IV SA/Po 784/19, Interpretacja przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. łącznie z art. 136 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2733229

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r. IV SA/Po 784/19 Interpretacja przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. łącznie z art. 136 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sędziowie WSA: Maciej Busz, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. ze sprzeciwu P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. K. kwotę (...) zł (słownie: (...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy (...) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej P. K. odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawczyni warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianego na działkach ozn. ewid. (...), (...), (...) położonych przy ul. (...) w miejscowości (...). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. K., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po jego rozpoznaniu decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. uchyliło decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania zarzucając temu organowi, że rozstrzygnął sprawę na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności uwagi na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Następnie decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy (...) po ponownym rozpatrzeniu sprawy ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona ponownie analiza wykazała, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynków. Ponadto w zakresie oceny potrzeb parkingowych planowanej inwestycji organ I instancji uznał, że wskazany przez wnioskodawcę normatyw 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie jest nieadekwatny do funkcji budynku i powinien być zwiększony z uwagi na duży ruch samochodowy w okolicy i brak możliwości parkowania dodatkowych samochodów w pasie drogowym.

Odwołanie od tej decyzji wniosła P. K. zarzucając błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku, a także wymaganej ilości miejsc postojowych.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w (...) decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy uzasadniając potrzebę wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna, jednak z decyzji nie wynika aby organ I instancji poddał sporządzoną analizę krytycznej ocenie. Organ odwoławczy wskazał, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") oraz zasady ustalania parametrów nowej zabudowy, o których mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia MI, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,20 i zawiera się w granicach od minimum 0,07 do maksymalnie 0,35. Wnioskowany wynosi 0,28 - 0,30 i jest większy od średniego o 0,08 - 0,10. Rozporządzenie pozwala na wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem analizy i oceny urbanisty. Poza tym stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeśli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,76 m, szerokość dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego 51,00 m. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ma wynosić od 34 do 36,50 m. W analizie nie rozważono możliwości wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej. W myśl zaś § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeśli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W obszarze analizowanym wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 14,00 m (IV kondygnacje). Projektowany ma posiadać wysokość do 12,00 m (III kondygnacje naziemne). Równię w tym przypadku analiza pomija kwestie ewentualnej dopuszczalności innej wysokości. W toku ponownego postępowania organ I instancji winien szczegółowo ustosunkować się do podniesionych zarzutów przez stronę, w tym do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ustalonej praktyki orzekania w zakresie normatywu parkingowego.

Na powyższą decyzję P. K. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zrzuciła decyzji: naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 k.p.a. orz naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać wnikliwie i szybko.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja SKO w (...) z dnia (...) lipca 2019 r. o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15, art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku, w pierwszym rzędzie, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji sprawy w jej całokształcie. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że do wydania decyzji kasacyjnej konieczne jest stwierdzenie wystąpienia dwóch wymienianych przesłanek, a zatem organ odwoławczy zobligowany jest wykazać, że decyzja organu I instancji zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także dodatkowo, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jednocześnie należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie, potrzeba przeprowadzenia określonego dowodu i uzupełnienia w niewielkim obszarze postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z powyższego wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Ustawodawca w przepisie art. 138 k.p.a. ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszy przepisy postępowania oraz nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając w przypadku zaistnienia potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a., a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy brak możliwości wydania decyzji merytorycznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy oparł w gruncie rzeczy na zarzucie braku dokładnej oceny analizy warunków zagospodarowania i nierozważenie możliwości dopuszczenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji i wysokości górnej krawędzi elewacji, wbrew wymogom § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 r. Nr 164, poz. 1588). Organ II instancji wskazał, że powyższe braki skutkują potrzebą sporządzenia nowej analizy urbanistycznej.

W ocenie Sądu, rację ma skarżąca, iż nie było żadnych przeszkód aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach art. 136 k.p.a. samo dokonało rozważeń na temat możliwości dopuszczenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji i wysokości górnej krawędzi elewacji.

Na uwagę zasługuje tez fakt, iż niniejsza sprawa była już wcześniej rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uchyliło decyzję organu I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej. Zważając zatem na zasadę szybkości postępowania organ w ramach własnych kompetencji mógł naprawić błędy organu I instancji.

Zresztą jak wynika z akt sprawy pierwsza sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna niczym nie różni się od załączonej do decyzji Burmistrza z dnia (...) czerwca 2019.

W takich okolicznościach sprawy zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uznane być musiało za nieuprawnione, bądź co najmniej przedwczesne. Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., musiałoby w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego po stronie Kolegium zabrakło. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w żaden sposób, że nie może we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego, że byłaby to czynność nadmiernie utrudniona lub powodowała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy wyraźnie podkreślić, że treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie poczynił żadnych ustaleń. Ponadto z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ I instancji nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ustalonej praktyki orzekania w zakresie normatywu parkingowego i w tym celu powinien przeprowadzić dodatkowe postepowanie wyjaśniające.

W ocenie Sądu podjęta przez Organ II instancji próba przerzucenia ciężaru ustosunkowania się do zarzutów odwołania nie może zostać zaakceptowana, bowiem to organ odwoławczy zobligowany jest przy zastosowaniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym odnieść się do zarzutów odwołania, po przeanalizowaniu wszystkich aspektów prawnych i faktycznych sprawy i wydać na podstawie tej oceny właściwe rozstrzygnięcie. Zatem zadaniem organu odwoławczego powinno być przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe, w tym przede wszystkim brak wykazania że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, Sąd uznał decyzję SKO za niezgodną z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił decyzję SKO w całości. Wskazania Sądu wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku Sądu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu co do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. oraz weźmie pod uwagę, że zgodna z prawem decyzja kasacyjna może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.