Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2745768

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 13 listopada 2019 r.
IV SA/Po 820/19
Przekroczenie kompetencji przy uchwalaniu planu miejscowego jako istotne naruszenie prawa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.).

Sędziowie WSA: Izabela Bąk-Marciniak, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miasta i Gminy (...) z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w (...) obejmującego obszary obrębów: (...) w gminie (...)

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie wyznaczonych na rysunku planu terenów oznaczonych symbolami (...), § 2 pkt 20 w zakresie zwrotu "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 2 pkt 21 w zakresie zwrotu "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 10 ust. 2, § 10 ust. 7;

2. zasądza na rzecz Wojewody (...) od Miasta i Gminy (...) kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr (...) Rady Miasta i Gminy z dnia (...) grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części - tj. w zakresie wyznaczonych na rysunku planu terenów oznaczonych symbolami (...), § 2 pkt 20 w zakresie zwrotu: "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 2 pkt 21 w zakresie zwrotu "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 10 ust. 2 oraz § 10 ust. 7

Zdaniem Wojewody, w zakresie terenów oznaczonych symbolami (...) doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż tereny powyższe wyznaczone na rysunku nr (...) (teren oznaczony symbolem (...)) oraz nr (...) (teren oznaczony symbolem (...)), nie mają odniesienia w części tekstowej planu, co przyznał sam Burmistrz Miasta i Gminy (...) w piśmie z dnia (...) lipca 2019 r.

Następnie Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 20 uchwały zdefiniowano pojęcie "obszarów zabudowy zwartej, o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", natomiast w istocie odniesienie do zabudowy zwartej zawarte jest w § 10 niniejszej uchwały. Z kolei zdefiniowane w § 2 pkt 21 uchwały pojęcie "obszarów zabudowy rozproszonej o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", w ogóle nie znajduje odniesienia w treści powołanego paragrafu.

Wojewoda wskazał również, że w § 10 ust. 2 uchwały w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, ustalono: "nakazuje się lokalizowanie na obszarze objętym planem obiektów o wysokości powyżej niż 30 m npt każdorazowo uzgadniać z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia czerwca 2003 r. w sprawie zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193) zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości (...) m i więcej, przy czym w myśl § 11 w związku z § 10 pkt 8 tego rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do (...) m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą. Niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakimi są rozporządzenia. Zatem zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

Dodatkowo Wojewoda podniósł, że w § 10 ust. 7 uchwały ustalono zapis "przed podjęciem budowy obiektów budowlanych na terenach kolejowych, uzgadniać na etapie opracowania projektów budowlanych z (...) S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomości w (...)", co stanowi nieuprawnione ustalenie planu miejscowego. Rada gminy nie może bowiem wprowadzić regulacji nakładających bezpośrednio na inne organy lub jednostki, w tym przypadku władającego terenem kolejowym dodatkowych pozaustawowych zadań.

W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że uznaje skargę w całości za zasadną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona prawu w zakresie wyznaczonych na rysunku planu terenów oznaczonych symbolami (...), § 2 pkt 20 w zakresie zwrotu: "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 2 pkt 21 w zakresie zwrotu "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 10 ust. 2 oraz § 10 ust. 7.

I tak, w zakresie terenów oznaczonych symbolami (...) doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż tereny powyższe wyznaczone na rysunku nr (...) (teren oznaczony symbolem (...)) oraz nr (...) (teren oznaczony symbolem (...)), nie mają odniesienia w części tekstowej planu, co przyznał sam Burmistrz Miasta i Gminy (...) w piśmie z dnia (...) lipca 2019 r., co powoduje, że doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa i w powyższym zakresie konieczne było stwierdzenie nieważności powyższych zapisów.

W odniesieniu do kolejnego naruszenia wskazanego przez Wojewodę wskazać należy, że § 2 pkt 20 uchwały zdefiniowano pojęcie "obszarów zabudowy zwartej, o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", natomiast odniesienie do zabudowy zwartej zawarte jest w § 10 (nie zaś § 11) niniejszej uchwały. Z kolei zdefiniowane w § 2 pkt 21 uchwały pojęcie "obszarów zabudowy rozproszonej o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", w ogóle nie znajduje odniesienia w treści powołanego paragrafu. Tym samym konieczne stało się stwierdzenie nieważności powyższych zapisów planu.

Sąd podziela również argumentację Wojewody o, że procedura zgłaszania istnienia przeszkód lotniczych jest jasno i precyzyjnie określona w przepisach § 2 ust. 2 oraz § 10-15 rozporządzenia. Wprowadzenie do planu § 10 ust. 2 uchwały w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, o treści: "nakazuje się lokalizowanie na obszarze objętym planem obiektów o wysokości powyżej niż (...) m npt każdorazowo uzgadniać z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę", jest daleko idącą modyfikacją przepisów. Przepisy § 10-15 rozporządzenia stanowią zamknięty katalog czynności, jakie należy wykonać celem prawidłowego zawiadomienia właściwych organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w ruchu powietrznym. Powołane przepisy nie wskazują na możliwość wprowadzenia kolejnych obowiązków w tej materii. Zamieszczenie § 10 ust. 2 Sąd uznał za przekroczenie ustawowych kompetencji jakie przysługują radzie gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 451/15, Baza NSA). Z tego względu, Sąd uznał zarzut Skarżącego za uzasadniony i na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność powyższych zapisów.

Idąc dalej wskazać trzeba, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17, Baza NSA). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Sytuacja powyższa miała miejsce w zakresie § 10 ust. 7 uchwały, gdzie wskazano, że "przed podjęciem budowy obiektów budowlanych na terenach kolejowych, uzgadniać na etapie opracowania projektów budowlanych z PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomości w (...)" Zasadnie Wojewoda zwraca uwagę, że żaden przepis ustawowy nie uprawnia rady gminy do nałożenia w planie miejscowym przedmiotowego obowiązku. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice władztwa planistycznego, w związku z tym nie ma podstaw do ich rozszerzającego interpretowania. Skoro więc mocą § 10 ust. 7 uchwały nałożono obowiązek niewynikający z żadnego z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. określających zakres władztwa planistycznego gminy to tym samym w ocenie skarżącego uzasadnione będzie stwierdzenie jego nieważności jako przepisu istotnie naruszającego art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczonych na rysunku planu terenów oznaczonych symbolami (...), § 2 pkt 20 w zakresie zwrotu: "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 2 pkt 21 w zakresie zwrotu "o której mowa w § 11 niniejszej uchwały", § 10 ust. 2 oraz § 10 ust. 7.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewoda od Miasta i Gminy (...) zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ((...) zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.