Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3014344

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 listopada 2019 r.
IV SA/Wa 1395/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.).

Sędziowie WSA: Kaja Angerman, Grzegorz Rząsa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu (...) w (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa

1. uchyla zaskarżoną decyzje;

2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu (...) w (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.), Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes WP"), po rozpoznaniu wniosku spółki (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) (dalej "Skarżąca" albo "Spółka") udzielił Skarżącej interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), odnoszących się do złożenia oświadczenia, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne.

II. Postępowanie w przedmiocie udzielenia ww. interpretacji zostało wywołane wnioskiem Skarżącej, zawartym w piśmie z dnia 10 stycznia 2018 r., w którym Skarżąca wystąpiła o udzielenie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych, opisanych we wniosku. We wniosku tym sformułowano następujące pytania:

1) Czy cała woda pobierana przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne, jest wodą do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o której mowa w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, dla której przewidziano preferencyjne stawki opłat za usługi wodne ?

2) Czy odbiorców usług, którzy pobierają wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarcza (np. sklep), wykorzystujących pobraną wodę także do celów związanych z potrzebami socjalnymi, należy zakwalifikować do grupy odbiorców usług pobierających wodę na cele określone w art. 274 pkt 2 Prawa Wodnego ?

3) Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych posiadających zawarta ze Spółka umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zgodnie z treścią art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.z.z.w", w przypadku których w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała cześć lokali wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ?

4) Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych, dla których Spółka zawarła umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządca takiego budynku, a jednocześnie odrębne umowy z osobami korzystającymi z poszczególnych lokali (zgodnie z art. 6 ust. 6 lub 7 u.z.z.w.), w przypadku którym w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała cześć wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ?

5) W jaki sposób podmiot pobierający wodę powinien zakwalifikować pobór wody dokonywany w celu jej dalszej hurtowej odsprzedaży podmiotowi bezpośrednio obsługującemu finalnych odbiorców ?

6) Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wody powstałych w wyniku procesu uzdatniania wody surowej ?

7) Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wód powstałych w wyniku jej przesyłu ze Stacji Uzdatniania Wody do finalnych odbiorców usług ? Czy cała taka woda winna zostać zakwalifikowana jako pobierana na cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za" Prawa Wodnego, czy też opłata za usługi wodne powinna zostać skalkulowana w taki sposób by "straty" zostały rozliczone proporcjonalnie według finalnej struktury sprzedaży przedsiębiorstwa, czyli np. jeżeli 70% wody przedsiębiorstwo dostarcza na cel określony w art. 274 pkt 4 (woda dla gospodarstw domowych), to za 70% strat wody również uiszczać winno stawkę właściwa dla tego celu ?

8) Jaki cel poboru wody należy przypisać dla odbiorcy usług, który posiada zawarta ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego, natomiast za wodomierzem głównym posiada podział (rozgałęzienie) instalacji wewnętrznej i dostarcza wodę do pomieszczenia, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza ?

9) Na jakiej podstawie (w oparciu o co) Spółka ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług ?

III. Udzielając żądanej interpretacji Prezes WP stwierdził, co następuje:

1) kwalifikując pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych należy przyjąć cel poboru wód powiązany z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, a nie wiązać ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi poboru wód określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pobór wody przez Spółkę w celu jej dostarczenia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, a okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalne przedsiębiorcy i pracowników nie zmienia pierwotnego celu poboru wód przez Spółkę, którym w przedstawionym przypadku jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody;

2) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego;

3) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego. Wymienionych celów poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie zmienia fakt wystąpienia różnic pomiędzy wskazaniami wodomierza głównego, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) pobór wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;

5) opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za cały wolumen pobranej z ujęcia wody podziemnej lub wody powierzchniowej, z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty właściwej dla celu poboru wód, niezależnie od strat pobranych wód, do których dochodzi na etapie ich uzdatniania, a także w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej. Nie zmienia przy tym celu poboru wód okoliczność poddawania pobranej wody procesom uzdatniania. Realizowany przez Spółkę cel poboru wód jest taki sam dla całego wolumenu pobranych w określonym celu wód, w tym dla strat wód, do których dochodzi w procesie uzdatniania pobranych wód, a także dla strat wód, do których dochodzi w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej;

6) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego do celów związanych z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, niezależnie od tego, że odbiorca usług wykorzystuje dostarczoną wodę dodatkowo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym;

7) w przypadku braku przyrządów pomiarowych, z których wynika ilość odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych, określenia zakresu korzystania z tej usługi wodnej należy dokonać na podstawie innych, wiarygodnych metod, które doprowadzą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne do prawidłowego oznaczenia zakresu korzystania z tej usługi wodnej (ilości odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych). Przedstawiony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne sposób pozyskania danych o ilości odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych polegający na posłużeniu się danymi dotyczącymi ilości opadów udostępnianych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, tj. średnią opadów z kwartału, za który składane jest oświadczenie, przemnożoną przez powierzchnię uszczelnioną nieruchomości oraz współczynniki spływu uznać należy za prawidłowy. Urządzenia retencyjne to obiekty, których przeznaczeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, a zatem np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Za teren uszczelniony należy uznać taką część powierzchni nieruchomości, na której nie dochodzi do retencji wód opadowych lub roztopowych, a więc również powierzchnię dachów i stropodachów odwróconych; Zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego opłata stała ustalana jest w formie informacji rocznej, co oznacza, że odnosi się ona do jednego roku. Przyjęty w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego "czas wyrażony w dniach" stanowi zatem stałą wartość, która w związku z rocznym charakterem opłaty stałej co do zasady zawsze wynosi 365 dni. W tej sytuacji powiązanie w przepisie art. 274 pkt 5 lit.a) Prawa wodnego górnej jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne z dobą oraz niedokonanie takiego powiązania w przepisie art. 274 pkt 5 lit.b) Prawa wodnego nie zmienia sposobu naliczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, który w odniesieniu do obu usług jest taki sam.

W decyzji zawarto obszerne uzasadnienie ww. interpretacji.

IV. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na ww. decyzję Prezesa WP, zarzucając organowi:

- błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za) w zw. z art. 274 pkt 4) Prawa wodnego, polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za Prawo wodne) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

- błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, polegającą na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, a nie cele poboru wody ustalone w oparciu o faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług;

- błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia taryfowego polegającą na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalania celów poboru wody;

- niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i w konsekwencji czego wydanie zaskarżonej decyzji, w której zostały określone cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako cele, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego niezależenie od obowiązku ustalenia opłat za ww. usługi zgodnie zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.), dalej "Prawo przedsiębiorców" polegającego na:

a) nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wszystkie z pytań zadanych we wniosku o udzielenie interpretacji z dnia (...) stycznia 2019 r., co w konsekwencji doprowadza do uznania, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego;

b) niedokonaniu jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie pominiętych pytań, wbrew obowiązku ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a.;

c) zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy;

d) przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu części pytań, zadanych we wniosku o interpretację;

- naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny tzn. przejawiającego się w braku szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i uzasadnienia jej.

Zdaniem Skarżącej, dokonana przez organ wykładnia przepisów Prawa wodnego godzi w podstawową zasadę wykładni przepisów prawa, tj. zasadę racjonalnego ustawodawcy. Podzielenie stanowiska wyrażonego w decyzji doprowadziłoby do sytuacji, w której część z norm Prawa wodnego określających poszczególne cele poboru wody nie znalazłaby w ogóle zastosowania. W ocenie Skarżącej nie taki był cel ustawodawcy projektującego tak szeroki katalog celów poboru wody. Ponadto zaprezentowana wykładnia jest sprzeczna wykładnią historyczną opłaty za korzystanie ze środowiska, której odpowiednikiem jest opłata za usługi wodne. Podmioty korzystające ze środowiska (obecnie z usług wodnych) zawsze ponosiły opłatę ustalaną w oparciu o faktyczne wykorzystanie wody przez finalnego odbiorcę usług. Organ bez podstawy prawnej odszedł od zaprezentowanego stanowiska z bliżej nieuzasadnionych powodów. Spółka nadmieniła też, że decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Niespójność wydanej interpretacji sprowadza się do tego, że w przypadku odbiorców usług pobierających wodę na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego nakazuje określać cel patrząc przez pryzmat finalnego odbiorcy usług, natomiast w przypadku wszystkich pozostałych odbiorców usług nakazuje odejść od tego sposobu. W ocenie Spółki brak jest podstaw do wprowadzenia takiego zróżnicowania, ponieważ wszyscy odbiorcy usług winni być taktowani w ten sam sposób.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż wydana interpretacja w zakresie określenia celów poboru wody przy hurtowym zakupie wody powoduje nadmierne obciążenie odbiorców usług z obszaru działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dokonującego zakupu wody. Przy zaaprobowaniu stanowiska organu doszłoby do sytuacji, w której odbiorcy usług (niezależnie czy na cel związanych z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego czy inne) płaciliby wyższą daninę publiczną (wkalkulowaną w cenę m3 wody) aniżeli odbiorcy usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które nie dokonuje hurtowego zakupu wody. W świetle wydanej interpretacji zostałoby wprowadzone poza ustawowe kryterium różnicujące ww. podmioty, które godziłoby wprost w podstawową zasadę Prawa wodnego, o której mowa w art. 9 ust. 3. Ostatecznie zdaniem Skarżącej, należy zwrócić uwagę na to, iż zastosowanie się do zaskarżonej decyzji spowoduje naruszenie zakazu subsydiowania skrośnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do obciążania odbiorców usług proporcjonalną ceną m3 z różnych taryfowych grup odbiorców oraz opłaty abonamentowej. Wydana przez organ decyzja w przypadku budynków wielolokalowych proponuje rozwiązanie naruszające powyższy zakaz, a co za tym idzie naruszając przepisy u.z.z.w. oraz rozporządzenia taryfowego.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 11 czerwca 2019 r., Prezes WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę wydawania interpretacji indywidualnych w oparciu o Prawo przedsiębiorców i w przedstawionej do oceny formie nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa WP prowadzi do następujących wniosków:

1. Podstawę udzielenia przez Prezesa WP zaskarżonej obecnie interpretacji indywidualnej przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne stanowił art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.), zgodnie z którym przez interpretację indywidualną należy rozumieć wydawane przez właściwy organ administracji publicznej lub przez właściwą państwową jednostkę organizacyjną wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w odniesieniu do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej prowadzonej, w jego indywidualnej sprawie.

2. Wprowadzenie instytucji interpretacji indywidualnej, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy Prawo przedsiębiorców (druk Sejmowy VIII kadencji nr 2051), w swoim założeniu ma być przejawem świadczenia swego rodzaju pomocy prawnej dla przedsiębiorców (i to pomocy, która z samego swojego założenia nie może spowodować żadnych szkód dla przedsiębiorców - zob. art. 33-35 ustawy). Z perspektywy podmiotu występującego o interpretację jej uzyskanie ma bezsprzecznie służyć zwiększeniu poczucia pewności prawa, ułatwiając programowanie działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w taki sposób, by postępując w zgodzie z uzyskaną wykładnią przepisów, nie narażać się na ewentualne sankcje będące skutkiem nieprawidłowego zastosowania się do obowiązującej regulacji prawnej. Zastosowanie się przedsiębiorcy do interpretacji daję tę gwarancję, że nie może być on obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej (art. 35 ust. 1 Prawa przedsiębiorców). Tym samym interpretacja indywidualna ma zasadniczy walor gwarancyjny dla jej adresata, dlatego musi być jasna oraz klarowna w swojej treści i formie. Dodatkowo art. 35 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przewiduje obowiązek publikacji interpretacji wydanej przez uprawniony do tego podmiot w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem jej treść trafia nie tylko do wnioskodawcy, lecz do szerszego grona przedsiębiorców, dla których zawarte w niej stanowisko organu może stanowić istotną informację wyznaczającą kierunek podejmowanych działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Aby więc interpretacja spełniała stawiane przed nią cele, musi w pełni realizować wymogi określone przepisami Prawa przedsiębiorców. Spełnienie tych założeń ma jeszcze jedną zasadniczą konsekwencję, związaną z oceną legalności wyrażonego przez organ interpretujący stanowiska w sprawie objętej wnioskiem interpretacyjnym. Decyzje w przedmiocie interpretacji indywidualnej sądowej poddane jest kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Aby kontrola ta mogła być wykonywana efektywnie, udzielona interpretacja musi spełniać wymogi formalne określone w art. 34 Prawa przedsiębiorców, gdyż tylko wówczas możliwe jest dokonanie przez sąd należytej oceny tego, czy przedstawiona w niej wykładania prawa, przyjęta na tle przedstawionego we wniosku aplikującego stanu faktycznego, jest prawidłowa (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/19).

Zgodnie z art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców, interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że przepis, określając kształt decyzji interpretacyjnej, stanowi lex specialis względem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zwłaszcza co do takich elementów jak sentencja decyzji, która w tym przypadku sprowadza się do aprobaty lub zanegowania przez organ zaprezentowanego przez wnioskodawcę stanowiska odnośnie do przedstawionego stanu faktycznego lub przyszłego zdarzenia, oraz uzasadnienie - które powinno się koncentrować na rozważaniach prawnych mających potwierdzić stanowisko wnioskodawcy albo stanowić kontrargumentację względem tego stanowisko, przemawiając jednocześnie za danym osądem organu udzielającego interpretacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie na prawidłowym sformułowaniu tych dwóch elementów decyzji administracyjnej opiera się jednocześnie prawidłowość całego rozstrzygnięcia oraz jego gwarancyjny charakter. Tylko przy zachowaniu należytej staranności w sporządzeniu tych składników interpretacji ma ona szansę zostać prawidłowo odczytana przez jej adresata, a względnie także w toku jej dalszej, ewentualnej kontroli - przez organ wyższego stopnia bądź sąd. Nie można także pominąć, że interpretacja indywidualna, jak każda decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie części decyzji muszą być spójne, bowiem stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i nie mogą samodzielnie istnieć w obrocie prawnym.

Artykuł 34 ust. 8 Prawa przedsiębiorców dopuszcza możliwość, by w ramach jednego wniosku, uprawniony podmiot sformułował dowolną ilość odrębnych stanów faktycznych lub przyszłych zdarzeń, czyniąc je przedmiotem zapytań interpretacyjnych. W takiej sytuacji na organie udzielającym interpretacji ciąży szczególny obowiązek, by wydawana w tym zakresie decyzja, mimo niewątpliwie większego stopnia skomplikowania, pozostała jasna i zrozumiała. Rezultat taki możliwy jest do osiągnięcia wyłącznie wtedy, gdy wydający interpretację organ będzie ściśle przestrzegał wymogów co do formy sporządzenia takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny jej osnowy, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem sentencji fragment uzasadnienia zawierający stosowny i wyczerpujący wywód prawnym.

3. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne została wydana z naruszeniem art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców.

Przede wszystkim, wniosek Skarżącej o udzielenie interpretacji zawierał 9 pytań powiązanych z dziewięcioma stanami faktycznymi. Tymczasem osnowa zaskarżonej decyzji zawiera 7 punktów, których nie można w sposób jednoznaczny połączyć z konkretnymi pytaniami i stanami faktycznymi przestawionymi enumeratywnie we wniosku o udzielenie interpretacji. Punktów osnowy zaskarżonej decyzji zawierających określone stwierdzenia nie można w sposób prosty połączyć z wywodami zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji. Sposób sformułowania zaskarżonej decyzji jest nieusystematyzowany i nieczytelny, w efekcie czego cała interpretacja jest niezrozumiała i niejasna, co prowadzi do podważenia istoty tej instytucji, a w szczególności jej gwarancyjnego charakteru. Taka wadliwość interpretacji podważa możliwość jej prawidłowego stosowania, albowiem w przypadku nieprawidłowego zrozumienia przez adresata decyzji zawartych w niej treści, poczyni on błędne działania w sferze prowadzonej działalności gospodarczej.

Organ nie odpowiedział na część przytoczonych we wniosku pytań powiązanych z określonymi stanami faktycznymi. Organ w szczególności nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, w jaki sposób należy identyfikować cel dostarczania wody do budynków wielolokalowych posiadających zawartą ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, w sytuacji gdy w budynku tym są zarówno lokale mieszkalne, jak i te w których prowadzona jest działalność gospodarcza, a Skarżąca z uwagi na treść zawartej umowy rozlicza się wyłącznie z zarządcą lub właścicielem zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego (3 stan faktyczny objęty wnioskiem). Organ nie wyjaśnił także w jasny sposób, na jakiej podstawie (w oparciu o co) Skarżąca ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług (9 pytanie wniosku). Niepełne jest także stanowisko organu odnośnie siódmego stanu faktycznego. Skarżąca, przedstawiając ten stan faktyczny, wskazała, że straty wody powstałe w wyniku przesyłu należy kwalifikować proporcjonalnie do struktury sprzedaży wynikającej z celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do tego stanowiska skarżącej. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nieprawidłowe jest stanowisko Spółki (dotyczące innego stanu faktycznego nr 6), że cel poboru wody dla straty wody powstałej w wyniku procesu uzdatniania wody surowej to zawsze (niezależnie od właściwego celu poboru wody) pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, tj. cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego (str. 10 decyzji). Stanowi to naruszenie art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców, który obliguje organ do przedstawienia wyczerpującego opisu przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazania prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym.

Dodatkowo organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający, na co zwraca uwagę Skarżąca, dlaczego w przypadku poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych cel poboru wód należy wiązać z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego), a nie wiązać ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. Natomiast w przypadku poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia cel poboru wód należy wiązać z realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a zatem łączyć ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. W przypadku interpretacji indywidualnej, w świetle art. 34 ust. 5 Prawa przedsiębiorców, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie (prawidłowe stanowisko), ale także wyczerpujące uzasadnienie prawne tego stanowiska. Należy podkreślić, że wydanie interpretacji indywidualnej w oparciu o Prawo przedsiębiorców następuje w drodze decyzji, a nie, jak ma to miejsce na gruncie prawa podatkowego (art. 14a i n. Ordynacji podatkowej), w drodze innego niż decyzja lub postanowienie aktu administracyjnego. Oznacza to, że na organie ciążą wszelkie obowiązki dotyczące standardów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej w świetle ogólnej zasady przekonywania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Z zasady tej wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy (art. 107 § 3 k.p.a.; por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, CBOSA; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowiskiego i A. Wiktorowskiej, 24 wyd., Legalis 2018, Nb 5-7 do art. 11). Z treści art. 8 (zasada zaufania), 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wynika w szczególności, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona zgłosiła twierdzenia oraz argumenty przeciwne. Obowiązkiem organu jest w takim przypadku odniesienie się do wszystkich takich twierdzeń i argumentów strony. W realiach niniejszej sprawy, oprócz podanych już wyżej przykładów wad uzasadnienia, można jeszcze dodatkowo wskazać na niewyczerpujące odniesienie się przez Prezesa WP do argumentów spółki dotyczących przypadku sprzedaży hurtowej wody na rzecz innego komunalnego przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego, z punktu widzenia opłaty za pobór wody, wpłacanej na rachunek PGW WP (a nie na rachunek konkretnej gminy), istotne znaczenie ma to, na potrzeby bytowe mieszkańców której konkretnie gminy zostanie zużyta woda. Powodem przyjęcia preferencyjnej stawki opłaty z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego jest wyłącznie to, że pobór wody następuje z uwagi na realizację zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że treść zaskarżonej decyzji nie jest jasna i może budzić wątpliwości co do stanowiska organ w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącą konkretnych stanów faktycznych. Z treści decyzji nie wynika jednoznacznie, jakie konsekwencje prawne będą się wiązały z określonym przez skarżącą stanami faktycznymi (zdarzeniami przyszłymi). Interpretacja indywidualna nie powinna wymagać dodatkowej wykładni. Interpretacja, co wynika z jej istoty, ma być bezpośrednią odpowiedzią na sygnalizowane wątpliwości co do zakresu stosowania danego przepisu w określonym stanie faktycznym, a więc organ zobligowany jest takiej odpowiedzi udzielić wprost. Co istotne, interpretacja indywidualna winna również, z uwagi na jej cel, każdorazowo być wynikiem rozważenia również argumentów natury funkcjonalnej. Prezes WP nie może w szczególności uchylić się od wnikliwego odniesienia się do argumentów spółki dotyczących braku faktycznych możliwości ustalenia w niektórych przypadkach (np. budynków wielolokalowych), celu dostarczenia wody. Jeżeli Prezes WP uważa, że jest to możliwe, winien wyjaśnić, w jaki konkretnie sposób Spółka, nie będąca organem władzy publicznej wyposażonym w kompetencje władcze, ma to uczynić.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.