Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2762534

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 września 2017 r.
IV SA/Wa 1171/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Golat, Tomasz Wykowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) Wojewoda (...), na skutek odwołania

(...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2016 r., nr (...) odmawiającą ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) z obrębu (...) o pow. 551 m2, wydzieloną z działki nr (...), położoną w rejonie ul. (...), w dzielnicy (...) w (...).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Na mocy decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. Prezydent (...) zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) z obrębu (...), położonej przy ulicy (...) w (...), której użytkownikiem wieczystym była (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...). Zgodnie z tą decyzją z działki o nr (...) z obrębu (...) wydzielona została m.in. działka nr (...) o pow. 551 m2. Podział ten został dokonany na wniosek (...) Sp. z o.o. Decyzja uzyskała walor ostateczności w dniu (...) września 2009 r. Omawiany podział był zgodny z decyzją z dnia (...) maja 2005 r. nr (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ul. (...) wraz z towarzyszącą infrastrukturą na odcinku ul. (...) - ul. (...) na wielu działkach, w tym m. in. nr (...) w obrębie (...).

W dniu (...) listopada 2010 r. (...) Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta (...) z wnioskiem o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W związku z nieotrzymaniem odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia (...) maja 2011 r. spółka (...) Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta (...) o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) - zwanej dalej "ugn".

W dniu (...) września 2012 r. (...) Sp. z o.o. zbyła wierzytelność dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego na rzecz (...) Sp. z o.o.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...) Prezydent (...) odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr (...) o pow. 551 m2, położoną w rejonie ul. (...) w (...).

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...) uchylił decyzję Prezydenta (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent (...) samowolnie zmienił podstawę prawną wniosku z dnia (...) maja 2011 r. (...) Sp. z o.o., która wskazała art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn.

Decyzją z dnia (...) maja 2016 r. Prezydent (...) po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. z dnia (...) maja 2011 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż grunt oznaczony jako działka nr (...) z obrębu (...), położony w rejonie ul. (...) nie stanowi drogi publicznej i nie leży w ciągu dróg publicznych oraz nie stanowi przedłużenia ulicy (...). Przedmiotowa działka jest w części urządzona przez (...) Sp. z o.o. jako dojazd do garażu.

Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie podziałowe prowadzone było na podstawie art. 95 pkt 6 i art. 96 ust. 1 i 4 ugn. Z przytoczonych zapisów decyzji z dnia (...) sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wynika, aby wydzielenia działki nr (...) dokonano pod drogę publiczną, czego wymaga art. 98 ust. 1 ugn dający z kolei - w uregulowaniu z ust. 3 - możliwość uzyskania odszkodowania. Przedmiotowa działka nie została, zdaniem organu, wydzielona na cel publiczny. Uznać zatem należy, iż nie nastąpił skutek prawny w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 3 ugn do przyznania odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła (...) Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez ustalenie odszkodowania za utracone przez jej poprzednika prawnego prawo użytkowania wieczystego, z uwagi na niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2016 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż treść decyzji z dnia (...) sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) i ul. (...) oznaczonej jako działka nr (...) w obrębie (...) nie wskazuje, że działka nr (...) o pow. 551 m2 przeznaczona została pod drogę publiczną.

Zdaniem Wojewody (...), tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę z mocy prawa. W niniejszej sprawie wydzielenie przedmiotowej działki nie spowodowało naruszenia istoty prawa użytkowania wieczystego.

Wojewoda (...) podniósł również, iż organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie nie jest władny badać, czy podział nieruchomości zatwierdzony decyzją został dokonany zgodnie z ustaleniami planu, a w konsekwencji, czy decyzja o zatwierdzeniu podziału jest zgodna z prawem. Zadaniem organu właściwego w sprawie odszkodowania jest natomiast ustalenie, czy w danym stanie faktycznym zostały spełnione przesłanki z art. 98 ugn do przyznania odszkodowania.

Mając za podstawę treść art. 98 ugn organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), w ten sposób, że w wyniku podziału powstały działki gruntu nr (...) i (...). W rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji dwie wydzielone działki nie zostały natomiast określone jako przeznaczone pod drogi.

Na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2017 r., (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 98 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyznania Spółce odszkodowania, pomimo pozbawienia spółki prawa użytkowania wieczystego, na skutek przeznaczenia wydzielonych działek pod drogę publiczną, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem,

2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania wieczystego bez ustalenia słusznego odszkodowania,

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem słusznego interesu strony, z pogwałceniem zasad obiektywizmu i bezstronności,

4) art.

8 k.p.a. i wyrażonej w tymże artykule zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Z art. 98 ust. 1-3 ugn wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Z przepisu tego wynika, że regulacja stanu prawnego nabycia mienia za odszkodowaniem na podstawie z art. 98 ugn i zaspokojenie wszelkich roszczeń z tego tytułu, co do gruntu, który przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości był obciążony prawem użytkowania wieczystego, składa się z trzech faz.

W pierwszej fazie zostaje wydana, na wniosek użytkownika wieczystego, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, z której wynika wydzielenie części nieruchomości pod (planowaną jako realizacja celu publicznego) drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej odpowiedniej kategorii.

W drugiej fazie, po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej podział (zakładając, że nie powstały zmiany w sferze właścicielskiej), właściwy organ w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 9b1 ugn, składa do sądu wieczystoksięgowego wniosek o wykreślenie dotychczasowego użytkownika wieczystego z księgi wieczystej.

Gdy druga faza zakończy się (zostanie prawomocnie wykreślone prawo użytkowania wieczystego z księgi wieczystej) możliwe jest przejście do trzeciej fazy, tj. negocjacji dotyczących wysokości należnego użytkownikowi wieczystemu odszkodowania, a jeżeli te negocjacje nie dadzą rezultatu, możliwe jest złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego.

Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że (...) Sp. z o.o. (powołując się na nabycie wierzytelności z tytułu prawa do odszkodowania za wydzielenie, na mocy decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...), pod drogę publiczną - ul. (...), działki nr (...) z nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) przy ul. (...) w (...)), z pominięciem drugiej fazy regulacji stanu prawnego spornej nieruchomości, popierając wniosek (...) Sp. z o.o. z dnia (...) maja 2011 r., obecnie domaga się przyznania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, za wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania, które przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział przysługiwało (...) Sp. z o.o. (działka nr (...) - Kw nr (...)), a które po uostatecznieniu się decyzji podziałowej i nadal przysługuje (...) Sp. z o.o. do wydzielonej działki nr (...) (Kw nr (...)).

Rację ma Wojewoda (...), że w niniejszej sprawie są istotne wątpliwości, co do tego, czy na mocy ostatecznej decyzji podziałowej z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...) doszło do wydzielenia działki nr (...) pod planowane przedłużenie ul. (...) jako drogi publicznej. Z samej treści decyzji podziałowej nie wynika, że została ona wydana w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Z podstawy prawnej tej decyzji wynika, że był to tryb z art. 95 pkt 6 ugn. Z treści rozstrzygnięcia tej decyzji nie wynika, że działka nr (...) została wydzielona pod drogę publiczną. Z decyzji lokalizacyjnej z dnia (...) maja 2005 r., nr (...), która była podstawą decyzji zatwierdzającej podział wynika zaś, że lokalizowana inwestycja ma dotyczyć budowy ul. (...) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na odcinku od ul (...) do ul. (...) i budowa ta dotyczy m.in. działki nr (...) z obrębu (...) (z której następnie wydzielono działkę nr (...) - ostateczna decyzja podziałowa z dnia (...) września 2008 r., nr (...)). Poza tym decyzja zatwierdzająca podział działki nr (...) nie odwołuje się do uchwały Nr (...) Rady (...) z dnia (...) maja 2009 r. w sprawie (...) (Dz. Urz. Woj. (...). z 2009 r. Nr (...), poz. (...)), który przewiduje tereny dróg publicznych KD o symbolu Z - zbiorcze (§ 4 ust. 2 pkt 16 i ust. 3 pkt 1). Z treści księgi wieczystej Kw nr (...) wynika, że nadal jako użytkownik wieczysty działki nr (...) figuruje (...) Sp. z o.o.

Wobec tego występuje sytuacja, że w okresie czasu po uostatecznieniu się decyzji z 2009 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji, stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) nie został uregulowany poprzez wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Skoro zatem prawo to figuruje w księdze wieczystej, to nie może być mowy przyznaniu z tego tytułu stosownego odszkodowania poprzez wydanie pozytywnej dla strony decyzji na podstawie art. 98 ust. 3 ugn.

Sąd zauważa, że sama decyzja podziałowa nie kreuje nowego stanu prawnego. Jest jedynie podstawą do ujawnienia prawa własności podmiotu publicznoprawnego lub wykreślenia prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej. O tym rozstrzyga sąd wieczystoksięgowy lub w sytuacji spornej sąd powszechny w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 z późn. zm.) - zwanej dalej "ukwh" (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1626/14). W razie sporu o to, czy w danym przypadku doszło do wydzielenia na wniosek właściciela nieruchomości pod drogę o statusie drogi publicznej sąd powszechny winien ustalić, czy działki na podstawie decyzji administracyjnych zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną, tj. czy działki te miały spełniać w przyszłości funkcje jednej z dróg publicznych, o których mowa w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Podstawą tego ustalenia powinna być przede wszystkim treść samych decyzji administracyjnych (jej rozstrzygnięcia, uzasadnienia, podanej podstawy prawnej) w powiązaniu z dokumentami poprzedzającymi ich wydanie. Do drogi sądowej nie należy natomiast merytoryczna kontrola zasadności wydanych decyzji administracyjnych, która podlega badaniu w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok SN z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt V CSK 144/11).

Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zmianę stanu prawnorzeczowego nieruchomości, a w konsekwencji warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Jak bowiem wynika z art. 3 ukwh domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemaniem tym związany jest organ administracji publicznej orzekający w sprawie o odszkodowanie z art. 98 ust. 3 ugn. To domniemanie można jedynie obalić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok TK z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03).

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi Sąd zwraca uwagę, że wszystkie wątpliwości dotyczące tego, czy decyzja podziałowa z dnia (...) sierpnia 2009 r. z chwilą jej uostatecznienia się wywołała z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 98 ust. 3 ugn muszą być rozstrzygnięte we właściwym postępowaniu cywilnym. To w postępowaniu cywilnym należy wykazać, że fragment dawnej działki nr (...) (odpowiadający obecnej działce nr (...)) wskazany w decyzji lokalizacyjnej z 2005 r. został przewidziany, na wniosek użytkownika wieczystego, do wydzielenia pod budowę drogi publicznej o statusie drogi gminnej - ul. (...) w (...) i wobec tego na mocy ostatecznej decyzji podziałowej z 2009 r., wydanej w trybie art. 98 ust. 1 ugn, wygasło obciążające tenże grunt prawo użytkowania wieczystego. Pomijając to, że przepis art. 98 ust. 1 ugn nie rodzi skutku tożsamego z klasycznym wywłaszczeniem i że wskazywany w skardze przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest przy tego typu nabyciu mienia nieadekwatnym wzorcem konstytucyjnym (por. wyrok TK z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK7/13), na obecnym etapie sprawy nie można przyjąć, że poprzednik prawny skarżącej Spółki został pozbawiony prawa użytkowania wieczystego, a skarżąca Spółka została pozbawiona prawa do odszkodowania Sąd zwraca uwagę, że obowiązek w zakresie uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości spoczywa na Prezydencie (...), co wynika z art. 98 ust. 2 ugn. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ wykonawczy Miasta (...) przejawiał inicjatywę w tym zakresie. Wobec tego skarżąca, musi rozważyć, czy są środki prawne do spowodowania, aby właściwy organ wykonał obowiązek z art. 98 ust. 2 ugn, w szczególności, czy można ten skutek osiągnąć poprzez wniesienie, po uprzednim ponagleniu, skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), co wydaje się wątpliwe (por. postanowienie NSA

z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2262/14)), czy poprzez wniesienie tzw. skargi powszechnej (art. 227 k.p.a.), czy może zastosowanie znajdą środki prawne właściwe prawu cywilnemu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.