Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3015113

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 27 lutego 2020 r.
IV SA/Po 910/19
Uzasadnienie faktyczne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann.

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. P., A. P. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowalnych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia

1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lutego 2019 r. znak: (...);

2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. P., A. P. solidarnie kwotę (...) zł ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

Uzasadnienie faktyczne

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...).02.2019 r. znak: (...), którym organ wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi w (...) na działce nr ewid. (...) bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych w okresie (...).01.2018 do dnia (...).05.2018 r. (zapisy w dzienniku budowy nr (...) z dnia (...).08.2017 r.)

2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nieprzekraczalnym terminie do dnia (...).03.2019 r.

- w części - dotyczącej obowiązku przedłożenia "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" i w to miejsce nałożył obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza (...) o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską (...) z dnia (...) kwietnia 2002 r. nr (...) i - w części - dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w to miejsce wskazał nowy termin jego wykonania tj. do dnia (...).10.2019 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia (...).03.2018 r. K. i A. P. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej PINB w (...)) o wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce nr (...) w miejscowości (...) w związku z wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 932/17, którym uchylona została decyzja Wojewody (...) z dnia (...).07.2017 r. znak: (...) Decyzją tą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Ponadto w piśmie z dnia (...).03.2018 r. Wnioskodawcy wnieśli o rozbiórkę części spornej inwestycji w zakresie wykonanym po wydaniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 932/17.

W odpowiedzi na ww. wniosek PINB w (...), pismem z dnia (...).04.2018 r. znak: (...) poinformował, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej wstrzymania robót budowlanych dotyczących budowy ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego jak i też brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki tego budynku.

Następnie pismem z dnia (...).04.2018 r. K. i A. P. wnieśli o wstrzymanie robót budowlanych na przedmiotowej inwestycji ze względu na fakt, iż inwestycja ta może być realizowana w sposób odbiegający od założeń zawartych w projekcie budowlanym tj. obiekt nie jest budowany w miejscu przewidzianym w projekcie budowlanym.

PINB w (...), pismem z dnia (...).04.2018 r., odpowiedział na pismo Skarżących z dnia (...).04.2018 r. wskazując, że brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez tamtejszy organ działań w stosunku do przedmiotowej inwestycji.

Zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z dnia (...).06.2018 r. znak: (...) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej (...) INB) uznał skargę K. i A. P. za uzasadnioną w związku z brakiem podejmowania przez PINB w (...) działań w stosunku do budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr (...) w miejscowości (...).

W międzyczasie, pismem z dnia (...).05.2018 r. K. i A. P. wnieśli ponaglenie ze względu na bezczynność PINB w (...) w kwestii rozpatrzenia wniosku z dnia (...).03.2018 r. (k. 15 akt adm.).

Pismem z dnia (...).06.2018 r. znak: (...) PINB w (...) zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na nieruchomości położonej w miejscowości (...) dz. nr ewid. (...) (k. 18 akt adm.).

Po rozpatrzeniu ww. ponaglenia (...) INB postanowieniem z dnia (...).06.2018 r. znak: (...) uznał je za nieuzasadnione (k. 27 akt adm.).

W dniu (...).07.2018 r. PINB w (...) przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...). Podczas czynności kontrolnych ustalono, że segment A ww. budynku mieszkalnego jest w budowie (wykonano mury drugiego piętra do połowy), a w segmencie B istnieje tzw. stan zamknięty. W protokole z kontroli zapisano, że nie są prowadzone roboty budowlane, gdyż zostały one przerwane w dniu (...).05.2018 r. (k. 39 akt adm.).

Następnie postanowieniem z dnia (...).07.2018 r. znak: (...) PINB w (...) wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi w (...) na działce nr ewid. (...) i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną (k. 43 akt adm.).

Zażalenie na to postanowienie, pismem z dnia (...).08.2018 r. złożyli K. i A. P. Po jego rozpatrzeniu (...) INB, postanowieniem z dnia (...).09.2018 r. znak: (...) uchylił w całości ww. postanowienie PINB w (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 51 akt adm.).

Następnie postanowieniem z dnia (...).10.2018 r. znak: (...) (k. 53 akt adm.) PINB w (...) wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi w (...) na działce nr ewid. (...) bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych w oku n (...).01.2018 do dnia (...).05.2018 r. (zapisy w dzienniku budowy)

2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nieprzekraczalnym terminie do dnia (...).03.2019 r.

Zażalenie na to postanowienie, pismem z dnia (...).11.2018 r., złożyli K. i A. P. Po jego rozpatrzeniu (...) INB, postanowieniem z dnia (...).12.2018 r. znak: (...), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 58 akt adm.).

Ponownie prowadząc postępowanie PINB w (...), pismem z dnia (...).01.2019 r. wezwał T. G. - kierownika budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień w sprawie (k. 61 akt adm.). W dniu (...).01.2019 r. T. G. oświadczył w siedzibie PINB w (...), iż w okresie od dnia (...).12.2017 r. do dnia (...).01.2018 r. roboty budowlane nie były prowadzone z uwagi im okres świąteczny. Roboty zostały wznowione w dniu (...).01.2019 r., co odzwierciedla dziennik budowy. Roboty budowlane były natomiast prowadzone do dnia (...).05.2018 r. i po tej dacie zostały wstrzymane aż do chwili obecnej. T. G. oświadczył również, że osoby przebywające na budowie zajmują się jedynie zabezpieczeniem sprzętu budowlanego i materiałów budowlanych (k. 62 akt adm.).

Następnie PINB w (...), postanowieniem z dnia (...).02.2019 r. znak: (...) (k. 64 akt adm.), wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi w (...) na działce nr ewid. (...) bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych w okresie (...).01.2018 do dnia (...).05.2018 r. (zapisy w dzienniku budowy nr (...) z dnia (...).08.2017 r.)

2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nieprzekraczalnym terminie do dnia (...).03.2019 r.

Zażalenie na to postanowienie, pismem z dnia (...).02.2019 r., złożyli K. i A. P.

(...) INB pismami z dnia (...).04.2019 r. i (...).06.2019 r. znak: (...) zwrócił się do Sądu Rejonowego w (...) II Wydział Karny o wypożyczenie akt sprawy znak: (...) celem rozpatrzenia ww. zażalenia z dnia (...).02.2019 r. Pismem dnia (...) sygn. akt II K (...) Sąd Rejonowy w (...) II Wydział Karny poinformował, iż ww. akta sprawy zwrócone zostały do PINB w (...) w dniu (...).04.2019 r.

W związku z tym (...) INB, pismem z dnia (...).07.2019 r., zwrócił się do PINB w (...) o niezwłoczne przesłanie ww. akt sprawy. Organ I instancji, pismem z dnia (...).07.2019 r., przesłał do (...) INB akta sprawy znak: (...)

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...).02.2019 r. znak: (...) - w część. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając wydane postanowienie PINB wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej Prawo budowlane) "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z akt sprawy wynika, iż Wojewoda (...) decyzją z dnia (...).07.2017 r. znak: (...) uchylił w całości decyzję Starosty (...) z dnia (...).05,2017 r. znak: (...), którą organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce o nr ewid. (...) zlokalizowanej w miejscowości (...), i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu (...) sp. z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce o nr ewid. (...) zlokalizowanej w miejscowości (...). Następnie decyzja Wojewody (...) z dnia (...).07.2017 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia (...).12.2017 r. sygn. akt IV SA/Po (...). Następnie, na skutek ww. wyroku, Wojewoda (...), decyzją z dnia (...).10.2018 r. znak: (...) uchylił w całości decyzję Starosty (...) z dnia (...).05,2017 r. znak: (...) i umorzył postępowanie organu I instancji, W związku jednak z niewątpliwym kontynuowaniem przez inwestora robót budowlanych związanych z budową ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego koniecznym było, co uczynił PINB w (...), wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie spornej inwestycji. (...) INB wskazał, że roboty budowlane, przy budowie spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wykonywane do dnia wydania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia (...).12.2017 r. sygn. akt IV SA/Po (...) były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalsze wykonywanie robót budowlanych, już po wydaniu ww. wyroku, nie miało podstaw prawnych, co powoduje, iż mają one charakter robót wykonywanych w ramach tzw. samowoli budowlanej, o ile nie stanowiły robót zabezpieczających.

(...) INB wskazał, że w tej sytuacji zastosowanie w niniejszej sprawie, w stosunku do robót budowlanych wykonywanych po uchyleniu ww. pozwolenia na budowę, znajduje procedura, o której stanowi art. 48 Prawa budowlanego. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia PINB w (...) procedurę tę zastosował w stosunku do części obiektu budowlanego, budowanego na działce nr (...) w miejscowości (...), która powstała bez pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia PINB w (...) wskazał art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wskazano, iż zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". (...) INB wyjaśnił, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż inwestor, mimo faktu uchylenia pozwolenia na budowę, kontynuował roboty budowlane, a więc doszło do sytuacji wykonywania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności wskazano, że ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, o czym stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zgodnie z brzmieniem którego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów.

(...) INB wskazał, że PINB zasadnie zastosował opisaną procedurę w stosunku do części inwestycji wykonywanej bez pozwolenia na budowę tj. po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia (...).12.2017 r. sygn. akt IV SA/Po (...).

W ocenie (...) INB niewątpliwie PINB w (...), w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie wykazał szczegółowo, jaka cześć przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego została wykonana w ramach tzw. samowoli budowlanej, a jedynie wskazał okres, w którym roboty te wykonano. (...) INB, w toku postępowania prowadzonego na skutek wniesionego zażalenia z dnia (...).02.2019 r., dokonał samodzielnej oceny tego, czy prawidłowo organ I instancji uznał daną część robót budowlanych jako te, które winny podlegać ww. procedurze zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Wskazano, ze jak wynika ze znajdującej się potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dziennika budowy prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji, inwestor w okresie od (...).12.2017 r. do dnia (...).01.2018 r. nie prowadził robót budowlanych, co potwierdził również przesłuchany przez PINB w (...) kierownik ww. budowy T. G. Z kolejnych zapisów dokonanych w dzienniku budowy w okresie od (...).01.2018 r. do dnia (...).03.2018 r. (tj. do dnia, w którym PINB w (...) przeprowadził kontrolę na przedmiotowej inwestycji) wynika, iż w tym czasie powstały cztery kondygnacje segmentu "B" (parter i trzy piętra), jak i rozpoczęte zostały mury przyziemia segmentu "A", co także stwierdził PINB w (...) podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...).03.2018 r. Wskazano też, że w okresie do dnia (...).05.2018 r., w którym to przerwano prowadzenie robót budowlanych, wykonano częściowo ściany na II piętrze segmentu "A" jak i wykonano pokrycie dachu i okna dachowe w segmencie "B". Takie ustalenia poczynił również PINB w (...) podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...).07.2018 r. Zatem, w ocenie (...) INB, po dokonaniu powyższej analizy uznać należało, iż prawidłowo PINB w (...) wskazał, iż roboty budowlane prowadzone w okresie od (...).01.2018 r. do dnia (...).05.2018 r. winny zostać objęte zakresem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, gdyż jak wskazano powyżej to te roboty wykonane zostały w ramach tzw. samowoli budowlanej.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości wskazania przez PINB w (...) dokumentów, które inwestor winien przedłożyć na skutek wydania zaskarżonego postanowienia, (...) INB wskazał, że organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego roboty budowlane wykonane w okresie od (...).01.2018 r. do dnia (...).05.2018 r. (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto inwestor zobowiązany został do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). W ocenie (...) INB wskazane obowiązki zostały prawidłowo nałożone przez PINB w (...), gdyż do takiego działania organ nadzoru budowlanego zobligowany jest na podstawie ww. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Kolejnym z dokumentów, do przedłożenia którego zobowiązany został inwestor zaskarżonym postanowieniem, jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie, w ocenie (...) INB, w tym zakresie PINB w (...) nieprawidłowo wskazał ten dokument, jako konieczny do przedłożenia przez inwestora w niniejszej sprawie, gdyż na terenie, na którym prowadzone są przedmiotowe roboty budowlane obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w (...) uchwałą nr (...) z dnia (...).04.2002 r. W związku z tym niezasadnym jest nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż dokument ten wymagany jest w sytuacji braku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zatem koniecznym będzie przedłożenie przez inwestora zaświadczenia Burmistrza (...) o zgodności przedmiotowych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych w zażaleniu z dnia (...).02.2019 r. wskazano, iż organ I instancji, zawiadamiając T. G. - kierownika budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego winien, zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a., zawiadomić pozostałe strony o fakcie przeprowadzenia dowodu ze świadka, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Kwestia ta nie wpłynęła jednak negatywnie na prawa stron postępowania, gdyż w toku prowadzonego postępowania mają one prawo czynnego udziału w tym postępowaniu, o czym stanowi art. 10 § 1 k.p.a., a prawo to nie zostało ograniczone przez PINB w (...). W odniesieniu natomiast do zarzutów podniesionych w zażaleniu z dnia (...).02.2019 r., dotyczących braku możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, ze względu na fakt naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i też przepisów technicznych w związku z przedmiotową inwestycją, to wskazano, iż zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. (...) INB podkreślił, że na tym etapie postępowania brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że przy wykonywania przedmiotowych robót budowlanych doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa w zakresie, który uniemożliwiałby doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem nie można w tym momencie stwierdzić, iż nie jest możliwe zalegalizowanie określonej części budowanego budynku na działce nr (...) w miejscowości (...). Nadto podkreślono, iż w toku postępowania legalizacyjnego, o którym stanowi art. 48 Prawa budowlanego, inwestor przedkłada projekt budowlany, który winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznymi. W związku z tym, w ocenie (...) INB, na obecnym etapie niniejszego postępowania zarzuty podnoszone w zażaleniu z dnia (...).02.2019 r. należało uznać za nieuzasadnione.

W przewidzianym prawem terminie skargę na postanowienie (...) INB wnieśli K. i A. P. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, przeprowadzenia dowodu z dokumentów oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. Szczegółowo opisano bieg postępowania i podkreślono, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny w konsekwencji czego nie ustalono w istocie jakie roboty zostały przeprowadzone po uchyleniu pozwolenia na budowę. Powołując się na wyrok Sadu rejonowego w (...) z dnia (...) maja 2019 r. sygn. II K (...) Skarżący wskazali, że błędnie organy dały wiarę zapisom w dzienniku Budowy i oświadczeniom kierownika budowy. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania i brak odniesienia się do podnoszonych przez Skarżących zarzutów na okoliczność prowadzenia nielegalnych robót budowlanych również poza okresem od (...) stycznia 2018 r. do (...) maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę (...) INB wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 - dalej jako: P.b.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej jako: k.p.a.).

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że inwestor prace budowalne rozpoczął na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia (...) grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po (...) zostało uchylone. Zasad kontynuacji prac budowlanych w takich przypadkach zasadniczo dotyczy art. 37 ust. 2 P.b., który stanowi, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że inwestor, który ze wskazanych przyczyn utracił pozwolenie na budowę, aby móc legalnie ją rozpocząć lub kontynuować, musi wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy budowa była już prowadzona, podstawę wydania tej decyzji będzie stanowiła inwentaryzacja wykonanych robót oraz projekt budowlany (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, wyd/el 2019). Inwestor, który uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może bowiem być stawiany na równi ze sprawcami samowoli budowlanej, którzy w ogóle nie uzyskali pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 28 ust. 1.

W przypadku jednak, gdy - jak w niniejszej sprawie - inwestor zobowiązany w myśl art. 37 ust. 2 P.b. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo utraty dotychczasowego pozwolenia na budowę prowadził roboty budowlane (nie powstrzymał się od prowadzenia robót), należy przyjąć, że zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, wyd/el 2019). Przepis ten nakazuje wstrzymanie robót budowlanych do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 2 P.b. Na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. a contrario, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że dalej prowadzone roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 3 P.b. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych.

Zgodzić należy się jednak ze Skarżącymi, że w materiale dowodowym nie znajduje uzasadnienia zakreślony okres od (...) stycznia 2018 do dnia (...) maja 2018 r., w którym miały zostać zrealizowane samowolnie roboty budowlane. Ustalenie obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych właśnie w okresie (...) stycznia 2018 do dnia (...) maja 2018 r. umotywowane zostało przez organy zapisami w dzienniku budowy nr (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r.). Na tej też podstawie organy przyjęły, że samowolnie roboty prowadzono w okresie pomiędzy (...) stycznia 2018 do dnia (...) maja 2018 r. Tymczasem, ustalenia te nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Po pierwsze należy wskazać, że fakt prowadzenia robót budowlanych - pomimo uchylenia pozwolenia na budowę - został zgłoszony przez K. i A. P. już w dniu (...) grudnia 2017 r. (k. 1 akt adm.). Skarżący załączyli wówczas do pisma fotografie, wyjaśniając, że dokumentują one fakt kontynuowania przez (...) sp. z o.o. sp.k. prac budowlanych (wylewnie betonu, prace na wysokości), pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia (...) grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po (...). Pismo to wpłynęło do PINB już 6 dni po wydaniu wyroku i zawierało żądnie wstrzymania robót budowlanych i zinwentaryzowania ich. Zestawienie treści pisma Skarżących z dnia (...) grudnia 2017 r. i załączonych do niego fotografii wskazuje, że już po (...) grudnia 2017 r., ale jeszcze przed (...) stycznia 2018 r. inwestor kontynuował roboty budowlane, pomimo braku pozwolenia na budowę. Zdjęcia wskazujące na prowadzenie prac budowlanych w dniach (...) grudnia 2017 r., a także (...) grudnia 2017 r. Skarżący przekazali PINB przy piśmie z dnia (...) marca 2018 r. (k.8 akt adm.). W piśmie z dnia (...) marca 2018 r. Skarżący podnieśli, że pomimo braku pozwolenia na budowę, po (...) grudnia 2017 r. inwestor "zamknął stropem drugą kondygnację i nad nimi w części budynku wybudował dwie kolejne kondygnacje". Skarżący wnieśli o przesłuchanie na tę okoliczność trzech świadków i podali ich adresy (k. 37 akt adm.). Dane te przeczą zapisom w Dzienniku Budowy, jakoby z uwagi na przerwę świąteczną do (...) stycznia 2018 r. nie prowadzono żadnych prac budowlanych. Jakkolwiek, prawdziwość tych zapisów potwierdził kierownik budowy T. G. - na co powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - to należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się ani do przedłożonych przez Skarżących na okoliczność prowadzenia robót budowlanych w okresie pomiędzy (...) grudnia 2017 r. a (...) stycznia 2018 r. fotografii, ani ich wniosków o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków.

Ponadto należy wskazać, że organy przyjęły, iż samowolnie roboty budowlane prowadzono do dnia (...) maja 2018 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ był informowany o kontynuowaniu robót w lipcu 2018 r. O fakcie tym informowano organ m.in. przesyłając kolejne fotografie przy piśmie z dnia (...) lipca 2018 r. (k.45 akt adm.). Do tych materiałów organy również się nie odniosły.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie faktyczne winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu.

Finalnie należy zauważyć, że w Sądzie Rejonowym w (...) toczyło się postępowanie przeciwko A. K. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w (...) w związku z niedopełnieniem ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 1P.b. w związku z czym doszło do bezprawnego kontynuowania robót budowlanych na dz. nr (...). Sprawa ta toczyła się pod sygn. II K (...) i zakończyła wydaniem wyroku z dnia (...) maja 2019 r. W skardze wskazano, że w prawomocnym wyroku z dnia (...) maja 2019 r. sygn. II K (...) Sąd Rejonowy w (...) odmówił wiary zapisom w Dziennika Budowy i wyjaśnił z jakich przyczyn wiary im odmawia wskazując na rozbieżność pomiędzy zapisami w Dzienniku Budowy oraz przedłożonymi przez Skarżących fotografiami. Skarżący w toku postępowania przedstawili liczne fotografie wskazując na prowadzenie samowolnych robót budowlanych również w okresie pomiędzy (...) grudnia 2019 r. a (...) stycznia 2018 r. oraz po (...) maja 2018 r. Organy nie ustosunkowały się do argumentów Skarżących w tym zakresie.

W kontekście dokonanej przez organy obu instancji oceny materiału dowodowego podkreślić należy, że w toku czynionych ustaleń organ miał prawo dać wiarę jednym dowodom, a odmówić jej innym. Powinny jednak tej oceny dokonać z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i wyjaśniając dlaczego dają wiarę im, jednocześnie uzasadniając dlaczego odmawiają wiary innym dowodom. Tego w niniejszej sprawie nie uczyniono, co zasadnie podniesiono w skardze.

Reasumując, należy wskazać, że w świetle przekazanego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Sądu, że wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające organy naruszyły przepisy postępowania, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł - jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Prawidłowo natomiast w okolicznościach badanej sprawy przyjęto, że zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organów będzie powtórna ocena zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem znajdujących się w aktach sprawy zdjęć złożonych na okoliczność prowadzenia prac budowlanych w okresie pomiędzy (...) grudnia 2017 r., a (...) stycznia 2018 r. oraz po (...) maja 2018 r. Organ I instancji rozważy też uzupełnienie postępowania dowodowego o wnioskowane przez Skarżących dowody z zeznań świadków oraz dokumenty wskazywane przez Skarżących, w celu jednoznacznego ustalenia zakresu prac ukończonych do oraz po dniu (...) grudnia 2017 r. W następnej kolejności zadaniem organu będzie wydanie postanowienia, które będzie znajdowało uzasadnienie w materiale dowodowym, z dokładnym wskazaniem robót których dotyczy nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. O inwentaryzację prac budowlanych Skarżący zwracali się do PINB już w styczniu 2018 r. Dlatego też zadaniem organu I instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia prac ukończonych do oraz po dniu (...) grudnia 2017 r. i na podstawie tych ustaleń wydanie postanowienia stosownie uzasadnionego i zawierającego uzasadnienie znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.). Na zasądzoną od organu kwotę składa się kwota (...) zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota (...) zł należnych z tytułu kosztów zastępstwa procesowego i (...) zł uiszczone tytułem opłaty od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.