Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1242240

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 7 listopada 2012 r.
IV SA/Po 834/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.).

Sędziowie WSA: Maciej Dybowski Ewa Kręcichwost-Durchowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę,

1.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia (...), nr (...),

2.

zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego J.W. kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Starosta T. (dalej Starosta bądź organ I instancji) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) odmówił inwestorowi J. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym (...) położonej w mieście T. przy ul. Ch. (...), obręb "D".

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 7 września 2011 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wskazaną w osnowie decyzji. Po przeanalizowaniu przedmiotowego wniosku wraz z załączonym do niego projektem budowlanym organ I instancji stwierdził, że projekt ten koliduje z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy Z. P. uchwalonego przez Radę Miejską w T. dnia (...) r. nr (...), dalej Plan, dla przedmiotowej działki i w dniu (...) r. wydał decyzję nr (...), w której odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia (...) r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia zgodności planowanej inwestycji z warunkami obowiązującego na tym terenie Planu oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Pismem z dnia (...) i (...) lutego (...) r. organ I instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta T. o zajęcie stanowiska w kwestii zgodności planowanej inwestycji z zapisami zawartymi w Planie i sprecyzowania czy zapis § 5 ust. 2 Planu mówiący o zakazie lokalizacji nowych obiektów mieszkalnych dotyczy również nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi Burmistrz stwierdził, że zakaz lokalizacji nowych obiektów zawarty w § 5 ust. 2 Planu dotyczy także rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych. Postanowieniem z dnia (...) r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia (...) r. nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym, między innymi dostosowania projektu budowlanego do wymagań § 5 ust. 2 Planu oraz do wymogów zawartych w § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył projektu budowlanego dostosowanego do wymogów nałożonych ww. postanowieniem. Wydając decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozielenia na budowę organ I instancji wziął pod uwagę charakter i zakres nieprawidłowości określonych w postanowieniu z dnia (...) r., informację zawartą w pismach Burmistrz, z której wynika, że zapis § 5 pkr 2 Planu dotyczy także rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych oraz fakt, że istniejący budynek objęty przedmiotową inwestycją usytuowany jest przed linią zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik odwołującego podniósł, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami Planu, gdyż zamierzeniem inwestora nie jest budowa od podstaw nowego obiektu budowlanego, a jedynie nadbudowa już istniejącego obiektu mieszkalnego, co nie zostało zakazane w zapisach przedmiotowego Planu. Wszelkie ograniczenia wynikające z zapisów Planu winny dotyczyć jedynie budowy nowych obiektów mieszkalnych.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda W. (dalej Wojewoda bądź organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przytaczając treść art. 35 ust. 1 i 3 prawa budowlanego wyjaśnił, że planowana nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr (...) położonej bezpośrednio przy granicy z działką nr 385, objęta jest Planem i w całości podlega wymogom zagospodarowania terenu wokół cmentarza oznaczonego na rysunku Planu symbolem 47ZCc. Z rysunku załączonego do Planu wynika, że istniejący obiekt budowlany na działce nr (...), który inwestor ma zamiar nadbudować znajduje się w całości przed wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Zatem biorąc pod uwagę zapis § 3 pkt 20 Planu dotyczący definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy jak i § 5 ust. 2 Planu stanowiący, że na obszarze ograniczonego użytkowania w pasie 50 m od ogrodzenia istniejących cmentarzy obowiązuje zakaz lokalizacji wszelkich zakładów branży spożywczej oraz nowych obiektów mieszkalnych, organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja na ww. terenie byłaby możliwa tylko w sytuacji kiedy istniejący obiekt mieszkalny usytuowany byłby za wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy i nie przekraczałby parametrów określonych w § 19 ust. 3 Planu. Nadbudowa istniejącego obiektu mieszkalnego znajdującego się przed nieprzekraczalną linia zabudowy jest niezgodna z Planem. Ponadto organ przytaczając przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazał, że z przepisu tego wynika, że dopuszcza się rozbudowę i nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 ww. przepisu tj. 3 m i 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie szerokości 3 m wzdłuż granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary. W związku z powyższym planowana inwestycja jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Inwestor nie wykazał także, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w § 13 tego rozporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenia prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 i 3 prawa budowlanego poprzez uznanie, że zasadnym w przedmiotowej sprawie było wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na budowę, uzasadnionej żądaniem od inwestora dostosowania złożonego projektu do zapisów Planu, w myśl błędnej interpretacji tego aktu prawa miejscowego dokonanego przez Starostę jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, utrzymanej przez organ II instancji oraz naruszenie prawa materialnego w postaci § 2 ust. 1 w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie również do obiektów istniejących, wzniesionych bez naruszania przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, które nie spełniają jednakże aktualnych norm określonych prawem budowlanym w zakresie dopuszczalnych odległości od działek sąsiednich, co tym samym wyklucza możliwość przebudowy lub zmiany sposobu ich użytkowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazał, że w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji nowego obiektu budowlanego, na podstawie której jednoznacznie można byłoby stwierdzić, że zakaz dotyczy stricte nowo budowanych obiektów od podstaw czy także jak w tym wypadku nadbudowy obiektów już istniejących. Zamierzeniem inwestora nie jest budowa od podstaw nowego obiektu budowlanego, a jedynie jego nadbudowa. Nadbudowa spowodowałaby podniesienie budynku od frontu o 50 cm oraz zmianę części konstrukcji dachu od strony wewnętrznej działki, co w konsekwencji umożliwiłoby stworzenie na poddaszu budynku dwóch niezależnych pomieszczeń mieszkalnych. Nadbudowa nie spowodowałaby zatem w żaden sposób zmiany powierzchni zabudowy a jedynie nieznacznemu zwiększeniu uległaby kubatura budynku. Obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w § 12 ust. 3 pkt 3 dopuszczają nadbudowę budynku istniejącego usytuowanego w odległości mniejszej niż 3 m i 4 m od granicy z sąsiednią działka budowlaną o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Z zapisów Planu wynika, że dla tego terenu ustalone zostały następujące zasady realizacji zabudowy mieszkaniowej: maksymalna wysokość do 2 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe. W projekcie budowlanym zachowane zostały powyższe ustalenia. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ administracji dokonał błędnej oceny interpretacji zapisów Planu, a mianowicie § 5 pkt 2, który literalnie wręcz odnosi się do zakazu lokalizacji wszelkich zakładów z branży spożywczej i nowych obiektów mieszkaniowych. Sama definicja budowy, zarówno ta która wynika z aktów prawa miejscowego oraz z przepisów rangi ustawowej nie zawiera kwalifikacji nadbudowy, odbudowy oraz rozbudowy jako budowy nowego budynku mieszkalnego. W żadnym razie przedmiotowy Plan nie reguluje natomiast zasad zachowania oraz adaptacji istniejących już budynków mieszkalnych z prawem ich rozbudowy, nadbudowy, odbudowy. Z tekstu Planu nie wynika bowiem jednoznaczny, bezwzględny zakaz takiej nadbudowy w ramach istniejącego już obiektu budowlanego. Ponadto zaznaczyć należało, że postanowieniem z dnia (...) r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym tj. dostawania projektu do wymagań § 3 ust. 2 Planu. Inwestor nie był w stanie wywiązać się z narzuconego przez Starostę obowiązku z przyczyn prawno-budowlanych. Interpretując literalnie zapisy § 5 Planu nie jest możliwa jakakolwiek inwestycja mieszkaniowa. Zapisy Planu bowiem wzajemnie się wykluczają zarówno w zakresie strefy ograniczonego użytkowania, gdyż swoim zasięgiem obejmuje ona całą powierzchnię działki skarżącego, oraz w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Jedynie co pozostaje inwestorowi w myśl obowiązującego Planu to zburzenie budynku mieszkalnego lub pozostawienie budynku w stanie nienaruszonym do jego całkowitego zużycia technicznego. W ocenie pełnomocnika nastąpiło naruszenie zasad ładu przestrzennego poprzez niedostosowanie przepisów do istniejącej w enklawie 50Um zabudowy, uniemożliwiające swobodne korzystanie z nieruchomości. Uchwałodawca całkowicie nie wziął pod uwagę lokalizacji istniejących zabudowań na samej działce nr (...) jak i w jej najbliższym otoczeniu, co spowodowało wyznaczenie nowej linii zabudowy, a tym samym wyrzucenie z procesu budowlanego istniejącej zabudowy. W zapisach Planu uchwałodawca wręcz nie wskazał jakiejkolwiek możliwości inwestycyjnej istniejącej zabudowy, zważywszy na fakt, że nieruchomość ta w trakcie uchwalania Planu miała status mieszkaniowy, była zamieszkała i posiadała wszelkie wymagane prawem zezwolenia organów administracyjnych. Przedmiotowy budynek mieszkalny, który ma zostać poddany przedsięwzięciu budowlanemu został wybudowany zgodnie z prawem, z zachowaniem wszelkich norm wymaganych w dacie rozpoczęcia jego budowy.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje interpretacja zapisu § 5 ust. 2 Planu dotyczącego "nowych obiektów mieszkalnych". W ocenie pełnomocnika skarżącego nie można uznać w żadnym wypadku, że za lokalizację nowych obiektów mieszkalnych rozumieć należy również nadbudowę już istniejących budynków mieszkalnych - zapisy planów miejscowych należy czytać ściśle, jednakże w sposób również uwzględniający interes mieszkańców i ewentualnych inwestorów budowlanych, w sytuacji kiedy zapisy planu nie są jednoznaczne w stosunku do wszelkich możliwych sytuacji faktycznych, które mogą wystąpić w rzeczywistości. Ponadto Wojewoda Wielkopolski nie wziął pod uwagę bardzo istotnej okoliczności, której uwzględnienie pozwoliłoby na przyjęcie, że decyzja organu I instancji jest błędna, a mianowicie nie uwzględnił faktu, że § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnosi się do budynków "sytuowanych", zatem zakres jego zastosowania dotyczy projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Natomiast stan faktyczny niniejszej sprawy dotyczy budynku już istniejącego, wybudowanego i użytkowanego zgodnie z obowiązującymi w dacie inwestycji przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W niniejszej sprawie organy rozstrzygające w sprawie niedostatecznie ustaliły stan faktyczny, a także nieprawidłowo zinterpretowały obowiązujący Plan miejscowy w świetle zamierzonej przez skarżącego inwestycji.

Zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Postanowienia planu określają te cele na przyszłość, od dnia wejścia planu w życie. Plany ustalane są najczęściej dla terenów już zagospodarowanych, choćby częściowo, a więc nie dotyczą już istniejących obiektów, chyba, że postanowienia szczegółowe planu mówią inaczej (np. przewidują rozbiórkę, inne niż dotychczasowe wykorzystanie danego terenu z określeniem sposobu jego realizacji, np. poprzez wywłaszczenie). Taka sytuacja nie dotyczy działki skarżącego. W Planie wyznaczono obszar ograniczonego użytkowania terenu wokół istniejącego cmentarza, w którym w całości znalazła się działka skarżącego. Na tym terenie, zgodnie z planem istnieje zakaz nowej zabudowy i budowy zakładów branży spożywczej. Plan nie odnosi się do istniejącej już w tym obszarze zabudowy konkretnych budynków; nie zawiera też konkretnych zakazów lub ograniczeń w stosunku do tych obiektów. Jak słusznie zauważył skarżący, zapisy Planu bowiem wzajemnie się wykluczają zarówno w zakresie strefy ograniczonego użytkowania, gdyż swoim zasięgiem obejmuje ona całą powierzchnię działki skarżącego, oraz w zakresie obowiązującej linii zabudowy. W niniejszej sprawie więc należało zamierzoną przez skarżonego inwestycję analizować pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem budowlanym i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.

Organy orzekające w sprawie nie ustaliły (nie wynika to z akt administracyjnych) kiedy wybudowano budynek mieszkalny inwestora, czy posiadał on pozwolenie na budowę, zgodnie z obowiązującym w czasie ubiegania się o pozwolenie przepisami. Zakładając, że skarżący posiadał wymagane pozwolenie i odpowiednie dokumenty w czasie budowy (co pośrednio wynika ze skargi) należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, albowiem pozwala na to przepis § 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 201, poz. 1238 z późn. zm.), który stanowi iż do budynków wobec których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub został złożony wniosek o wydanie takich decyzji, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia (...) r. o nadbudowę przedmiotowego budynku, zatem w tej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie zamiarem inwestora jest nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, położonego przy granicy z działką sąsiednią, przy czy ściana przy granicy nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Tak też zakłada projekt nadbudowy.

Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ustala ogólną zasadę, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu organu II instancji, że budynku wybudowanego zgodnie z prawem, nie można przebudować bez zmiany jego gabarytów i zmienić sposobu użytkowania, w sytuacji gdy aktualnie nie spełnia on norm dotyczących sytuowania budynków określonych w § 12 niniejszego rozporządzenia. Gdyby przyjąć tok rozumowania tego organu, to w żadnym z budynków niegdyś posadowionych zgodnie z prawem, a aktualnie nie spełniających norm wynikających z przedmiotowego rozporządzenia nie można byłoby prowadzić żadnych prac i zmian poza remontami. Taka interpretacja powyższego przepisu byłaby zbyt daleko idącym ograniczeniem zwłaszcza, że - co umknęło uwadze organu - przepis § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia zezwala przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu, w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, stosowanie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego, a w przypadku zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Zatem przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już nie spełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów, chociażby dlatego, że § 2 ust. 2 rozporządzenia na to zezwala. Ustawodawca przewidując właśnie taką sytuację, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w ust. 2 § 2 przedmiotowego rozporządzenia zezwolił na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w inny sposób aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu, stosowanie do wskazań ekspertyz właściwych jednostek lub rzeczoznawców (tak wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r. II OSK 112/10).

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania, a także ustalą datę wybudowania przedmiotowego budynku, jego zgodność z obowiązującym wówczas prawem i ewentualnie po stwierdzeniu tych okoliczności powołają odpowiedniego rzeczoznawcę celem oceny zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego pod kątem wiadomości specjalnych w zakresie przepisów prawa budowlanego i § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czym była mowa wyżej.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.