo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym;

7) w przypadku braku przyrządów pomiarowych, z których wynika ilość odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych, określenia zakresu korzystania z tej usługi wodnej należy dokonać na podstawie innych, wiarygodnych metod, które doprowadzą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne do prawidłowego oznaczenia zakresu korzystania z tej usługi wodnej (ilości odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych). Przedstawiony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne sposób pozyskania danych o ilości odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych polegający na posłużeniu się danymi dotyczącymi ilości opadów udostępnianych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, tj. średnią opadów z kwartału, za który składane jest oświadczenie, przemnożoną przez powierzchnię uszczelnioną nieruchomości oraz współczynniki spływu uznać należy za prawidłowy. Urządzenia retencyjne to obiekty, których przeznaczeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, a zatem np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Za teren uszczelniony należy uznać taką część powierzchni nieruchomości, na której nie dochodzi do retencji wód opadowych lub roztopowych, a więc również powierzchnię dachów i stropodachów odwróconych. Zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego opłata stała ustalana jest w formie informacji rocznej, co oznacza, że odnosi się ona do jednego roku. Przyjęty w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego "czas wyrażony w dniach" stanowi zatem stałą wartość, która w związku z rocznym charakterem opłaty stałej co do zasady zawsze wynosi 365 dni. W tej sytuacji powiązanie w przepisie art. 274 pkt 5 lit. a Prawa wodnego górnej jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne z dobą oraz niedokonanie takiego powiązania w przepisie art. 274 pkt 5 lit. b Prawa wodnego nie zmienia sposobu naliczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, który w odniesieniu do obu usług wodnych jest taki sam.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu (...) stycznia 2019 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynął wniosek W. Sp. z o.o. z dnia (...) stycznia 2019 r. o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych opisanych we wnioski. Wniosek ten został następnie przekazany Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, o czym zawiadomiono spółkę.

W ramach powyższego wniosku spółka podniosła, iż stosownie do brzmienia art. 267 Prawa wodnego, do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zostały zaliczone opłaty za usługi wodne. Opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Jednym z elementów niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, w zależności od rodzaju usługi, jest ilość pobranej wody (podziemnej lub powierzchniowej) albo ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych albo ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Przepisy przejściowe Prawo Wodne wskazują, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje, m.in., na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne (por. art. 552 ust. 2a Prawa Wodnego). Podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za usługi wodne w treści oświadczenia podaje informacje, w zależności od rodzaju usług, w szczególności na temat ilości pobranej wody (podziemnej lub powierzchniowej) ze wskazaniem poszczególnych celów, na jaki woda została pobrana albo ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych wraz ze wskazaniem, czy na nieruchomościach z których te wody pochodzą zagwarantowano retencję i na jakie poziomie albo ilość substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Z uwagi na brak wytycznych oraz posiadane wątpliwości interpretacyjne co do poszczególnych stanów faktycznych - opisanych szerzej w dalszej części wniosku - spółka zwróciła się do organu o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy cała woda pobierana przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne, jest wodą do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o której mowa w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, dla której przewidziano preferencyjne stawki opłat za usługi wodne?

2. Czy odbiorców usług, którzy pobierają wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarcza (np. sklep), wykorzystujących pobraną wodę także do celów związanych z potrzebami socjalnymi, należy zakwalifikować do grupy odbiorców usług pobierających wodę na cele określone w art. 274 pkt 2 Prawa Wodnego?

3. Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych posiadających zawartą ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zgodnie z treścią art. 6 ust. 5 u.z.z.w., w przypadku których w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała cześć lokali wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych?

4. Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych, dla których Spółka zawarła umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządca takiego budynku a jednocześnie odrębne umowy z osobami korzystającymi z poszczególnych lokali (zgodnie z art. 6 ust. 6 lub 7 u.z.z.w.), w przypadku którym w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała cześć wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych?

5. W jaki sposób podmiot pobierający wodę powinien zakwalifikować pobór wody dokonywany w celu jej dalszej hurtowej odsprzedaży podmiotowi bezpośrednio obsługującemu finalnych odbiorców?

6. Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wody powstałych w wyniku procesu uzdatniania wody surowej?

7. Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wód powstałych w wyniku jej przesyłu ze stacji uzdatniania wody do finalnych odbiorców usług? Czy cała taka woda winna zostać zakwalifikowana jako pobierana na cel określony w art. 274 pkt 2 lit, "za" Prawa wodnego, czy też opłata za usługi wodne powinna zostać skalkulowana w taki sposób, by "straty" zostały rozliczone proporcjonalnie według finalnej struktury sprzedaży przedsiębiorstwa, czyli np. jeżeli 70% wody przedsiębiorstwo dostarcza na cel określony w art. 274 pkt 4 (woda dla gospodarstw domowych) to za 70% strat wody również uiszczać winno stawkę właściwa dla tego celu?

8. Jaki cel poboru wody należy przypisać dla odbiorcy usług, który posiada zawartą ze spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego, natomiast za wodomierzem głównym posiada podział (rozgałęzienie) instalacji wewnętrznej i dostarcza wodę do pomieszczenia, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza?

9. Na jakiej podstawie (w oparciu o co) spółka ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług?

10. W jaki sposób określić ilość m3 wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych z poszczególnych nieruchomości?

11. Jakie tereny należy uznać w rozumieniu Prawa wodnego za tereny uszczelnione (w szczególności czy za takie należy uznawać powierzchnie dachów)?

12. W rozumieniu Prawa wodnego, lak należy zdefiniować urządzenia do retencjonowania wody, jakim warunkom takie urządzenia winny odpowiadać?

13. W jaki sposób należy obliczyć opłatę stała za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast?

Po rozpoznaniu wniosku spółki i analizie towarzyszących ww. pytaniom stanów faktycznych organ wydał opisaną na wstępie decyzję. Jednocześnie w jej obszernym uzasadnieniu zreferował stany faktyczne będące przedmiotem jego oceny oraz przedstawił swoją ocenę prawną, stwierdzając m.in., że dostarczając wodę do lokali mieszkalnych, związanych z zaspokojeniem potrzeb gospodarstw domowych, realizowany jest cel poboru wody określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. Odnośnie natomiast do kwalifikacji celu poboru wód związanego z zaopatrzeniem w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarcza w budynku wielolokalowym organ uznał, że pobór taki odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego. Za nieprawidłowe organ uznał stanowisko spółki, że cel poboru wód, w ilości stanowiącej różnicę pomiędzy wskazaniami wodomierza głównego, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody należy w całości przyporządkować do celu określonego w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego.

Organ podzielił stanowisko spółki, że pobiera ona wodę na różne cele, a nie tylko i wyłącznie związane z zaopatrzeniem ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, uznając jednocześnie za błędne twierdzenie, iż cele poboru wód przez spółkę pokrywają się z celami wykorzystania wód przez finalnych odbiorców usług, ustalanych zgodnie z przedmiotem przeważającej działalności przedsiębiorcy oraz przeważającą działalnością gospodarczą. Organ zaaprobował jednocześnie twierdzenie spółki, iż okoliczność wykorzystania części wody na realizację celów socjalnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie wpływa na kwalifikację celu poboru wód.

Jako błędne organ ocenił stanowisko spółki, iż dostarcza ona w całości wody na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstw domowych, skoro umowę o zaopatrzenie w wodę zawarła wyłącznie z zarządcą lub właścicielem budynku wielolokalowego, z którym spółka rozlicza się zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego, liczącego zużycie wody łącznie dla całego budynku.

Odnosząc się do kwestii hurtowej sprzedaży przez spółkę wody zdatnej do spożycia przez ludzi na podstawie umowy na hurtową dostawę wody zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym z terenu gminy sąsiedniej, organ stwierdził, że działalność taka wykracza poza działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Celem tego poboru nie jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, lecz dostarczanie wody poza terytorium gminy podmiotowi nie będącemu odbiorcą usług w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z.z.w.z.ś. Pobór wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odpowiada zatem celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Organ wskazał także, w kontekście jednego z przedstawionych we wniosku stanów faktycznych, że opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za cały wolumen pobranej z ujęcia wody podziemnej lub wody powierzchniowej, z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty właściwej dla celu poboru wód, niezależnie od strat pobranych wód, do których dochodzi na etapie ich uzdatniania, a także w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej. Nie zmienia przy tym celu poboru wód okoliczność poddawania pobranej wody procesom uzdatniania. Inaczej rzecz ujmując, realizowany przez spółkę cel poboru wód jest taki sam dla całego wolumenu pobranych w określonym celu wód, w tym dla strat wód, do których dochodzi w procesie uzdatniania pobranych wód, a także dla strat wód, do których dochodzi w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej.

Organ podniósł również, że spółka pobierając wodę w celu jej dostarczenia do domu mieszkalnego albo lokalu mieszkalnego, na podstawie umowy, z której treści jednoznacznie wynika, że dostarczona woda służy zaspokojeniu potrzeb gospodarstwa domowego odbiorcy usług, realizuje zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, co odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. W takim przypadku wskazanego celu poboru wód przez spółkę nie zmienia fakt, że odbiorca usług, mimo treści złożonego oświadczenia, wykorzystuje wodę do prowadzenia działalności gospodarczej w domu mieszkalnym albo lokalu mieszkalnym.

Skargę na powyższą decyzję wniosły W. Sp. z o.o. z siedzibą w O., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu do wydania decyzji (interpretacji) zgodnie z przepisami prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za) w zw. z art. 274 pkt 4) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

2) błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego polegają na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit. za p.w., a nie cele poboru wody ustalone w oparciu o faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług;

3) błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472) polegającą na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalania celów poboru wody;

4) niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i w konsekwencji tego wydanie zaskarżonej decyzji, w której zostały określone cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako cele, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego niezależenie od obowiązku ustalenia opłat za ww. usługi zgodnie zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w zw. z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 z późn. zm.) polegającego na:

- nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wszystkie z pytań zadanych we wniosku o udzielenie interpretacji z dnia (...) stycznia 2019 r., co w konsekwencji doprowadza do uznania, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego,

- niedokonanie jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie pominiętych pytań, wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a.,

- jak również zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy;

- przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu części pytań, zadanych we wniosku o interpretację;

2) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny tzn. przejawiającego się w braku szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i uzasadnienia jej.

Uzasadniając zarzuty skargi, spółka wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie spółki, wydana interpretacja indywidualna stoi w sprzeczności z przepisami Prawa wodnego, co w konsekwencji implikuje nieuzasadnione zwiększenie daniny publicznej, do której uiszczenia zobowiązany jest skarżący. Przy zastosowaniu się przez spółkę do wydanej interpretacji, skarżący będzie zobligowany do zapłaty wyższych opłat za usługi wodne, aniżeli w przypadku dokonania prawidłowej interpretacji Prawa wodnego. Ponadto spółka podniosła, że zaprezentowana przez organ interpretacja jest wewnętrznie sprzeczna, ujawnione w sprawie wątpliwości nie są interpretowane przez organ na jej korzyść. Skarżąca spółka podniosła również, że organ - w jej ocenie - nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ część z zadanych pytań i przedstawionych stanów faktycznych pozostała bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu przedstawiona do kontroli decyzja nie spełnia bowiem warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać takie rozstrzygnięcie, określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, uniemożliwiając zastosowanie się do niej stronie oraz jej należytą kontrolę sądową.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) marca 2019 r., nr (...), w przedmiocie udzielenia interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Podstawę wydania interpretacji przepisów prawa stanowiła regulacja zawarta w art. 34 ustawy z dnia z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 z późn. zm., dalej: p.p.). W rozumieniu ust. 1 ww. przepisu interpretacją indywidualną są wydawane przez właściwy organ administracji publicznej lub przez właściwą państwową jednostkę organizacyjną wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w odniesieniu do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej prowadzonej, w jego indywidualnej sprawie. Wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego ww. instytucji ma niewątpliwie służyć zmniejszeniu ryzyka nieuzasadnionego i niezgodnego z prawem działania organów, poprzez ujednolicenie praktyki działania tych organów. Jednocześnie z perspektywy podmiotu występującego o interpretację jej uzyskanie ma bezsprzecznie służyć zwiększeniu poczucia pewności prawa, ułatwiając programowanie działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w taki sposób, by postępując w zgodzie z uzyskaną wykładnią przepisów, nie narażać się na ewentualne sankcje będące skutkiem nieprawidłowego zastosowania się do obowiązującej regulacji prawnej. Aby ten cel można było osiągnąć, ustawodawca zagwarantował przedsiębiorcom nie tylko możliwość wystąpienia do właściwych podmiotów z wnioskiem o wydanie interpretacji przepisów prawa (w zakresie przedmiotowym określonym ww. ustawą), ale również określił procedurę wydawania takiej interpretacji, jej formę i zawartość. Tak kompleksowego uregulowania powyższej kwestii nie można uznać za bezcelowe. Wręcz przeciwnie, wypada przyjąć, że ustawodawca formalizując wydawanie interpretacji zakładał, że spełnienie przez nią wszystkich wymogów określonych w art. 34 p.p. pozwoli na skuteczne osiągnięcie przez ten instrument celu w postaci udzielenia należnej ochrony podmiotowi, który uzyska tą drogą wykładnię prawa w odniesieniu do wątpliwości, jakie powziął i przedstawił w ramach wniosku o udzielenie interpretacji. Wprawdzie z art. 35 ust. 1 p.p. wynika, że interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, a więc nie musi on się do niej zastosować, ponosząc tym samym ryzyko ewentualnych konsekwencji odmiennego działania, niż wynika to ze stanowiska przedstawionego w interpretacji, ale jednocześnie zastosowanie się przedsiębiorcy do interpretacji daję tę gwarancję, że nie może być on obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. Wydana zatem w warunkach ustawy - Prawo przedsiębiorców interpretacja ma zasadniczy walor gwarancyjny dla jej adresata, dlatego musi być jasna oraz klarowna w swojej treści i formie. Nie wolno przy zapominać, że z uwagi na treść art. 35 ust. 15 p.p., przewidującego obowiązek publikacji interpretacji wydanej przez uprawniony do tego podmiot w Biuletynie Informacji Publicznej, jej treść trafia nie tylko do wnioskodawcy, lecz do szerszego grona przedsiębiorców, dla których zawarte w niej stanowisko organu może stanowić istotną informację wyznaczającą kierunek podejmowanych działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Aby więc interpretacja spełniała stawiane przed nią cele, musi w pełni realizować wymogi określone przepisami powołanych wyżej regulacji. Spełnienie tych założeń ma jeszcze jedną zasadniczą konsekwencję, związaną z oceną legalności wyrażonego przez organ interpretujący stanowiska w sprawie objętej wnioskiem interpretacyjnym. Otóż zgodnie z wolą ustawodawcy, w myśl art. 34 ust. 5 p.p. in principio, zasadą jest, iż udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. To z kolei skutkuje poddaniem takiej decyzji, zawierającej interpretację, sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Aby kontrola ta mogła być wykonywana efektywnie, udzielona interpretacja musi spełniać wymogi formalne określone art. 34 p.p., gdyż tylko wówczas możliwe jest dokonanie przez sąd należytej oceny tego, czy przedstawiona w niej wykładania prawa, przyjęta na tle przedstawionego we wniosku aplikującego stanu faktycznego, jest prawidłowa. Inaczej rzecz ujmując, lektura interpretacji musi stwarzać realną możliwość oceny przez sąd, które stanowisko - organu czy wnioskodawcy - zasługuje w danym stanie faktycznym i prawnym na aprobatę.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja z dnia (...) marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne została wydana z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć i w przedstawionej do oceny formie nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

Treść decyzji w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów prawa została w pierwszej kolejności zdeterminowana przez ustawodawcę w art. 34 ust. 5 zd. 2 p.p. Zgodnie z tą regulacją interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że przepis, określając kształt decyzji interpretacyjnej w wyżej określonym zakresie, stanowi lex specialis względem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zwłaszcza co do takich elementów jak sentencja decyzji, która w tym przypadku sprowadza się do aprobaty lub zanegowania przez organ zaprezentowanego przez wnioskodawcę stanowiska odnośnie do przedstawionego stanu faktycznego lub przyszłego zdarzenia, oraz uzasadnienie - które powinno się koncentrować na rozważaniach prawnych mających potwierdzić stanowisko wnioskodawcy albo stanowić kontrargumentację względem tego stanowisko, przemawiając jednocześnie za danym osądem organu udzielającego interpretacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie na prawidłowym sformułowaniu tych dwóch elementów decyzji administracyjnej opiera się jednocześnie prawidłowość całego rozstrzygnięcia oraz jego gwarancyjny charakter. Tylko przy zachowaniu należytej staranności w sporządzeniu tych składników interpretacji ma ona szansę zostać prawidłowo odczytana przez jej adresata, a względnie także w toku jej dalszej, ewentualnej kontroli - przez organ wyższego stopnia bądź sąd. Zważyć przy tym należy na treść ust. 8 art. 34 p.p. Przepis ten dopuszcza bowiem możliwość, by w ramach jednego wniosku, składający go uprawniony podmiot sformułował dowolną ilość odrębnych stanów faktycznych lub przyszłych zdarzeń, czyniąc je przedmiotem zapytań interpretacyjnych. W takiej sytuacji na organie udzielającym interpretacji ciąży szczególny obowiązek, by wydawana przezeń w tym zakresie decyzja, mimo niewątpliwie większego stopnia skomplikowania, jak również istotnie większego nakładu pracy niezbędnej do jej sporządzenia, pozostała jasna i zrozumiała. Rezultat taki możliwy jest do osiągnięcia wyłącznie wtedy, gdy wydający interpretację organ będzie ściśle przestrzegał wymogów co do formy sporządzenia takiego rozstrzygnięcia, a ta - zdaniem Sądu - powinna w przypadku wielości zapytań interpretacyjnych odpowiadać schematowi, iż każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny punkt sentencji, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem sentencji fragment uzasadnienia zawierający stosowny i co ważne jak najpełniejszy wywód prawnym. Nie oznacza to oczywiście, że jeżeli tego rodzaju wywód został sformułowany w odniesieniu do jednego z kilku przedstawionych we wniosku stanów faktycznych (zdarzeń przyszłych), a jest on adekwatny także w stosunku do innego z analizowanych stanów, organ musi go w całości powtórzyć. Wystarczy bowiem, że organ odeśle wtedy do części uzasadnienia sformułowanego na gruncie wcześniej omówionego zagadnienia, zachowując jednak schemat, iż odesłanie takie będzie wskazane w ramach odrębnych wyjaśnień odpowiadających systematycznie pytaniu (stanowi faktycznemu/zdarzeniu) postawionemu we wniosku o udzielenie interpretacji, tak by jej adresat natychmiast wiedział, gdzie należy szukać argumentacji dla przyjętego przez organ stanowiska, nie musząc poszukiwać jej w całej treści decyzji, bądź też stojąc przed koniecznością jej samodzielnego wyinterpretowania z całości rozważań organu.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia (...) marca 2019 r. z całą pewnością nie spełnia sformułowanych przez ustawodawcę wymogów prawidłowej interpretacji przepisów - w tym wypadku ustawy Prawo wodne.

W pierwszej kolejności wadliwa jest już sama sentencja, która sprowadza się do przedstawienia siedmiu stwierdzeń (punktów), których nie można w sposób jednoznaczny połączyć wprost ani z konkretnymi pytaniami przedstawionymi enumeratywnie we wniosku o udzielenie interpretacji, ani z wywodami zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji. Owszem, organowi nie można odmówić, że takie wywody przedstawił, niemniej jednak uczynił to w sposób zupełnie nieusystematyzowany i nieczytelny, w efekcie czego cała interpretacja jest niezrozumiała, trudna a momentami wręcz niemożliwa w odbiorze, a co za tym idzie niemożliwa również do prawidłowego zastosowania, bo pociąga za sobą ryzyko, że w razie nieprawidłowego zrozumienia przez adresata decyzji zawartych w niej treści, poczyni on błędne działania w sferze prowadzonej działalności gospodarczej. Nie bez racji jest skarżąca spółka, twierdząc, że organ w ogóle nie odpowiedział na część przytoczonych w jej wniosku pytań. Wniosek taki jest w pełni uprawniony, zważywszy na fakt, że pytań takich było trzynaście, natomiast - trzymając się liczby punktów sentencji kwestionowanej decyzji - udzielone zostało tylko siedem odpowiedzi. W tym kontekście można wskazać, że organ nie wyjaśnił w szczególności w sposób jednoznaczny, w jaki sposób należy identyfikować cel dostarczania wody do budynków wielolokalowych posiadających zawartą ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, w sytuacji gdy w budynku tym są zarówno lokale mieszkalne, jak i te w których prowadzona jest działalność gospodarcza, a skarżąca z uwagi na treść zawartej umowy rozlicza się wyłącznie z zarządcą lub właścicielem zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego (3 stan faktyczny objęty wnioskiem). Organ nie wyjaśnił także w jasny sposób, na jakiej podstawie (w oparciu o co) skarżąca ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług

(9 pytanie wniosku). Niepełne jest także stanowisko organu odnośnie siódmego stanu faktycznego. Skarżąca, przedstawiając ten stan faktyczny, wskazała, że straty wody powstałe w wyniku przesyłu należy kwalifikować proporcjonalnie do struktury sprzedaży wynikającej z celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do tego stanowiska skarżącej. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nieprawidłowe jest stanowisko Spółki (dotyczące innego stanu faktycznego, że cel poboru wody dla straty wody powstałej w wyniku procesu uzdatniania wody surowej to zawsze (niezależnie od właściwego celu poboru wody) pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, tj. cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego. Dodatkowo organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający, na co zwraca uwagę skarżąca, dlaczego w przypadku poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych cel poboru wód należy wiązać z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego), a nie ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. Natomiast w przypadku poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia cel poboru wód należy wiązać z realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a zatem łączyć ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług.

Oprócz podanych już wyżej przykładów wad zaskarżonej decyzji, można jeszcze dodatkowo wskazać na niewyczerpujące odniesienie się przez Prezesa PGW WP do argumentów spółki dotyczących przypadku sprzedaży hurtowej wody na rzecz innego komunalnego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego.

W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego, z punktu widzenia opłaty za pobór wody, wpłacanej na rachunek PGW WP (a nie na rachunek konkretnej gminy), istotne znaczenie ma to, na potrzeby bytowe mieszkańców której konkretnie gminy zostanie zużyta woda, w sytuacji, gdy powodem przyjęcia preferencyjnej stawki opłaty z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego jest wyłącznie to, że pobór wody następuje z uwagi na realizację zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Powyższe uwagi świadczą o naruszeniu przez organ art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców, który obliguje do przedstawienia w interpretacji wyczerpującego opisu przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazania prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym.

Sąd nie twierdzi przy tym, że poza wskazanymi wcześniej uchybieniami, innych odpowiedzi nie dałoby się odszukać po więcej niż drobiazgowej analizie uzasadnienia decyzji Prezesa Wód Polskich, ale nie jest rolą ani Sądu, ani tym bardziej adresata interpretacji, by czynić tego rodzaju zabiegi. Interpretacja, co wynika poniekąd z samej natury tego instrumentu wykładni prawa, ma być bezpośrednią odpowiedzią na sygnalizowane wątpliwości co do zakresu stosowania danego przepisu w określonym stanie faktycznym, a więc organ zobligowany jest takiej odpowiedzi udzielić wprost, a nie kamuflować ją w bliżej nieokreślonym fragmencie uzasadnienia. Interpretacja indywidualna nie może zatem sama wymagać dodatkowej wykładni. W ocenie Sądu, gdyby organ w niniejszej sprawie trzymał się schematu "jedno pytanie - jedna odpowiedź", prawdopodobnie uniknąłby słusznie wytkniętego mu uchybienia. Ponadto Na zakończenie rozważań Sąd uznał za stosowne zwrócenie uwagi organu na jeszcze jeden aspekt sprawy, jaki ujawnił się w toku jej kontroli. Otóż zgodnie z art. 34 ust. 5 p.p., skoro udzielona interpretacja ma zawierać m.in. uzasadnienie prawne, to nie ulega wątpliwości, że powinno być to uzasadnienie jak najpełniej przedstawiające argumentację organu, a więc w sposób absolutnie kompletny musi ono ujmować wszystkie aspekty prawne odnoszące się do opisanej przez wnioskodawcę sytuacji faktycznej lub zdarzenia przyszłego. Ponadto wydana interpretacja, z uwagi na jej cel, powinna uwzględniać także rozważania natury funkcjonalnej. Organ ją wydający nie może w szczególności uchylić się od wnikliwego odniesienia się do argumentów spółki dotyczących braku faktycznych możliwości ustalenia w niektórych przypadkach (np. budynków wielolokalowych) celu dostarczania wody. Jeżeli uważa, że jest to możliwe, powinien wówczas wyjaśnić, w jaki konkretnie sposób spółka, niebędąca organem władzy publicznej wyposażonym w kompetencje władcze, ma to zrobić. Dodatkowo wypada wskazać, że niedopuszczalne jest - a co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - aby organ uzupełniał swoją argumentację dopiero w odpowiedzi na złożoną skargę, bowiem formułowane tą drogą wywody, niezależnie od ich słuszności lub braku racji, nie podlegają ocenie Sądu, gdyż nie stanowią elementu składowego kwestionowanej decyzji. Miejscem dla tego rodzaju wywodów jest wyłącznie sama decyzja, bo tylko wtedy, można z nimi skutecznie polemizować lub się do nich zastosować, natomiast zamieszczanie ich dopiero w ramach odpowiedzi na skargę jest zdecydowanie spóźnione.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.