IV SA/Po 932/17, Dopuszczalność podważenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wartość dowodowa oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2461306

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2017 r. IV SA/Po 932/17 Dopuszczalność podważenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wartość dowodowa oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski.

Sędziowie WSA: Donata Starosta (spr.), Anna Jarosz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi k.p., A.P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

zasądza od Wojewody (...) solidarnie na rzecz k.p. i A.P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) Starosta (...) na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290; zwanej dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego z miejscami postojowymi na dz. Nr (...) ob. G.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spólkę A (zwanej dalej "Inwestorem") Wojewoda decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. uchylił decyzję Starosty z dnia 5 maja 2017 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla: Spółce A pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce o nr ewid. (...) zlokalizowanej w miejscowości G. (kategoria obiektu: XIII, XXII).

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce o nr ewid. (...), położonej w miejscowości G. przy ul. (...), która objęta jest ustaleniami Uchwały nr (...) Rady Miejskiej w. z dnia (...) kwietnia 2002 r. przyjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: (...). Zgodnie z przywołanym planem miejscowym nieruchomość inwestora znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem M, który wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ustalenia szczegółowe, ust. 1 pkt 12 ww. planu). Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalono charakter budynków: 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym, obowiązek opracowania dla poszczególnych terenów planów zagospodarowania, które określają układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących (parkingi, garaże, śmietniki itp.), możliwość zmiany zabudowy wielorodzinnej na jednorodzinną (konieczność opracowania planu zagospodarowania terenu) (ust. 1 pkt 12 ppkt a, b i c). W ust. 1 pkt 4 ustaleń szczegółowych ww. -planu wskazano dodatkowo, iż na obszarze nim objętym projektuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową oraz zabudowę wielorodzinną (małe domy mieszkalne). Przywołane wytyczne i warunki są jedynymi, które precyzują sposób kształtowania i zagospodarowania ww. obszaru. W omawianej sprawie inwestor zaprojektował na działce o nr ewid. (...) budynek mieszkalny wielorodzinny. Ponieważ obszar oznaczony symbolem M, na którym położona jest nieruchomość inwestora, wyznacza teren pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, załącznik graficzny zaś (stanowiący integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) prezentuje na wskazanym terenie również budynki mieszkalne wielorodzinne Wojewoda uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z wymogami planu miejscowego w zakresie funkcji i charakteru zabudowy. Dla zabudowy wielorodzinnej ww. plan miejscowy ustala 4 kondygnacyjny charakter budynków (w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę. Więcej postanowień szczegółowych co do zabudowy wielorodzinnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie podejmuje. W szczególności nie reguluje kwestii dopuszczalnej możliwej liczby lokali w tego typu budynkach. Stąd, w sytuacji gdy inwestor spełnił wymogi dotyczące parametrów technicznych charakteryzujących zabudowę wielorodzinną na tym obszarze, nie można orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę opierając się jedynie na definicjach, które już w obowiązującym stanie prawnym nie funkcjonują.

Dalej Wojewoda wskazał, że Prawodawca lokalny w ww. przepisie jednoznacznie wskazał, że dopuszcza dla budynków o charakterze wielorodzinnym nie więcej niż 4 kondygnacje nadziemne, zaś sformułowanie "w tym poddasze użytkowe" odczytywać należy jedynie jako doprecyzowanie tej regulacji, wskazujące, iż do ustalonego limitu kondygnacji nadziemnych wlicza się także poddasze użytkowe, o ile inwestor zamierza takie w planowanym budynku realizować. Brak jest uzasadnienia celowościowego dla przyjęcia wykładni powyższego przepisu ww. j miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionego przez Starostę (...), wprowadzającego nakaz, by co najmniej ostatnia kondygnacja stanowiła j każdorazowo poddasze użytkowe.

W ocenie Wojewody planowana inwestycja spełnia wymóg wynikający z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"), w zakresie sposobu zabezpieczenia miejsc postojowych. Inwestor w ramach omawianej inwestycji przewidział 57 miejsc postojowych i jedno miejsce postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Dodatkowo zapewniono również 12 lokali o funkcji garaży. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na tym obszarze nie wskazuje jaka powinna być zapewniona ilość miejsc parkingowych. W zaistniałym stanie faktyczno-prawnym nie ciąży na Inwestorze obowiązek zapewnienia konkretnej liczby miejsc parkingowych lecz odpowiedniej. Inwestor zapewnił 58 miejsc parkingowych plus 12 garaży, co łącznie daje liczbę 70 miejsc postojowych. Zdaniem Wojewody Inwestor nie naruszył § 18 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadzając kontrolę kompletności projektu budowlanego, mając na uwadze że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego stwierdzono brak w przedłożonej dokumentacji budowlanej projektu instalacji gazowej w projektowanym budynku. Inwestor w dniu (...) lipca 2017 r. uzupełnił projekt budowlany o cztery egzemplarze projektu technicznego obejmującego wewnętrzną instalację gazu w projektowanym budynku wielorodzinnym. Tym samym dokumentacja projektowa została doprowadzona do zgodności z § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.).

W ocenie Wojewody przedłożony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia danych specjalności oraz legitymujące się na dzień sporządzania projektu odpowiednim zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Załączony projekt budowlany Wojewoda uznał za kompletny. Inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wypełnił, zatem wymogi określone w art. 33 ust. 2 oraz z art. 35 ust. 1 p.b., wobec czego, stwierdzono, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 p.b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1)

art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 uk.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów i dowodów, a także wglądu w całość akt sprawy;

2)

art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez uwzględnienie przez organ administracji niezgodnego z prawdą oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3)

art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie postępowania organu II instancji do analizy argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji, nie przeprowadzenie ponownie pełnego postępowania w sprawie zgodnie z obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności, całkowite pominięcie twierdzeń podnoszonych przez skarżących,

4)

art. 5 ust. 1 pkt 4, 8 i 9 oraz art. 81 ust. 1 lit. c p.b. poprzez ich całkowite pominięcie,

5)

art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 2 pkt 4 i pkt 2 pkt 12 lit. a uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w N. z dnia (...) kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: (...) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaprojektowany budynek czterokondygnacyjny jest zgodny z przepisami określającym dopuszczalny charakter zabudowy jako małe domy mieszkalne, a dopuszczalny charakter budynków jako budynki czterokondygnacyjne (w tym poddasze użytkowe),

6)

§ 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie gołosłowne przyjęcie, że zaprojektowana została wystarczająca (minimalna) liczba miejsc parkingowych dla planowanego przedsięwzięcia pomimo braku podstaw do takiego twierdzenia,

7)

§ 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich pominięcie,

8)

art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

9)

art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 2 pkt 2 ust. 5 pkt 3 ustaleń szczegółowych Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w N. z dnia (...) kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: (...) poprzez jego pominięcie;

10)

art. 7, 8, 10, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie rozpatrzenie sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, skutkujące błędną oceną, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 p.b., zignorowanie stanowiska skarżących zaprezentowanego w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. oraz skrótowe i niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1)

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2)

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3)

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4)

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W myśl art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1)

cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2)

oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3)

decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3a) pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;

4)

w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a)

linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b)

przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;

5)

(uchylony);

6)

(uchylony);

7)

w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:

a)

wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b)

uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8)

umowę urbanistyczną, jeżeli jej zawarcie jest wymagane zgodnie z miejscowym planem rewitalizacji.

Warunkiem formalnym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest złożenie wiec przez inwestora jedynie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jest to uproszczona forma wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie przez inwestora takiego oświadczenia co do zasady jest bowiem wystarczające. Jednakże w przypadku powstania w tym zakresie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości, czy też wyłaniających się z akt sprawy niejasności na tym tle, organ ma prawo żądać wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, przez przedstawienie stosownych dokumentów (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna, akt notarialny). Organ architektoniczno-budowlany nie może ograniczyć badania wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wymogu formalnego, tj. faktu złożenia oświadczenia, zwłaszcza wtedy, kiedy z już zgromadzonego materiału sprawy wynika niezgodność jego treści z rzeczywistym stanem prawnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 278/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2131/16, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, stwarza domniemanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może być podważone dowodami przeciwnymi, iż jego treść nie odpowiada rzeczywistości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1101/09, Lex nr 597135). Istota oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem taka sama jak oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. i polega na możliwości przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza jednak obowiązku poprzestania organu na tym oświadczeniu, zwłaszcza w przypadku sporu czy też zarzutów w tym zakresie. Oświadczenia te są środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 483 - 484).

Z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia (...) stycznia 2016 r. Rep. (...) Nr (...) wspólnicy spółki cywilnej (...) A. G. i R. M. nabyli prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka (...) KW nr (...) Z załączonego do skargi wydruku księgi wieczystej oznaczonej ww. numerem wynika, ze w Dziale II jako właściciele ww. nieruchomości ujawnieni zostali A. G. i R. M. Natomiast wniosek o pozwolenie na budowę złożony został przez Spółkę A i dla tej też Spółki wojewoda udzielił pozwolenia na budowę decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...). Na podstawie nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika aby Wojewoda weryfikował posiadane przez Inwestora prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe oznacza, że Wojewoda naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 35 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Powyższe stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.") sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z uwagi na przesłanie przez organ odwoławczy niekompletnych akt administracyjnych Sąd nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z (...) października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (500 zł tytułem uiszczonego wpisu, (...) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i (...) zł tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.