Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1653596

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 19 lutego 2015 r.
IV SA/Po 740/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Radzicka, WSA Józef Maleszewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu im. (...) na decyzję Wojewody W. z dnia (...) maja 2014 r., nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Wojewody W. na rzecz Uniwersytetu im. (...) kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w P., stanowiącej współwłasność Y. A.M. M. i A. A. M., po 1/3 części każdego z nich, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb M., arkusz mapy (...), działka nr (...), o powierzchni (...) m2. Organ podał, że wywłaszczenie następuje na cel publiczny określony - budowę zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu im. A. M., z przedszkolem oraz stołówką.

W pkt II organ ustalił na rzecz właścicieli odszkodowanie za utracone prawo własności, w łącznej kwocie (...) zł. Organ zaznaczył, że do pokrycia kosztów odszkodowania zobowiązany jest Uniwersytet im. A. M., jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny, a zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

W pkt III decyzji organ wskazał, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji opisanej decyzji "w punkcie II dotyczącym ustalenia odszkodowania" wniósł Uniwersytet im. A. M., domagając się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W treści uzasadnienia skarżący zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. Podał szereg zastrzeżeń kierowanych pod adresem sporządzonej wyceny, a dotyczących jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. Zarzucił rzeczoznawcy, że nieruchomości podobne zostały wybrane przezeń w sposób przypadkowy, z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów: art. 4, art. 16, art. 134 ust. 4 art. 151 u.g.n. oraz § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie: "rozp.wycen."). Odwołujący wskazał również, iż rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego przyjął transakcje obejmujące prawo użytkowania wieczystego. Przyjęcie tych transakcji było, zdaniem UAM, bezpodstawne, w sytuacji, gdy na lokalnym rynku nieruchomości zaistniały liczne transakcje dotyczące prawa własności. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie § 4 rozp.wycen. Uzasadniając powyższe wskazano, iż biegły nie zna cech nieruchomości, które dobrał jako nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej, a jedynym kryterium doboru tych nieruchomości była z góry ustalona cena transakcyjna.

Decyzją z dnia (...) maja 2014 r., nr (...) Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdujące zastosowanie w sprawie. Następnie organ wskazał, iż w niniejszej sprawie, z racji niepowodzenia rokowań podjętych w celu doprowadzenia do dobrowolnego zbycia nieruchomości, na Prezydencie Miasta spoczął obowiązek prowadzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia zań odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość rynkową gruntu działki nr (...) według jej stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nakładów budowlanych na gruncie biegły oszacował zaś w podejściu kosztowym przy wykorzystaniu metody kosztów odtworzenia w technice wskaźnikowej, natomiast wartość nasadzeń roślinnych - w oparciu o powszechnie wykorzystywane opracowanie K. Z., na podstawie stosownego wzoru.

Dalej Wojewoda obszernie omówił zawartość operatu i założenia przyjęte przez biegłego przy jego sporządzaniu. W szczególności wskazał, że autor operatu dla potrzeb analizy lokalnego rynku nieruchomości zebrał dane o transakcjach zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie miasta P. Biegły zaprezentował charakterystykę właściwego segmentu rynku nieruchomości, wskazując na panujące na nim trendy, mechanizmy oraz okoliczności, które mają decydujący wpływ na preferencje potencjalnych nabywców. Podniósł konieczność prowadzenia analiz również w oparciu o dane transakcyjne sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, podając przy tym matematyczne zasady przeliczania danych celem skorelowania ich z prawem własności. Na podstawie analizy bazy danych nieruchomości o podobnych cechach do przedmiotu wyceny, biegły ustalił, że na osiągane przez nie ceny wpływ posiadają (udział procentowy): położenie (25%), sąsiedztwo i otoczenie (15%), przeznaczenie w planie (15%), uzbrojenie (10%), kształt i możliwości inwestycyjne (20%) oraz powierzchnia (15%). Po przypisaniu poszczególnym atrybutom ich zakresów znaczeniowych oraz wskazaniu stanów brzegowych, jakie mogą osiągać, autor operatu ustalił, że nieruchomość wycenianą charakteryzują: przeciętna/gorsza lokalizacja, przeciętne sąsiedztwo i otoczenie, korzystne przeznaczenie w planie, pełne uzbrojenie, dobry kształt i możliwości inwestycyjne oraz przeciętna powierzchnia. Jednocześnie biegły scharakteryzował pod tym kątem nieruchomości, które w przybranym do porównań zbiorze osiągnęły cenę minimalną (175,40 zł/m2) i maksymalną (423,00 zł/m2). Średnia cena 11 nieruchomości - co do których rzeczoznawca uznał, iż w sposób najlepszy spełniają kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. - wyniosła natomiast 322,88 zł/m2. Następnie biegły skorygował ową cenę średnią współczynnikami wynikającymi ze stanów, jakie przyjmują poszczególne cechy w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem ich wcześniej ustalonych wag. W tym procesie otrzymał wartość jednostkową 1 m2 na poziomie kwoty 319,65 zł/m2. Przy uwzględnieniu powierzchni działki nr (...), wartość gruntu została ustalona w uśrednionej kwocie (...) zł, wartość posadowionych na nim nakładów budowlanych na kwotę (...) zł, a wartość nasadzeń roślinnych na kwotę (...) zł.

W dalszej części uzasadnia Wojewoda W. podkreślił, że na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana, oraz czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia w sprawie wyceny. Organ II instancji stwierdził, że przyjął operat szacunkowy z dnia (...) maja 2013 r. wraz ze składanymi w toku postępowania wyjaśnieniami uzupełniającym jako dowód w sprawie, gdyż został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, i zasadami staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Operat jest spójny, logiczny i zupełny, a wynikające zeń wartości w pełni wiarygodne. Z tych względów Wojewoda W. w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że omawiana wycena może bez żadnych przeszkód stanowić podstawę wymiaru odszkodowania należnego właścicielom.

Następnie nawiązując do wątpliwości co do prawidłowości tej wyceny podnoszonych przez strony w toku postępowania, organ II instancji ocenił, że biegły dostatecznie uzasadnił przyjęte stanowisko i metodologię, a skoro wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć jego opinię jako wiążący dowód w sprawie. Wojewoda zwrócił uwagę, że kontrola opinii biegłego ma swoje ściśle określone granice, organy administracji nie mają obowiązku ani kompetencji, by oceniać pod względem merytorycznym opinie wytworzone na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego osoby. Wyraził również pogląd, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty posiadające status biegłych nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej zobowiązany jest posiadać, wiedzę specjalną, a mianowicie do zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku ocenić. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje, w sposób umożliwiający weryfikację jego opinii pod kątem wartości dowodowej. W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca uzasadnił poszczególne elementy stosowanej przez siebie procedury i wykazał jej zgodność z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Zatem, w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, zarzuty podnoszone przez skarżącego zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w odwołaniu, stanowią li tylko polemikę ze stanowiskiem biegłego i są wyrazem niezadowolenia z oszacowanej przez biegłego wartości, która w przekonaniu Uniwersytetu im. A. M. jest zbyt wysoka.

Niezależnie od powyższego organ II instancji zwrócił uwagę na mogący budzić wątpliwości zakres zaskarżenia, a to z uwagi na jego nieskorelowanie z wnioskami odwołania, gdyż, z jednej strony, Uniwersytet im. A. M. wskazał, że skarży tylko pkt II decyzji, a z drugiej: wniósł o uchylenie decyzji (całej). Jednakże Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji stanowi integralną całość, która ze swej istoty nie poddaje się weryfikacji w części. Oba rozstrzygnięcia w niej zawarte, wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania, są bowiem ze sobą skorelowane i pozostają ze sobą w logicznym związku. Nie można dokonać wywłaszczenia bez odszkodowania, podobnie jak nie można ustalić odszkodowania, o ile nie dokonano wywłaszczenia. Pozostawienie w mocy orzeczenia o wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania, powodowałoby, zdaniem organu II instancji, "niedopuszczalne i trudne do zaakceptowania skutki na gruncie społecznym".

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł

Uniwersytet im. A. M. w P. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej "k.p.a.") poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 27 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozp.wycen.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w punkcie II, tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumenty odwołania oraz podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie strony błędy rzeczoznawcy przy sporządzaniu operatu są na tyle istotne, że konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z (...) lipca 2014 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wobec uprzedniego wstrzymania wykonania tej decyzji przez Wojewodę.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, z uwagi na uchybienia przepisom postępowania, do jakich doszło przy jej wydaniu, a które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję mocą której orzeczono - w punkcie I - o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości na cel publiczny, a w punkcie II - o ustaleniu odszkodowania za tak odjęte prawo własności.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji gdy strona w odwołaniu skarży jeden z dwóch dających się wyodrębnić rozstrzygnięć organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyraził pogląd, że pomimo, iż odwołanie Uniwersytetu im. A. M. zasadniczo ograniczało się do kwestionowania punktu II decyzji organu I instancji, tj. samej wysokości odszkodowania, zasadnym była ocena tej decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej odszkodowania, gdyż decyzja organu I instancji "stanowi integralną całość, która z istoty swej nie poddaje się weryfikacji w części". W ocenie Sądu, tak generalnie sformułowany pogląd nie jest trafny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. To oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej - ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego lecz jest związany zakresem zaskarżenia.

Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (co ma miejsce w niniejszej sprawie), to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli nie zaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym nie zaskarżoną częścią orzeczenia.

W Kodeksie postępowania administracyjnego, co prawda, nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może to wyłączać automatycznie takiej możliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części - w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Jak to już wyżej wskazano, organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady - także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części - mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego, jak to wyżej wskazano, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Przedstawiona interpretacja nie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż, jak trafnie skonstatowano w przywołanym wyżej orzeczeniu NSA, użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" należy odnosić do takiego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięć) organu I instancji, od którego (których) uprawniony podmiot wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to powyższe określenie odnosi się do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, CBOSA).

Powyższe oznacza, że, wbrew kategorycznemu stanowisku Wojewody W., możliwe jest w określonych sytuacjach zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość - tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. wyrok NSA z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12, CBOSA). W szczególności nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest na tyle odrębne (dające się wyodrębnić), że może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dowodzi tego choćby treść art. 129 ust. 5 u.g.n., który wprost przewiduje przypadki, w których wydaje się odrębne decyzje o odszkodowaniu - m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n.). Jest przy tym jasne, że rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za wywłaszczenie - o ile nie zapada jednocześnie z samym orzeczeniem o wywłaszczeniu - może, z konieczności logicznej, następować jedynie po akcie wywłaszczenia, a nigdy go poprzedzać.

Zatem stanowisko organu II instancji wykluczające możliwość rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy wyłącznie w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja traktuje o ustaleniu odszkodowania, w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - strony nie kwestionują zasadności samego wywłaszczenia danej nieruchomości na wskazany cel, a spór dotyczy jedynie wysokości odszkodowania należnego z tego tytułu uznać należy za błędne.

Zarazem jednak należy zgodzić się z organem II instancji, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie zakresu odwołania nie było oczywiste, przede wszystkim z uwagi na istniejącą niespójność pomiędzy określeniem przedmiotu zaskarżenia a sformułowaniem wniosków odwołania. W części wstępnej odwołania skarżący wskazał bowiem, że odwołuje się od decyzji organu I instancji "w punkcie II dotyczącym ustalenia (...) odszkodowania (...) za wywłaszczone prawo własności nieruchomości". Zarazem jednak sformułował wniosek "o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł zaś argumenty wiążące się wyłącznie z wysokością ustalonego odszkodowania. Niewątpliwie utrudnia to jednoznaczne stwierdzenie, czy zakresem odwołania była objęta cała decyzja, czy tylko jej część dotycząca odszkodowania. Ubocznie należy zauważyć, że dodatkowe światło na rzeczywiste intencje skarżącego rzuca pkt 1 wniosków skargi, w którym skarżący domaga się już wyraźnie uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego w całości, a poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tylko "w punkcie II tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie", ale z przyczyn oczywistych okoliczność ta nie mogła być znana organowi II instancji.

W świetle wcześniejszych uwag należy jednak stwierdzić, że ujawnione wątpliwości co do zakresu odwołania winny zostać wyjaśnione przez organ II instancji - czego ten jednak nie uczynił, błędnie przyjmując, iż z uwagi na przedmiot postępowania (wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie zań odszkodowania) zasadną jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Wskazane wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, wynikające z niedostatecznej jasności i precyzji sformułowań odwołania w tej mierze, przesądziły o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody. Nie można było bowiem stwierdzić z całą pewnością, że organ ten poddał kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzył sprawę także w zakresie rozstrzygniętym ową niezaskarżoną częścią decyzji.

Dostrzeżone uchybienie w pełni uzasadniało jednak uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, jako naruszającej art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i zalecenie temu organowi wyjaśnienie zakresu odwołania wniesionego przez Uniwersytet im. A.M., tak, aby możliwym było precyzyjne określenie przedmiotu zaskarżenia (całość czy tylko pkt II decyzji organu I instancji) i wydanie orzeczenia w granicach tego przedmiotu. W przypadku ustalenia, że intencją Uniwersytetu im. A. M. było zaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko w części ustalającej odszkodowanie i regulującej dalsze kwestie z tym związane zamieszczone w punkcie II decyzji organu I Instancji, Wojewoda W. wyda swe orzeczenie z poszanowaniem ostateczności wyżej wskazanej decyzji w pozostałym zakresie (art. 16 § 1 k.p.a.), tj. odnośnie do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Niezależnie od kwestii powyższych - wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu i samodzielnie uzasadniających już uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody W., przechodząc do analizy zarzutów skargi podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w celu ustalenia wartości nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która - inaczej niż przyjmuje organ II instancji - podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Dotyczy to także podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny - także w tym zakresie obowiązany jest uzasadnić swe stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma więc nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat, i to nie tylko pod względem zgodności z odnośnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny, ale również, czy jest on logiczny, zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający wymogi formalne, ale również oparty na prawidłowych, niebudzących wątpliwości i przekonujących danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 374/07; z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 - dostępne w CBOSA). Sporządzenie operatu przez rzeczoznawcę nie zwalnia organu w szczególności z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1342/12, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w istocie uchylił się od oceny operatu szacunkowego tylko w sposób ogólny przyjmując, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Równie ogólnikowo i z pominięciem zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez strony, organ uznał ów operat za spójny, logiczny, zupełny i wiarygodny. Zwraca przy tym uwagę, że swej oceny organ w wymagany sposób nie uzasadnił. Nie można bowiem uznać za takie uzasadnienie stwierdzenia, że " skoro zaś biegły wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć opinie jako wiążący dowód w sprawie". Również owo odniesienie się przez biegłego do zarzutów winno zostać poddane ocenie przez organ, i to nie tylko przez pryzmat "rzeczowości", ale przede wszystkim pod tym względem, czy są one zupełne, adekwatne, logiczne, trafne, dostatecznie przekonujące i czy odpowiadają prawu.

Należy zgodzić się z Wojewodą W., że ocena opinii biegłego ma swoje granice. Z pewnością wyznacza je sfera zarezerwowana dla wiadomości specjalnych. Uwadze organu w niniejszej sprawie uszło jednak to, że kwestie podnoszone przez skarżącego, zwłaszcza: przyjęcie przez biegłego do porównań nieruchomości niepodobnych, zbytnia lakoniczność, a w niektórych przypadkach wręcz brak opisu tych nieruchomości; przyjęcie do porównań transakcji obejmujących prawo użytkowania wieczystego, pomimo zaistnienia na rynku lokalnym innych jeszcze transakcji prawem własności; przyjęcie w doborze porównywanych transakcji za ceny, według twierdzeń skarżącego, znacznie przewyższające ceny rynkowe, w tym uzyskiwane przez skarżącego przy wykupie okolicznych działek i nieuwzględnienie transakcji zawartych przez Uniwersytet im. A. M. - mieszczą się w granicach oceny operatu szacunkowego powierzonej organom administracji. Dlatego też organ II instancji niezasadnie odstąpił od wyrażenia swojego stanowiska w tych kwestiach.

Z powyższym naruszeniem ściśle wiąże się kolejne, polegające na nieodniesieniu się przez organ szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu i zastąpieniu wymaganego ustosunkowania się do tych zarzutów, odesłaniem do uzupełniających wyjaśnień biegłego.

Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96; WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 539/10; WSA W Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 502/08, WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/13 - CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku - spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach motywowania podjętej decyzji - ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 786/07, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, w szczególności zaś fakt zaniechania przez organ II instancji poddania wymaganej ocenie, w tym przez pryzmat zarzutów odwołania, operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, a także okoliczność, że zarzuty odwołania są zasadniczo tożsame z zarzutami skargi, zaś rolą ustrojową sądu administracyjnego jest kontrola organów administracji a nie ich zastępowanie w merytorycznym rozpatrywaniu spraw, należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania, przed uzyskaniem stanowiska organu II instancji, szczegółowa ocena operatu przez Sąd i związanych z tym zarzutów skargi byłaby przedwczesna.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniający poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, oceny i wskazania prawne. W szczególności zaś, po wyjaśnieniu kwestii rzeczywistego zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji wniesionym przez Uniwersytet im. A. M. odwołaniem, przeanalizuje i oceni w wymaganym zakresie sporządzony w sprawie operat szacunkowy, zwłaszcza w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu i uzupełnionych przez skarżącego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Następnie, stosownie do wyników tych czynności, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.